CC BY
20алтайский вестник
государственной и муниципальной службы
J17Ê
12019 Ш
УДК 34.07; 35.072
Ольга Александровна Бородина, старший помощник прокурора города Барнаула, прокуратура Алтайского края, младший советник юстиции (Барнаул, Россия) Сергей Анатольевич Усольцев, доцент кафедры государственного и муниципального управления Алтайского филиала ФГБОУВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия), кандидат исторических наук, доцент
Статья посвящена организационно-правовым проблемам антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, особенностям взаимодействия участников данного процесса. Обозначены правовые основы организации антикоррупционной экспертизы в Алтайском крае и г. Барнауле. Показаны механизмы взаимодействия муниципальных органов и органов прокуратуры в процессе антикоррупционной экспертизы.
Ключевые слова: коррупция, коррупциогенный фактор, противодействие коррупции, антикоррупционная экспертиза, прокуратура, представительные органы, органы местного самоуправления.
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРОКУРАТУРОЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С ИНЫМИ СУБЪЕКТАМИ ЕЕ ПРОВЕДЕНИЯ
INSTITUTIONAL FRAMEWORK FOR CONDUCTING ANTICORRUPTION EXPERTISE OF NORMATIVE LEGAL ACTS AND INTERACTING WITH OTHER ACTORS
В системе противодействия коррупции важное место занимает экспертиза нормативных актов, призванная на стадии разработки обнаружить нормы, имеющие коррупциогенный [7] потенциал. Россия как участник Конвенции ООН против коррупции [1] берет на себя обязательство проводить подобную оценку правовых документов (5.3). Примечательно, что среди европейских стран законодательство, регулирующее правовую антикоррупционную экспертизу, - явление редкое [17, с. 139]. Российская Федерация в этом вопросе не следует прямо за западными тенденциями. В этой связи особый интерес представляет механизм взаимодействия участников процесса экспертизы.
Федеральные законы № 273 и № 172 наделяют правом осуществлять антикоррупционную экспертизу различные органы и организации, среди которых прокуратура занимает центральное место [5, 7]. Закон о прокуратуре [3] уполномочил прокуратуру на проведение экспертизы, закрепив основные полномочия и средства реагирования на выявленные коррупциогенные факторы. В отличие от иных субъектов антикоррупционная экспертиза в органах прокуратуры проводится в соответствии с Законом о прокуратуре и согласно Порядку, установленному Генеральным прокурором России [9]. Закон о прокуратуре и Порядок закрепляют, что антикоррупционная экспертиза проводится органами прокуратуры в отно-
шении нормативных правовых актов, принятых поднадзорными им федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления и их должностными лицами по указанным в законодательстве вопросам.
Вопросы проведения антикоррупционной экспертизы урегулированы также региональным законодательством и актами органов местного самоуправления. В частности, в Алтайском крае принят Закон о противодействии коррупции [4], постановление Администрации края об антикоррупционной
-г*>
#
управление
экспертизе [6], Указ Губернатора края, утвердивший порядок проведения правовой и антикоррупционной экспертиз муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих включению в Регистр муниципальных нормативных правовых актов края [13].
Нормотворческими органами
на местном уровне также разработаны Порядки проведения антикоррупционной экспертизы принимаемых ими муниципальных актов [11, 12]. Данными актами урегулированы процедурные моменты взаимодействия конкретных органов государственной власти и местного самоуправления региона и муниципалитета. В части же неурегулированных вопросов, учитывая, что соответствующий уровень власти не полномочен осуществлять нормотворчество в отношении федерального органа власти, между конкретными правотворческими органами власти, с одной стороны, и органами прокуратуры - с другой, заключены соглашения о взаимодействии. Они детально регламентируют обязанность правотворческих органов предоставления в органы прокуратуры, принятые нормативные правовые акты и их проекты.
Так, в связи с изменениями в структуре органов местного самоуправления города Барнаула 27.12.2017 г. подписано новое соглашение о взаимодействии в сфере правотворчества между прокуратурой города Барнаула и органами местного самоуправления города (главой города и председателем Барнаульской городской Думы). Соглашение учло сложившуюся практику сотрудничества, описывает процедуру предоставления в прокуратуру города муниципальных правовых актов и их проектов для оценки законности и проведения антикоррупционной экспертизы. В рамках прежнего соглашения только в 2017 г. прокуратурой города проведена антикоррупционная экспертиза 497 проектов нормативных правовых актов городской Думы, администрации города и иных исполнительных органов местного самоуправления города [14].
