CC BY
71
Спирин Александр Владимирович
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовного процесса Уральского юридического института МВД России (г. Екатеринбург)
Spirin Alexander Vladimirovich
candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Criminal Procedure Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Yekaterinburg)
E-mail: a_v_spirin@bk.ru
Об отдельных аспектах участия прокуратуры в правотворческой деятельности
On certain aspects of the Prosecutor's Office's participation
in law-making activities
Аннотация. Автор статьи анализирует законодательное регулирование и практику деятельности органов прокуратуры по участию в правотворчестве и по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Ключевые слова: прокурор, деятельность прокурора, проекты нормативных правовых актов, антикоррупционная экспертиза, коррупциогенные факторы.
Abstract. The author of the article analyzes the legislative regulation and practice of the activities of the prosecutor's office to participate in law-making and to conduct an anti-corruption expertise of normative legal acts.
Key words: prosecutor, prosecutor's activities, draft normative legal acts, anti-corruption expertise, corruption factors.
Одним из направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»1, является ее участие в правотворческой деятельности (п. 4 ст. 1, ст. 9 ФЗ «О прокуратуре РФ»). Задачами данного направления прокурорской деятельности следует считать обеспечение принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству, выявление потребностей в правовом регулировании общественных отношений, устранение пробелов и коллизий правого регулирования2.
Возложение на прокуратуру вышеуказанной обязанности обусловлено, в первую очередь, распространенностью прокурорского надзора (как основного вида деятельности прокуратуры) практически на все виды общественных отношений, урегулированных правом.
Участие прокурора в правотворческой деятельности несет в себе своего рода превентивную составляющую: прокуроры способствуют тому, чтобы незаконные правовые акты не были приняты.
Рассматриваемая деятельность прокуроров включает в себя несколько направлений, одним из которых считается составление правовых заключений на законопроекты и проекты иных нормативных правовых актов. Изучение проектов нормативных правовых актов (правовая экспертиза проектов законов и иных нормативных актов), подготовка и направление замечаний и предложений (заключений) в случае несоответствия проектов нормативных правовых актов федеральному и региональному законодательству, наличия коррупциогенных факторов и нарушения правил юридической техники рассматривается в качестве формы деятельности3.
1 Далее - ФЗ «О прокуратуре РФ».
2 См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 (ред. от 11 августа 2020 г.) «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс».
3 См. там же.
Изучение проектов нормативных правовых актов составляет значительный по объему выполняемой работы участок деятельности органов прокуратуры. Так, в информационном письме прокуратуры Красноярского края «О практике и недостатках в организации правотворческой работы в 1 полугодии 2020 г.» отмечается, что за анализируемый период времени в органы прокуратуры края поступило 14 791 проект нормативных правовых актов, по которым в органы местного самоуправления направлено 1 365 писем с замечаниями. В результате прокурорам края удалось предотвратить принятие более 1 300 незаконных муниципальных нормативных правовых актов. По данным прокуратуры другого субъекта Российской Федерации - Свердловской области - в 2020 году областным аппаратом прокуратуры изучен 991 проект нормативных правовых актов органов государственной власти Свердловской области, из них: 73 проекта законов области и 10 постановлений Законодательного Собрания области, имеющих нормативный характер, 375 проектов постановлений Правительства области, 29 проектов указов Губернатора области и 504 проекта приказов областных органов исполнительной власти субъекта.
Замечания правового характера направлены в двух случаях (1 - в законодательный орган, 1 - в исполнительный орган), они учтены в полном объеме при принятии соответствующих нормативных правовых актов. На законопроекты замечания в данный период времени не направлялись1.
Оценка прокурором проекта нормативного правового акта производится с точки зрения его соответствия правовым принципам, правильности использования правовых категорий, соотношения проекта нормативного правового акта с действующими правовыми актами, обеспечения системности законодательства, обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники, соответствия положений проекта достижениям правовой науки2.
