CC BY
65
Петросянц В.З.
Основы стратегии социально-экономического обеспечения демографического развития Республики Дагестан1
Общероссийские предпосылки
Стратегия демографического развития России на долгосрочную перспективу может стать теоретически обоснованной и практически реализуемой только тогда, когда она проработана в региональном аспекте, адекватно учитывает исключительное разнообразие природных, геополитических, социально-экономических, нацио-нально-культурных и других условий в различных частях страны и отражает их во всех направлениях государственной политики. Поддержание необходимых территориальных пропорций в экономике, недопущение чрезмерной дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития, обеспечение эффективного функционирования общероссийского рынка являются важнейшими аспектами модернизации российской экономики и ее демографического развития.
Осуществление такой стратегии территориального развития страны требует не только активизации региональной политики федерального центра, но и совершенствования всех правовых, институциональных и экономических механизмов федеративных отношений.
Современная, крайне непростая, ситуация в региональном демографическом развитии РФ обусловлена сочетанием общего экономического кризиса, дезинтеграцией экономического пространства, различием стартовых условий вхождения в рынок отдельных регионов (и, в первую очередь, неодинаковыми уровнями созданного в них экономического потенциала), политической нестабильности и межэтнической напряженности в ряде регионов, геополитических и социально-экономических последствий разрушения единого государства и появления у России нового ближнего зарубежья.
Более того, во многих регионах (субъектах Федерации) сложилось экстремаль-но-критическое социально-экономическое положение, в которых большая часть населения находится в состоянии ниже уровня бедности, а безработица достигла опасных масштабов, в результате смертность населения значительно превысила рождаемость, происходит депопуляция русской деревни. К таким регионам прежде всего следует отнести области Нечерноземья и Сибири.
Следует подчеркнуть, что существенное влияние на региональное развитие оказало и оказывает изменение геополитической ситуации в результате ликвидации СССР и образования новых независимых государств. Многие регионы стали приграничными. В частности, сухопутная государственная граница России теперь проходит по южным границам республик Северного Кавказа и Краснодарского края.
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ (проект №04-06-80097а)
С этими изменениями связаны новые проблемы специализации производства, структуры товарообмена, миграции населения, передислокации вооруженных сил и т.д., которые ложатся дополнительным грузом на экономику и социальную сферу новых приграничных регионов и осложняют демографическую ситуацию в них.
Вместе с тем, по мере нарастания кризисных явлений в экономике и углубления рыночных реформ усилилась межрегиональная дифференциация. Это связано, во-первых, с включением механизма рыночной конкуренции, разделившего регионы по их конкурентным преимуществам и недостаткам; различной адаптацией к рынку регионов с разной структурой экономики и разным менталитетом населения и власти. Во-вторых, значительно ослабла регулирующая роль государства, что выразилось в сокращении государственных инвестиций в региональное развитие, отмене большинства региональных экономических и социальных компенсаторов. В-третьих, Центр дает достаточную самостоятельность национальным республикам в использовании экономических ресурсов и в том числе своей экономической помощи регионам, которые те по объективно-субъективным причинам не всегда эффективно используют, и по этой причине здесь теневая экономика по объему оборота превышает легальную.
В результате по величине среднедушевого производства валового регионального продукта и среднедушевым реальным доходам населения субъекты Российской Федерации стали различаться более чем в 20 раз. Такая резкая дифференциация имеет своим неизбежным следствием расширение ареалов депрессивности и бедности, экономического неравенства населения, ослабление механизмов межрегионального экономического взаимодействия и нарастание межрегиональных противоречий. Все это значительно затрудняет проведение единой общероссийской политики социально-экономических преобразований. И хотя существование территориальных социально-экономических диспропорций во многом порождается объективными причинами, не подлежит сомнению необходимость их смягчения. Контрастные отличия в условиях жизни населения центра и периферии, различных регионов страны воспринимаются обществом как нарушение принципов социальной справедливости и могут приводить к усилению центробежных тенденций и сепаратизма.
