CC BY
133
Лазарева Ольга Владимировна
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии
Lazareva Olga Vladimirovna
candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Theory of State and Law of the Saratov State Law Academy
E-mail: mureksin_sar@mail.ru
Особенности антикоррупционной экспертизы в прокурорской деятельности
Features of anti-corruption expertise in the prosecutor's activity
Аннотация. Выполнение новой функции, возложенной на прокуратуру, имеет свои особенности, выражающиеся в предмете и пределах осуществления антикоррупционной экспертизы, методике ее проведения, актах прокурорского реагирования на выявленные коррупциогенные факторы. В пределах предоставленных законом полномочий прокуратура Российской Федерации реализует ряд мер, которые повышают эффективность антикоррупционной экспертизы и препятствуют развитию коррупции.
Ключевые слова: особенности антикоррупционной экспертизы, прокуратура, требование прокурора, обращение с заявлением в суд, протест, информирование.
Abstract. The implementation of the new function assigned to the prosecutor's office has its own peculiarities, expressed in the subject and scope of the anti-corruption expertise, the methodology of its conduct, the acts of the prosecutor's response to the identified corruption-causing factors. Within the limits of the powers granted by the law, the Prosecutor's Office of the Russian Federation implements a number of measures that increase the effectiveness of anti-corruption expertise and prevent the development of corruption.
Keywords: features of the anti-corruption expertise, the prosecutor's office, the prosecutor's demand, filing an application to the court, protest, informing.
Прокуратура занимает особое место в механизме российского государства ввиду предоставленных полномочий по выполнению надзорных и иных функций. Одним из направлений деятельности органов прокуратуры является осуществление антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов. Прокуратура изучает действующие правовые акты на их соответствие не только закону, но и на обнаружение в них дефектов, способствующих проявлению и развитию коррупционной составляющей. Организация деятельности прокуратуры по выполнению данной функции детально регламентируется российским законодательством1.
На ближайшие годы разработан национальный план, который предусматривает ряд мер, направленных на повышение эффективности антикоррупционной экспертизы. В частности, Генеральной прокуратуре поручено вести мониторинг деятельности федеральных органов государственной власти и организаций, а также обобщать результаты работы прокуратуры по осуществлению антикоррупционной экс-
1 См.: О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 27 (ч. I). Ст. 5093; О противодействии коррупции: федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52. Ст. 6228; 2021. № 22. Ст. 3690; Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон от 17 июл. 2009 г. № 172-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 29. Ст. 3609; 2018. № 42 (ч. II). Ст. 6376; Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26 фев. 2010 г. № 98 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 10. Ст. 1084; 2017. № 29. Ст. 4374; Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: утв. приказом Генерального прокурора РФ от 28 дек. 2009 г. № 400 // Информационно-правовой портал «Гарант» URL: https://www.garant. ru/products/ipo/prime/doc/1257231 /#1257231 (дата обращения: 02.09.2021).
пертизы1. Итоги исполнения поставленных задач будут отражены в ежегодном отчете Генеральной прокуратуры.
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» не дает определение понятию «антикоррупционная экспертиза». Отсутствие законодательного закрепления понятия, как отмечают прокурорские работники, затрудняет понимание содержания антикоррупционной экспертизы. Кроме того, в науке существует дискуссия по поводу места данной экспертизы в системе функций прокуратуры. Одни ученые рассматривают ее в рамках участия прокуратуры в правотворческой деятельности, другие ученые - в рамках надзора за исполнением законов. По нашему мнению, экспертиза необходима как в ходе правотворческой деятельности, когда ведется подготовка, обсуждение и принятие акта, так и в правоприменительной деятельности, когда исполняется акт.
Генеральная прокуратура РФ совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и Национальным исследовательским университетом «Высшая школа экономики» подготовила памятку, в которой наряду с базовыми положениями о антикоррупционной экспертизе проведена классификация коррупциогенных положений с указанием конкретных примеров, приведенных из прокурорской практики2.
Проанализируем особенности антикоррупционной экспертизы, выявим проблемы, возникающие в ходе реализации данной функции органами прокуратуры, и определим основные пути их решения.
Первая особенность. Предметом антикоррупционной экспертизы, осуществляемой прокуратурой, является не что иное, как нормативно-правовой акт, действующий на территории Российской Федерации. Проекты актов не подлежат антикоррупционной экспертизе. Однако на практике, участвуя в правотворческой деятельности, прокурорские работники изучают положения проекта и оценивают их на предмет соответствия федеральному и региональному законодательству и тем самым выявляют имеющиеся несоответствия и коррупциогенные факторы с целью последующего устранения. Так, в первом полугодии 2021 года прокуроры изучили почти 500 тысяч проектов нормативных правовых актов, а в 14 тысячах было выявлено более 18 тысяч факторов, способствующих развитию коррупции. Чтобы исключить их, было отправлено около 13 тысяч информаций. В результате вмешательства прокуратуры из 11 тысяч проектов было исключено более 15 тысяч факторов, связанных с коррупцией3.
Вторая особенность. Не каждый нормативный правовой акт подвергается антикоррупционной экспертизе. Речь идет о пределах осуществления антикоррупционной экспертизы. К полномочиям органов прокуратуры не относится проведение экспертизы федеральных законов и их проектов, нормативных документов (проектов) Президента РФ и Правительства РФ, а также международных договоров и их проектов. Данная экспертиза осуществляется Министерством юстиции РФ, разработчиками, независимыми экспертами. Прокуратура только информирует органы и должностных лиц о существовании коррупциогенных положений в актах и их проектах.