К указанным выше замечаниям и предложениям прокурора (заключения, правовые заключения) наука и практика предъявляют определенные требования. Такое заключение должно содержать обоснованные выводы о необходимости проекта нормативного правового акта, достаточности содержащихся в нем положений для достижения заявленной цели правового регулирования, перечень правовых актов, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта, выводы о соответствии проекта актам более высокой юридической силы, об отсутствии в нем внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании общественных отношений, а также о соблюдении правил юридической техники. Если прокурором по результатам изучения проекта нормативного правового акта сделан вывод о его несоответствии законодательству более высокой юридической силы, наличии коррупциогенных факторов и нарушений правил юридической техники, в рассматривающий данный проект орган направляются замечания и предложения. В отдельных случаях прокурор может выразить мнение о невозможности принятия акта ввиду явного несовершенства либо вообще может высказаться о нецелесообразности принятия акта, например, когда общественные отношения в рассматриваемой сфере достаточно обстоятельно урегулированы ранее принятым актом или когда принятие акта, в силу противоречия его действующему законодательству, приведет к нарушениям прав и свобод граждан и другим негативным последствиям3.
Вместе с тем, замечания и предложения (заключения) прокурора по результатам изучения проектов нормативных правовых актов носят рекомендательный характер для законодательных (представительных) органов. В связи с этим сформулированы предложения о том, чтобы заключениям прокурора был придан императивный характер в том смысле, что оно должно быть обязательно рассмотрено в установленный законом срок, и по нему прокурору должен быть направлен мотивированный ответ4.
В отсутствие детального законодательного регулирования практика идет по следующему пути. В случаях отклонения замечаний прокуроров на проекты законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, прокуратурой информация направляется высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа), главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонить законы, муниципальные нормативные правовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти5.
В соответствии со ст. 9.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» прокуроры проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.
1 Разъяснения старшего помощника прокурора Свердловской области по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления. Официальный сайт Правительства Свердловской области. Эл. ресурс. http://midural.ru/normative_documents/100615/ 100630/page3/document169216 (дата обращения: 03.08.2021).
2 См.: Нарутто С. В. Экспертиза проектов актов представительных органов как направление правотворческой деятельности прокуратуры // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 10. С. 36-47.
3 См.: Винокуров Ю. Е., Плешаков А. М. Участие в правотворчестве как самостоятельное направление прокурорской деятельности // Административное и муниципальное право. 2011. № 12. С. 69-72; Гальченко А. И. Деятельность прокуратуры в сфере нормативно-правового регулирования общественных отношений // Законность и правопорядок. 2015. № 1. С. 12-19.
4 См.: Нарутто С. В. Указ. соч. С. 38.
5 См.: Гальченко А. И. Указ. соч.
В науке антикоррупционную экспертизу считают разновидностью правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, специальным ее видом1, а проводимую органами прокуратуры антикоррупционную экспертизу, в свою очередь, считают одной из разновидностей контрольно-надзорных антикоррупционных экспертиз2. Антикоррупционная экспертиза представляет собой деятельность, связанную с толкованием права, поэтому заключение антикоррупционной экспертизы, являясь актом разъяснения права, должно раскрывать подлинный смысл правовых норм и подлинное их содержание3.
Как указывается в литературе, органы прокуратуры проводят антикоррупционную экспертизу только действующих нормативных правовых актов. Изучение же проектов нормативных правовых актов осуществляется прокурорами в рамках выполнения полномочий по участию в нормотворчестве. Правда, в тех же источниках обращается внимание на то обстоятельство, что практические работники не видят принципиальной разницы в антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и участии в правотворческой деятельности посредством оценки проектов нормативных правовых актов на корруп-циогенность, рассматривая данную деятельность как антикоррупционную экспертизу.
Так, например, прокуратурой гор. Красноуральска Свердловской области проведена антикоррупционная экспертиза проекта постановления администрации городского округа Красноуральск «Об утверждении Порядка уведомления представителя работодателя руководителями муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов». В ходе экспертизы было установлено, что указанный проект не соответствует требованиям федерального законодательства (ФЗ «О противодействии коррупции» и ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»). В Замечаниях прокурора указывается на подмену понятий «конфликт интересов» и «личная заинтересованность», неточное определение правовых последствий непринятия мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, отсутствие закрепленных положений об ответственности представителя нанимателя (работодателя). Прокурором предложено главе городского округа исключить выявленные кор-рупциогенные факторы из проекта нормативного правового акта путем его доработки.