Действующие на территории Алтайского края органы прокуратуры в своей деятельности руководствуются также ведомственными Методическими рекомендациями по организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, подготовленными отделом по надзору за исполнением законодательства о противодействии
коррупции [2], а также распоряжением прокурора Алтайского края [10]. Методические рекомендации разъяснили, что в случае, если положения нормативного правового акта с коррупциогенным фактором, одновременно противоречат нормам действующего законодательства, прокурор вносит протест. Если противоречия действующему законодательству не установлено, вносится требование об изменении нормативного правового акта. Требование прокурора, а также протест подлежат обязательному рассмотрению полномочными органами или должностными лицами в 10-дневный срок (законодательные (представительные) органы власти рассматривают их на ближайшем заседании). О результатах рассмотрения незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.
Прокуратура Алтайского края в своих информационных письмах систематически подчеркивает, что прокуроры не контролируют результаты рассмотрения мер прокурорского реагирования. Так, в ежемесячно представляемых в прокуратуру края реестрах нормативных правовых актов прокурор Баевского района Алтайского края в течение 5 месяцев не сообщал о результатах рассмотрения внесенного при выявлении кор-рупциогенного фактора протеста. Это свидетельствовало о бездействии прокурора и бесконтрольности ситуации при применении меры реагирования. Аналогичные ситуации складывались в прокуратурах Панкрушихинского, Смоленского районов [2].
Законодательством допускается возможность обжалования требования прокурора в судебном порядке. Закон специально не оговаривает, но Генеральный прокурор РФ в ведомственных актах предписывает порядок действий прокуроров в случае отклонения требований об исключении коррупциоген-ных факторов, тем самым допуская саму возможность его отклонения. Нельзя не отметить следующее. Требование, как и протест прокурора, не имеют силы судебного решения, его обязательности, и в большей степени базируются на авторитете органов прокуратуры, опыте его должностных лиц. В случае несогласия с указанными мерами прокурорского реагирования правотворческий орган их может отклонить, что вынудит прокурора обратиться в суд с административным исковым заявлением, оспаривая правовой акт. В этой связи существенной разницы между обязательным требованием
прокурора и рекомендательным заключением иного субъекта антикоррупционной экспертизы нет. В обоих случаях правотворческий орган может прийти к выводу об отсутствии в нормативном правовом акте коррупциогенного фактора, отклонив «предложение» эксперта об изменении нормативного правового акта.
Прокурор в свой деятельности, помимо проведения собственно антикоррупционной экспертизы, осуществляет надзор за исполнением антикоррупционного законодательства, в том числе проведением поднадзорными органами так называемой ведомственной антикоррупционной экспертизы. Часть 4 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе обязывает органы, организации, их должностных лиц по результатам проведения антикоррупционной экспертизы составлять заключения. Отсутствие в органах местного самоуправления города Барнаула заключений по результатам «ведомственной» антикоррупционной экспертизы свидетельствует о том, что последние антикоррупционную экспертизу фактически не проводят ни при разработке проектов правовых актов, ни при мониторинге их применения, перекладывая бремя ее проведения на органы прокуратуры, которые в силу закона участвуют в правотворческой деятельности органов местного самоуправления и осуществляют надзор за законностью действующих нормативных правовых актов. На необходимость оформления результатов экспертизы в виде заключения указывается также и в научной литературе [16]. Вместе с тем нельзя не отметить в связи с этим положительную судебную практику, сложившуюся по искам прокуроров о признании бездействия таких органов власти незаконным, возложении обязанности провести антикоррупционную экспертизу [15]. Об этом, в частности, говорят в своей работе В.Н. Южаков и А.А. Ефремов. Они указывают, что по России состоялось 1970 таких решений (45,4%) и свидетельствует о массовом неисполнении антикоррупционного законодательства органами местного самоуправления [18].
Необходимость прокурорской антикоррупционной экспертизы выглядит навязанной опцией, по крайней мере, органам местного самоуправления. Пассивность, которую проявляют в данном процессе муниципалитеты, это иллюстрирует. В этом, возможно, и заключа-
алтайский вестник
государственной и муниципальной службы
J17Ê
12019 Ш
ется особенность российского опыта: незрелость институтов представительства и общественного контроля заставляет применять регулятивные инструменты там, где могли бы работать механизмы политической конкуренции.
1. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 года. [Электронный ресурс]. - URL: https:// www.un.org/ru/documents/decl_conv/ conventions/corruption.shtml (дата обращения: 30.03.2019).