Поэтому стратегически важным для России является проведение сильной государственной региональной политики, направленной на сглаживание чрезмерной дифференциации в уровнях социально-экономического развития и доходах различных групп населения. Первоочередной задачей является улучшение условий жизни большей части населения в отстающих регионах, что станет возможным только при устойчивом росте их национальной экономики. Адаптируясь к новым условиям, эти регионы вырабатывают свои модели экономического поведения, свою стратегию развития, важнейшими задачами которой становится решение аналогичных проблем и на внутрирегиональном уровне.
Действительно, в регионах (субъектах Федерации) также имеет место сильная дифференциация в уровнях социально-экономического развития отдельных терри-
торий (районов, городов), порождающая существенные территориальные различия в уровнях жизни и благосостояния отдельных слоев местного населения. Это может оказывать негативное влияние на стабилизацию общественно-политической ситуации в том или ином регионе, сдерживать процессы рыночного реформирования экономики. Объективно возникает необходимость в разработке такой стратегии социально-экономического развития региона, которая, не нарушая целостности и единства российского государства, его экономического пространства, обеспечивала бы, с одной стороны, устойчивые темпы роста развития региональной экономики, а, с другой, адекватный рост уровня жизни местного населения независимо от территориальной локализации его проживания.
Специфические особенности социально-экономического
развития Республики Дагестан
Территориальные различия в уровнях социально-экономического развития внутри региона наиболее контрастно проявляются в депрессивных, экономически слаборазвитых субъектах Федерации, типичным представителем которых является Республика Дагестан (РД).
В известной мере РД можно считать уникальным регионом в составе России по многим параметрам, определяющим его специфику и общегосударственную стратегическую значимость.
После распада СССР РД приобрела новое геополитическое положение и связанную с ним новую геостратегическую значимость для России. Она стала приграничной территорией и важным транспортно-коммуникационным узлом, связывающим Российскую Федерацию со странами Центральной Азии и Ближнего Востока. Не менее значимым является и то, что территориально республика является составной частью прикаспийского региона, более того - махачкалинский порт стал единственным незамерзающим российским портом на Каспии. Стратегическая важность этого очевидна, поскольку здесь переплетаются интересы многих стран по освоению и эксплуатации значительных запасов углеводородного сырья. И, наконец, РД в этно-политическом плане для России стала главной опорой в стабилизации положения на Северном Кавказе.
Уникальность республики заключается и в том, что она многонациональна. На территории Дагестана совместно проживают свыше тридцати коренных народов и народностей. Каждые из них имеют свои интересы, которые должны учитываться и согласовываться при разработке и реализации стратегических направлений социально-экономического развития РД, что предопределяет необходимость создания особых механизмов регулирования и управления таким процессом.
Демографическая ситуация в РД также резко отличается от общероссийской. В республике сохраняется достаточно высокий естественный прирост. В 2002 году, по данным Госкомстата РД, число родившихся в Дагестане в 2,5 раза превышало число умерших, в то время как в целом по РФ число умерших превысило число родившихся в 1,7 раза. Традиционно республика являлась и является трудоизбы-
точной. Специфическая демографическая ситуация и кризисное состояние экономики в РД осложняют ситуацию на рынке труда, что приводит к высокому уровню безработицы, которая приняла хронический характер. В 2001 году, например, по стандартам МОТ уровень безработицы составлял 28,8%, а по зарегистрированному уровню - 6,7%. РД по этим показателям, наряду с республиками Ингушетия, Бурятия, Тува, занимает среди других субъектов Федерации лидирующее положение. Для сравнения: средний уровень безработицы в РФ по стандартам МОТ в 2001 году достигал 9,1%, по зарегистрированному уровню - 1,6%, в Южном федеральном округе (ЮФО) соответственно -13,6% и 1,6%, в Ставропольском крае - 9,8% и 0,9%, в Республике Башкортостан (РБ) - 8,5% и 1,4%, в Республике Татарстан (РТ) - 6,3% и 1,0%. Эти показатели убедительно свидетельствуют об остроте проблемы занятости в РД, о депрессивности ее экономики.