Следует согласиться, что легально прокурор не наделен полномочиями по проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Это означает, что отсутствует правовой механизм реализации института антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов органами прокуратуры4. Данная неопределенность должна быть устранена на законодательном уровне. Кроме того, изучающие данную проблематику исследователи и практические работники прокуратуры полагают, что необходимо законодательно четко определить стадии и сроки направления проекта нормативного правового акта в прокуратуру, порядок и сроки его проверки, порядок взаимодействия с независимыми экспертами, органами юстиции, возможность принятия нормативного правового акта при отсутствии информации по проекту от прокурора5.
В ходе экспертизы прокуроры выявляют коррупциогенные факторы, как предпосылки потенциальных проявлений коррупции.
Коррупциогенными факторами, в соответствии с нормами Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Содержание коррупциогенных факторов достаточно подробно раскрывается в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ № 96 от 26 февраля 2010 г.
В утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Методика) перечислены основные коррупциогенные факторы. Так, факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:
1 См.: Хазанов С. Д., Бахтина М. С. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как средство снижения коррупционных рисков // Российский юридический журнал. 2016. № 3. С. 59- 67.
2 См.: Бахтина М. С. Административно-правовые основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2021. С. 42.
3 См.: Участие прокурора в правотворческой деятельности: учебное пособие / под ред. А. В. Юрковского. Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2020. С. 271, 272. См. также: Приказ Министерства юстиции РФ от 21 октября 2011 г. № 363 «Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы». Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 См.: Бородина О. А. Перспективные направления деятельности органов прокуратуры в активизации института независимой антикоррупционной экспертизы // Актуальные проблемы российского права. 2021. № 1. С. 136-146.
5 См.: Бородина О. А. Указ. соч.
- широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц);
- определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
- выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);
- чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
- принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
- заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
- отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
- отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага);
- нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
К коррупциогенным факторам, содержащим неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, Методика относит:
- наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
- злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
- юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
В науке приводится классификация коррупциогенных факторов (как своеобразных дефектов нормативных предписаний либо их системной взаимосвязи1)2.
Анализ природы коррупциогенных факторов позволил разработать подробную и детальную методику исследования и способы выявления прокурорами этих факторов3.
Заметим, что в научной литературе наряду с указанием на корупциогенные факторы ведется речь и о криминогенных факторах, способствующих совершению нарушений прав человека и гражданина, способных содержать признаки общественно опасных деяний, в связи с чем ставится вопрос о проведении прокурором антикриминогенной экспертизы нормативных правовых актов4.
Например, прокуратура комплекса «Байконур» сообщает о изучении 23 постановлений главы администрации г. Байконура, изданных по вопросам налогообложения, бюджетных правоотношений, государственных закупок, поддержки субъектов предпринимательства, а также регулирования торговой деятельности. Работниками прокуратуры комплекса проведена правовая и антикоррупционная экспертиза данных документов. По результатам проверки, как отмечается на сайте прокуратуры, установлено, что изученные нормативные правовые акты не содержат коррупциогенных факторов и не противоречат требованиям российского законодательства. Кроме того, прокуратурой комплекса в кратчайший срок изучен проект постановления главы администрации г. Байконура об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по приему заявлений и документов, рассматриваемых жилищной комиссией, при принятии на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях в
1 См.: Хазанов С. Д., Бахтина М. С. Указ. соч.
2 См.: Нарутто С. В. Указ. соч.; Бахтина М. С. Указ. соч. С. 11.
3 См.: Участие прокурора в правотворческой деятельности: учебное пособие / под ред. А. В. Юрковского. Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2020. С. 280-289.