2. Методические рекомендации по организации органами прокуратуры края антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов подготовлены отделом по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции 29.07.2011 № 86-13-2011. -Барнаул, 2011. - 13 с.
3. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 // Российская газета. - 1995. - № 229.
4. О противодействии коррупции в Алтайском крае: закон Алтайского края от 3.06.2010 № 46-ЗС // Алтайская правда. - 2010. - № 181.
5. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ // Российская газета. - 2008. - № 266.
6. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) и иных документов: постановление Администрации Алтайского края от 21.07.2010 № 322. [Электронный ресурс]. - URL: https://www.altairegion22. ru/gov/administration/territorial/ anticorraption/info/zakonodatelstvo-altaiskogo-kraya/postanovlenie-administratsii-altaiskogo-kraya-322-ob-antokorruptsionnoy-ekspertize.php (дата обращения: 11.12.2018).
7. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 // Российская газета.
- 2010. - № 46.
8. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ // Российская газета. - 2009.
- № 133.
9. Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: приказ Генерального прокурора РФ от 28.12.2009 № 400. [Электронный ресурс]. - URL: https: //genproc.gov.ru/anticor/npa/ (дата обращения: 03.09.2018).
10. Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: распоряжение прокурора Алтайского края от 28.01.2010 № 77/86. - Барнаул, 2010.
- 8 с.
11. Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов муниципального образования город Заринск Алтайского края и их проектов: решение Заринского городского Собрания депутатов Алтайского края от 25.02.2010 № 10. [Электронный ресурс]. - URL: admzarinsk.ru/media/ project_mo_160/29/18/d7/0e/ca/ f0/reshenie-10.doc (дата обращения: 22.09.2018).
12. Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы решений Думы г. Бийска и их проектов: Думы города Бийска Алтайского края от 26.08.2009 № 103. [Электронный ресурс]. - URL: http://biysk22.ru/ duma/deyatelnost-dumy-goroda/reshd. php?ELEMENT_ID=4255 (дата обращения: 22.09.2018).
13. Об утверждении Порядка проведения правовой и антикоррупционной экспертиз муниципальных нор-
мативных правовых актов, подлежащих включению в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края: указ Губернатора Алтайского края от 21.11.2013 № 62 // Сборник законодательства Алтайского края. - 2013. -№ 211. - Ч. 1. - С. 80.
14. Прокуратурой города Барнаула с органами местного самоуправления города подписано соглашение о взаимодействии в сфере правотворчества // Официальный Интернет-сайт города Барнаула [Электронный ресурс]. Электрон. текст. дан. - Барнаул. [Электронный ресурс]. - URL: http:// barnaul.org/vlast/news/prokuraturoy-goroda-barnaula-s-organami-mestnogo-samoupravleniya-goroda-podpisano-soglashenie-o-vzai.html (дата обращения: 13.09.2018).
15. Решение Оловянинского районного суда Забайкальского края от 07.02.2012 по делу № 2-124/2012. [Электронный ресурс]. - URL: https:// rospravosudie.com/court-olovyanninskij-raj onnyj-sud-zabajkalskij-kraj-s/ act-101383623/ (дата обращения: 28.12.2018).
16. Романова И.С. Особенности проведения министерствами и ведомствами РФ экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность // Административное право и процесс. - 2016. - № 4. - С. 65-69.
17. Цирин А.М. Антикоррупционная экспертиза в России и зарубежных государствах: сравнительно-правовое исследование // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2018. - № 4. - С. 138-145.
18. Южаков В.Н. Судебная практика по вопросам антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: современные тенденции и пути их совершенствования / В.Н. Южаков, А.А. Ефремов // Арбитражный и гражданский процесс. - 2016. - № 10. - С. 23-29.
Olga Aleksandrovna Borodina, Senior Assistant Prosecutor of the City of Barnaul, Prosecutor's Office of the Altai Territory, Junior Counselor of Justice (Barnaul, Russia)
Sergey Anatolievich Usoltsev, Associate Professor of the Department of State and Municipal Administration of the Altai Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration, (Barnaul, Russia), Candidate of Historical Sciences
The article is devoted to the organizational and legal issues of anti-corruption expertise of normative legal acts, characteristics of interaction between actors of the expertise. It outlines the legal frameworks for the setup of anti-corruption expertise of Altai Krai and Barnaul. Mechanisms of interaction between municipal authorities and prosecutors during corruptibility expert review are demonstrated.
Keywords: corruption, corruption factor, countering corruption, anti-corruption expertise, prosecutors, representative bodies, local self-government bodies.