Общеизвестно, что основу экономики каждого субъекта Федерации составляет сосредоточенное на его территории национальное богатство, а важнейшей его частью являются основные фонды, которые по своей сути представляют накопленный в результате хозяйственной деятельности капитал. По данным официальной статистики объем основных фондов по полной учетной стоимости составлял в 2001 году в Республике Дагестан 188557 млн. рублей, а в расчете на душу населения -86,5 тыс. руб. Много это или мало? По России в целом на одного жителя (в том же 2001 году) приходилось основных фондов в стоимостном выражении 149,7 тыс. руб., по ЮФО - 98,4 тыс. руб., по Ставропольскому краю - 105,8 тыс. руб., по Кабардино-Балкарской Республике (КБР) - 86,8 тыс. руб., по РТ - 149,7 тыс. руб., по РБ - 125,0 тыс. руб., по Республике Северная Осетия - Алания -126,6 тыс. руб., по Краснодарскому краю -115,7 тыс. руб., по Республике Бурятия -136,1 тыс. руб. Еще большее отставание РД от других регионов наблюдается при сравнении в расчете на душу населения стоимости основных фондов промышленности. Для РД в 2001 году этот показатель составлял 9,8 тыс. руб., для РФ в среднем - 35,5 тыс. руб., для ЮФО -15,8 тыс. руб., для Ставропольского края -13,7 тыс. руб., для КБР -13,5 тыс. руб., для РТ - 49,3 тыс. руб., для РБ - 33,3 тыс. руб. Эти цифры наглядно демонстрируют существенное отставание Дагестана в общем уровне социально-экономического развития, в масштабах индустриализации экономики от других субъектов Федерации и в известной мере отвечают на вопрос: почему, например, в Татарстане реформы проводятся эффективнее, а среднемесячная заработная плата работающих в этой республике выше, чем в среднем по России?
Другой, не менее важной, составляющей национального богатства любого субъекта Федерации являются размеры и структура сельскохозяйственных угодий. В 2001 году их площади в Дагестане достигали 3363 тыс.га, а в расчете на одного жителя - 1,54 га. Для сравнения: по Российской Федерации на душу населения в 2001 году сельхозугодий приходилось 1,36 га, по ЮФО - 1,79 га, по Ставропольскому краю - 2,12 га, по КБР - 1,06 га, по РТ - 1,20 га, по РБ - 1,76 га. Относительно высокая обеспеченность Дагестана земельными ресурсами сельскохозяйствен-
ного назначения в расчете на одного жителя в структурном разрезе выглядит не столь предпочтительно. Размер пашни в Дагестане на душу населения составляет всего 0,23 га. Тогда как в целом по России - 0,83 га, по ЮФО - 1,01 га, по Ставропольскому краю - 1,49 га, по КБР - 0,51 га, по РТ - 0,92 га, по РБ - 1,05 га. При этом на долю пастбищ и сенокосов в общем объеме сельхозугодий РД приходится 83,0%, на долю многолетних насаждений (сады, виноградники) - 1,3%, пашни -15,1%. Такая структура сельхозугодий республики обусловлена прежде всего местными природно-климатическими условиями (2/3 территории РД - горы, жаркий, засушливый климат, высокий удельный вес богарных земель и др.). Это в совокупности с исторически сложившимися трудовыми традициями, навыками местного населения и другими условиями хозяйствования сформировали на территории РД своеобразный по своей структуре АПК, в котором ведущее место занимают овцеводческий, виноградо-винодельческий и плодоовощной подкомплексы. Соответственно республика занимает передовые позиции в РФ по производству шерсти, винограда и виноматериалов (вина, коньяки, шампанское), знаменитые абрикосовые сады Дагестана по своему породному составу не имеют аналогов, а продукты переработки этого и других видов ценного сырья для плодоовощеконсервной промышленности пользуются повышенным спросом у потребителей и могут служить основой для возрождения былой значимости этой отрасли в экономике РД.
К национальным богатствам Дагестана следует также отнести залежи недр, гидроэнергетические ресурсы, естественные биологические и подземные водные ресурсы, а также рекреационный потенциал. Среди них следует выделить промышленные запасы нефти и газа, значительные гидроэнергетические ресурсы - основу ТЭК РД, а также уникальные биоресурсы Каспия, подземные термальные и минеральные воды.