4 См.: Неганова Е. Н. О целесообразности проведения прокурором антикриминогенной экспертизы проектов нормативных правовых актов (на примере конституционного права на жилище) // Вопросы российского и международного права. 2017. Том 7. № 6А. С. 62-69.
г. Байконуре, предоставляемых по договорам социального (временного) найма, а также выдаче принятых жилищной комиссией решений. По результатам проверки установлено, что данный проект нормативного правового акта не содержит каких-либо коррупциогенных факторов и не противоречат требованиям федерального законодательства и международных документов по комплексу «Байконур». В связи с этим прокуратурой комплекса на проект дано положительное заключение1.
При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (п. 2 ст. 9.1 ФЗ «О прокуратуре РФ»). Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование (п. 3 ст. 9.1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
Так, прокуратурой Свердловской области в адрес руководителя одного из структурных подразделений Правительства Свердловской области в порядке, предусмотренном ст. 9.1 ФЗ «О прокуратуре РФ», внесено требование об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов. В качестве последних прокуратура Свердловской области рассматривала широту дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, а также отсутствие или неполноту административных процедур. Это выразилось, по мнению прокуратуры Свердловской области, в том, что срок, в соответствии с которым государственные служащие, замещающие должности в указанном подразделении, обязаны сообщить о возникновении личной заинтересованности при исполнении служебных обязанностей, не установлен. Прокуратура полагает, что отмеченная неопределенность при наличии корыстной или иной личной заинтересованности может привести к коррупционным проявлениям. Требование прокурора было удовлетворено, нормативный правовой акт изменен, соответствующий срок установлен: не позднее рабочего дня, следующего за днем, когда гражданскому служащему стало известно о возникновении личной заинтересованности.
Вопрос об обязательности исполнения данного требования прокурора относится к числу спорных2.
Интересно, что на практике прокуроры обращают внимание на коррупциогенные факторы не только в требованиях, но и в протестах на нормативные правовые акты. Так, прокуратурой Свердловской области принесен протест на приказ, изданный в одном из министерств Правительства Свердловской области. В протесте не просто констатируется несоответствие положений приказа действующему федеральному и областному законодательству, но делается вывод о наличии коррупциогенного фактора: нормативной коллизии - противоречия, в том числе внутреннего между нормами, создающего для государственных органов (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае. Обращаясь с требованием о приведении проверенного нормативного правового акта в соответствие с действующим законодательством, прокурор сослался на ст. 23 ФЗ «О прокуратуре РФ», а не на ст. 9.1 указанного закона.
Обозначим еще одну проблему правового регулирования рассматриваемой деятельности прокурора. Генеральный прокурор РФ устанавливает обязанность обеспечивать гласность в деятельности органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, организовать информационный обмен с общественными организациями и объединениями3. Между тем, обеспечение взаимодействия прокуратуры с независимыми экспертами при проведении антикоррупционной экспертизы, более полное использование возможностей таких экспертов, ученые называют проблемой, требующей законодательного урегулирования4.
Таким образом, мы приходим к выводу, что ряд важнейших аспектов участия прокуроров в правотворческой деятельности, проведения прокуратурой антикоррупционной экспертизы нуждается в совершенствовании правового регулирования. Полагаем, что соответствующие изменения и дополнения должны быть внесены в статусный закон - Федеральный закон «О прокуратуре РФ».
1 Официальный сайт прокуратуры комплекса «Байконур». Эл. ресурс: http://www.baikproc.ru/kontent.php?grp_id= 200&sub=0&name_id=2010 Доступ: 03 августа 2021 г.
2 См.: Ергашев Е. Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. 2006. № 3. С. 40-48; Кудашкин А. В. Требование об изменении нормативного правового акта: вопросы теории и практики его применения прокурорами при проведении антикоррупционной экспертизы // Российская юстиция. 2011. № 4. С. 2-7.
3 См.: п. 1.9 Приказа Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. № 400 (ред. от 13 марта 2018 г.) «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 См.: Бородина О. А. Перспективные направления деятельности органов прокуратуры в активизации института независимой антикоррупционной экспертизы // Актуальные проблемы российского права. 2021. № 1. С. 136-146.