В 2021 г. Генеральная прокуратура РФ осуществила антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов Федерального агентства по рыболовству и выявила большое количество коррупциогенных факторов. Так, в приказе от 26 октября 2020 г. № 559 «Об утверждении Порядка работы аттестационной комиссии Федерального агентства по рыболовству»4 не определено понятие конфликта интересов, отсутствуют отсылочные статьи к иным нормативным правовым актам, содержащим соответствующие положения, не закреплен перечень конкретных случаев, признаваемых уважительными причинами, не установлен предельный срок проведения перенесенной аттестации5. Генеральной прокуратурой РФ были приняты меры к исключению выявленных коррупциогенных факторов. Руководителю агентства была направлена соответствующая информация, которая была рассмотрена и удовлетворена, что стало началом работы по ликвидации указанных недостатков.
Антикоррупционной экспертизой прокуратура охватывает подзаконные нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные документы региональных и муниципальных органов и их должностных лиц, а также иных организаций. В то же время экспертизе подлежат акты только «по вопросам, касающимся:
1 См.: О Национальном плане противодействия коррупции на 2021 - 2024 годы: утв. указом Президента РФ от 16 авг. 2021 г. № 478 // Справочная правовая система «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_392999/942772dce30cfa36b671bcf19ca928e4d698a928/ (дата обращения: 02.09.2021).
2 См.: Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: памятка. М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2019. 32 с.
3 См.: Результаты проведения антикоррупционной экспертизы // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/combating-corruption/expertise/result?item=64206018 (дата обращения: 02.09.2021).
4 См.: Порядок работы аттестационной комиссии Федерального агентства по рыболовству: утв. приказом Федерального агентства по рыболовству от 26 октября 2020 г. № 559 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202011200003?index=0&rangeSize=1 (дата обращения: 02.09.2021).
5 См.: Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов в порядке надзора // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/combating-corruption/expertise/npand?item= 64205960 (дата обращения: 02.09.2021).
562
Юридическая техника. 2022. № 16
1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы»1.
Третья особенность. При обнаружении в нормативном правовом акте коррупциогенных положений прокурор вносит требование о его изменении либо обращается в суд. Данное требование направляется в орган или организацию или должностному лицу, издавшему акт. В российском законодательстве отсутствует строго регламентированная очередность действий прокурора, но на практике она сложилась. Первоначально прокурор вносит требование, и только при его отклонении обращается в суд.
Четвертая особенность. Специфика актов прокурорского реагирования. К таким актам относятся требование и заявление прокурора. Они содержат не только перечисление выявленных коррупционных факторов, но и предложения конкретного способа их устранения (внести изменение в акт, отменить акт в целом или конкретные юридические нормы, приступить к разработке и принятию иного правового акта).
Требование прокурора об изменении правового акта подлежит обязательному рассмотрению компетентным органом, организацией или должностным лицом не позднее десяти дней со дня его получения. Данное требование, направленное в представительный орган государственной власти субъекта России или в представительный орган местного самоуправления, обязательно рассматривается на их ближайшем заседании.
На руководителя прокуратуры возложена обязанность по личному присутствию на заседании и участию в рассмотрении представительным органом внесенного требования, а также обеспечению участия прокурорских работников во всех иных случаях. При рассмотрении требований прокурор обязан занимать активную позицию, обращая внимание на отрицательные последствия применения правовых норм, содержащих коррупциогенные дефекты. Итоги рассмотрения требования незамедлительно сообщаются прокурору, внесшему требование.
Различия между требованием и заявлением прокурора касаются как формы, так и содержания. Требование прокурора составляется по форме, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. № 400, и вносится в правотворческий орган, принявший акт с коррупциогенными положениями. С заявлением прокурор обращается в суд, форма которого установлена законом. Кроме того, если в требовании коррупциогенные факторы выступают главными факторами, подлежащими устранению, то в заявлении - сопутствующими факторами наряду с основным вопросом о признании недействующим полностью или частично нормативно-правового акта.
Требование следует также отличать от других актов прокурорского реагирования - протеста и представления. Определим общие и отличительные черты. Общие черты, характерные для протеста и требования прокурора: 1) совпадение полномочий должностных лиц при внесении данных актов; 2) наличие предельного срока рассмотрения актов; 3) право прокурора обратиться в суд в случае отклонения протеста или требования; 4) право прокурора отозвать протест или требование до его рассмотрения; 5) право обжаловать акт в установленном порядке.
Отличительные черты, позволяющие отграничить протест от требования прокурора: 1) протест приносится на правовой акт, требование - только на акт, содержащий нормы права; 2) протест приносится на противоречащий закону акт, требование - на нормативно-правовой акт, который не противоречит закону, но отличается коррупциогенной дефектностью; 3) протест может содержать положение о сокращенном сроке его рассмотрения ввиду исключительных обстоятельств, срок рассмотрения требования не может быть сокращен; 4) протест рассматривается с участием прокурора только по необходимости2, требование - с личным участием руководителя прокуратуры или ее представителя.
Пятая особенность. К работе по проведению антикоррупционной экспертизы правовых актов прокуроры привлекают независимых экспертов, аккредитованных Министерством юстиции РФ, тесно взаимодействуют с ведущими научными и образовательными организациями.
За последние несколько лет работа прокуратуры по осуществлению антикоррупционной экспертизы показывает наметившуюся тенденцию к увеличению количества проверенных правовых актов и выявленных в них коррупциогенных положений, а высокая эффективность принимаемых прокурорами мер свидетельствует об исключении из нормативно-правовых актов большей части установленных коррупциогенных факторов.
1 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон от 17 июл. 2009 г. № 172-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 29. Ст. 3609; 2018. № 42 (ч. II). Ст. 6376.
2 См.: Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: утв. приказом Генерального прокурора РФ от 7 дек. 2007 г. № 195 // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. URL: https://genproc.gov.ru/documents/orders/document-14257/ (дата обращения: 02.09.2021).