Национальные богатства Дагестана не исчерпывается перечисленными выше ресурсами. Республика располагает, хотя и не в крупных масштабах, запасами различных видов твердого минерального сырья, лесными и другими ресурсами локального значения.
В совокупности ресурсные возможности республики закладывают фундамент становления и развития на ее территории эффективного многоотраслевого, многофункционального хозяйственного комплекса.
Но РД попадает в группу субъектов Федерации с повышенным инвестиционным риском. И дело заключается не столько в депрессивности республиканской экономики, структура которой, как показала практика, оказалось слабо приспособленной к рыночным условиям хозяйствования, а в том, что обостренная политическая ситуация, сложные межнациональные отношения, социальная напряженность на Северном Кавказе сдерживают приток капитала в Дагестан, тормозят его экономический рост.
В результате республика попала в своеобразный "порочный круг бедности". Недостаток капитала ограничивает возможности применения новой техники и совре-
менных технологий в производстве. Это порождает низкий уровень производительности труда (удельный вес РД в общей численности занятых в экономике РФ 2001 составлял 1,1%, а удельный вес РД в совокупном ВРП РФ достигал всего 0,3%), который в свою очередь сдерживает рост доходов населения. Низкие доходы означают низкий спрос и отсутствие мотиваций, стимулирующих население откладывать сбережения. В итоге ограниченность финансовых ресурсов и отсутствие стимулов препятствуют инвестированию в физический и человеческий капитал. А это означает, что "круг" замкнулся, т.е. сохраняющаяся низкая производительность труда порождает низкие доходы и т.д.
Разорвать такой "круг" на основе внутренних источников можно, если обеспечить условия роста доходов, сбережений, инвестиций и производительности труда. В современных условиях решить такую задачу очень сложно, поскольку республика не располагает в необходимых объемах внутренними резервами инвестиционных ресурсов. Для ее развития необходим внешний толчок за счет притока инвестиций со стороны. При этом очень важно, чтобы в экономику Дагестана был привлечен и иностранный капитал.
Привлечение иностранного и отечественного, частного и государственного капитала в развитие экономики Дагестана напрямую зависит от инвестиционного рейтинга республики. По результатам рейтинговых оценок, ежегодно проводимых журналом "Эксперт", РД попадает в разряд регионов с пониженным инвестиционным потенциалом и высоким риском, занимает по инвестиционной привлекательности среди 89 субъектов Федерации одно из последних мест, что также определяет современную экономическую специфику республики.
Негативное состояние экономики РД характеризует и стабильно высокий уровень дотационности регионального бюджета, который в 2001, 2002 годах соответственно составлял 83,1% и 81,4%. В 2001 году по величине этого показателя РД опережала только Республика Тува - 86,0%.
Для многонационального Дагестана крайне важной проблемой является преодоление резкой дифференциации социально-экономических уровней развития районов и городов республики. В силу объективных (природно-климатические условия, горный рельеф местности, стихийные бедствия и др.) и субъективных (просчеты прошлой политики развития и размещения производительных сил, недооценка ресурсных возможностей подведомственной территории, недостаточная профессиональная компетенция местных органов власти и т.д.) причин такая дифференциация достигла критических масштабов. Бюджеты ряда районов дотируются на 94-96 процентов, что свидетельствует о катастрофическом состоянии сосредоточенных на их территориях хозяйств и соответственно фактическом отсутствии налоговой базы. При этом следует отметить, что выравнивание внутрирегиональных диспропорций в РД задача, носящая не только социально-экономический, но и политический характер, поскольку в ее рамках решаются проблемы межнациональных, межэтнических отношений.
Низкий инвестиционный рейтинг, высокие уровни дотационности бюджета и безработицы, низкие уровни накопленного капитала (стоимость основных фондов в расчете на душу населения) и доходов населения, территориальная контрастность в размещении производительных сил и другие социально-экономические параметры республики свидетельствуют о крайней слабости экономической базы РД, о множестве проблем, которые необходимо решать в процессе ее развития и модернизации.
Стратегические цели и задачи
социально-экономического развития РД
В самом общем виде глобальную цель социально-экономического развития РД можно сформулировать в следующем виде: создание собственной устойчивой экономической базы и многопрофильной социальной сферы, обеспечивающей достойный уровень жизни населения Дагестана.
При этом стратегические цели в развитии социальной сферы, наряду с обеспечением достойного уровня благосостояния по всей территории республики должны, предусматривать создание примерно равных жизненных шансов для всех граждан независимо от их национальности, места рождения и жительства с реализацией права свободного выбора места проживания и трудовой деятельности.
Стратегические цели в области экономического развития - это рациональное использование многообразия экономических возможностей всех районов и городов РД, эффектов межтерриториальной агломерации, объективных преимуществ территориального разделения труда и экономической кооперации хозяйственных структур, принципиально нового геополитического положения.
Исходя из стратегических целей социально-экономического развития РД, представляется целесообразным реализация следующих, в известной мере традиционных, задач:
- реконструкция экономики городских агломераций, модернизация их инфраструктуры, оздоровление экономической среды;
- преодоление депрессивного состояния аграрно-промышленных зон;
- стабилизация социально-экономического положения в районах с экстремальными природными условиями (прежде всего высокогорные районы);
- преодоление чрезмерного отставания по уровню и качеству жизни населения РД от среднероссийских стандартов.
Вместе с тем, происходящие изменения в экономике и общественно-политической жизни, новое геополитическое положение РД выдвигают и такие задачи:
- модернизацию приграничных районов, создание здесь новых рабочих мест, развитие социальной инфраструктуры с учетом передислокации сюда воинских подразделений, размещением таможенных служб и возможного дополнительного притока населения;
- стимулирование развития экспортных и импортозамещающих производств в хозяйственных структурах, имеющих для этого наиболее благоприятные условия;
- формирование свободных экономических зон, а также технополисов как региональных центров ускоренного использования достижений отечественной и мировой науки, ускорения экономического и социального прогресса;
- развитие межрегиональных и региональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики), не только обеспечивающих и стимулирующих структурные сдвиги и эффективность экономики РД, но и решающих общероссийские проблемы.
Результаты решения этих стратегических задач, соотносясь с глобальной целью социально-экономического развития РД, должны обеспечивать:
- достаточные (не ниже среднероссийских) доходы населения;
- бездотационность республиканского и местных бюджетов;
- высокий уровень занятости и не выше предельно-допустимого уровень безработицы;
- сглаживание межтерриториальных диспропорций по размещению производительных сил, уровню и качеству жизни местного населения;
- создание развитой производственной и социальной инфраструктуры;
- эффективное использование ресурсного потенциала;
- формирование благоприятного инвестиционного климата;
- экологическую безопасность.
При этом реализация этих и других стратегических задач развития РД должна быть тесно увязана с проводимой структурной, инвестиционной, внешнеэкономической и другими видами общероссийской политики.
Методы государственного регулирования
социально-экономического развития РД
Для реализации задач социально-экономического развития региона (субъекта Федерации) могут быть использованы разнообразные формы и методы государственного регулирования как административного, так и (главным образом) экономического воздействия.
Среди методов и форм государственного воздействия в первую очередь следует выделить прогнозирование и программирование. При прогнозировании социально-экономического развития региона в составе РФ в обязательном порядке должны учитываться общероссийские прогнозы, что позволяет субъектам Федерации иметь необходимые ориентиры, определять основные тенденции, примерные количественные параметры социально-экономического развития, место во внутрироссий-ском разделении труда, корректировать прогнозируемую динамику общероссийского и регионального рынков. Кроме того, при разработке краткосрочных и долгосрочных прогнозов должны обосновываться во взаимосвязи вопросы совершенствования как экономической политики, так и социальной, политики в сфере занятости, обеспечения экологической безопасности, в области международных и внешнеэко-
номических связей субъектов Российской Федерации, повышения уровня жизни населения.
В настоящее время основной формой прямого участия государства в регулировании регионального развития являются государственные региональные программы, финансируемые за счет федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, отдельных структурообразующих инвестиционных проектов, привязанных к тому или иному региону. Однако в современной сложной финансовой и экономической ситуации государство не может брать на себя прямой контроль за всеми аспектами развития регионов различного уровня развития. В связи с этим считается, что такие программы должны разрабатываться только для регионов с особо сложными (критическими) социально-экономическими и экологическими проблемами или для регионов, способных при государственной поддержке совершить быстрый рывок в своем развитии, ускоряющий общий экономический рост.
Тому подтверждением является крайне скудное бюджетное финансирование федеральных региональных программ по РД. Их обоснование и разработка проводилась с расчетом на получение значительных федеральных бюджетных средств, но в процессе реализации эти программы из-за ограниченности бюджетных возможностей, как правило, финансировались частично и не выполнялись в полных объемах. Поэтому необходимо провести инвентаризацию всех уже начатых на территории РД программ с пересмотром приоритетов, сроков, источников их ресурсного обеспечения.
По мере сокращения поступления средств из федерального бюджета основными источниками финансирования региональных экономических и социальных программ должны стать собственные средства предприятий и организаций, банковские кредиты, средства региональных бюджетов и, что очень важно, необходимо создать благоприятные условия для привлечения частных отечественных и иностранных инвесторов.
Сокращение государственного инвестирования в производство и социальную сферу может быть в определенной мере компенсировано за счет диверсификации источников финансирования, значительного расширения круга институциональных инвесторов - это фонды поддержки производства, предпринимательства, пенсионные, страховые фонды, действующие по принципу трастовых (доверительных) фондов. С точки зрения межрегионального финансового взаимодействия особый интерес представляют компенсационные фонды за добычу невозобновляемых ресурсов, созданные за счет финансовых поступлений от добычи сырья в северных регионах и размещающие свой капитал в стабильных и развивающихся многоотраслевых центральных и южных регионах страны, в том числе и в Северо-Кавказском регионе. В РД также имеются условия и предпосылки для привлечения такого рода капитала в социально-экономическое развитие республики.
Не менее важное значение в составе методов государственного регулирования целевого по стратегическим направлениям социально-экономического развития РД
должно быть отдано косвенным методам финансового и денежно-кредитного регулирования. К ним можно отнести инвестиционной налоговый кредит для поощрения капиталовложений либо в экономически отсталые районы РД (один из механизмов решения проблемы сглаживания территориальных различий уровня экономического развития и условий жизни жителей таких районов), либо в прогрессивные производства и инфраструктуру, обеспечивающие реальные экономические выгоды республике и социальные блага ее населению. Существенную роль следует отвести налоговым льготам, а также введению территориально-дифференцированной амортизации, позволяющей предприятиям со сложными условиями функционирования финансировать ускоренную модернизацию своего производства.
Кроме того, в целях повышения инвестиционной активности в РД целесообразно прибегать к выплатам инвестиционных премий за сооружение особой важности объектов, практиковать правительственные гарантии на получение ссуд, способствовать созданию территориальных и межпроизводственных консорциумов, акционерных обществ для завершения начатого строительства объектов, а также многоотраслевых структур холдингового типа, объединяющих на акционерных началах территории, коммерческие фирмы и организации предпринимателей по вопросам обеспечения материально-техническими ресурсами предприятий и организаций.
Позитивную роль в решении региональных проблем должны играть специальные фонды регионального развития федерального и республиканского уровней, а также созданные в крупных экономических районах (округах) РФ, ассоциации экономического взаимодействия республик, краев и областей, которые способствуют формированию межрегиональных рыночных структур для согласованного решения межтерриториальных проблем и укрепления взаимовыгодных экономических связей.
Таким образом, эффективная, с позиций системного подхода, реализация стратегических направлений развития РД предполагает широкое применение различных форм и методов государственного регулирования и стимулирования согласованной деятельности всех участников процесса создания устойчивой экономической базы, способной самостоятельно решать насущные хозяйственные и социальные проблемы республики.
В контексте выше изложенного, объективно возникает необходимость в разработке долгосрочной (10-20 лет) комплексной программы социально-экономического развития РД, в которой системно были бы увязаны решения всех проблемных вопросов, определены источники финансирования, этапы и сроки ее реализации.
