CC BY
398
ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И.В. Шульгина
Рассмотрены основы местного самоуправления через систему местного самоуправления, реализацию реформы местного самоуправления в Российской Федерации.
Ключевые слова: местное самоуправление, реформа.
Наличие системы институтов самоуправления является одним из признаков развития гражданского общества. Эти институты позволяют придавать свободной деятельности человека созидательный смысл, связывать ее с самоответственностью, одновременно они выступают как инструменты эффективного управления, экономического роста, становятся факторами стабилизации конфликтных ситуаций. Многообразие организационных форм, использование местных ресурсов, которые могут быть незаметными на общегосударственном уровне, позволяют местному самоуправлению гибко реагировать на вызовы и угрозы, возникающие в процессе функционирования и развития общества и государства.
«Местное самоуправление» отражает комплексное и многогранное явление, которое порождает различные подходы к его исследованию. Ключевым для понимания сущности местного самоуправления становятся такие основные подходы, как:
- форма самоорганизации населения;
- определенный вид деятельности на территории;
- форма публичной власти [1].
В определенной мере можно утверждать, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена. МСУ одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что находит отражение в современной трактовке этого понятия.
Современная российская наука определяет местное самоуправление как форму народовластия (форму публичной власти), которая позволяет территориальным коллективам (местным сообществам), используя собственные материальные и финансовые ресурсы, самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру кото-
рых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива [2].
Если говорить о МСУ как форме народовластия, можно выделить основные черты, которые характеризуют его и его место в системе народовластия [3].
1. Местное самоуправление имеет особый субъект управления - муниципальное образование. Муниципальное образование является территориально-политической организацией населения в городском, сельском поселении, муниципальном районе, городском округе, внутригородской территории городов федерального значения, предназначенной для решения вопросов жизнеобеспечения, связанных с общностью проживания граждан [4].
2. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Особенность местного самоуправления как элемента политической системы состоит в его государственно-общественном характере.
Местное самоуправление обладает признаками института государственной власти, несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти.
Муниципальное управление является особым типом управленческой деятельности, осуществляемой органами и должностными лицами местного самоуправления, направленной на удовлетворение коллективных интересов и потребностей населения. Объектом муниципального управления выступает территория муниципального образования, а целью - создание необходимых условий для удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества.
Принятие Федерального закона от 8 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» дало основной импульс проводимой реформе местного самоуправления. Это стало новым этапом продолжающегося процесса преобразования и становления полноценно действующей структуры местного самоуправления в Российской Федерации.
В постсоветский период можно выделить четыре основных этапа развития федерального законодательства о местном самоуправлении в РФ.
Первый этап охватывает период с 19901993 гг. Это годы формирования основ организации местного самоуправления в РФ. Были приняты первые законы о местном самоуправлении: в 1990 г. - Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этот закон гарантировал местным органам самостоятельность, независимость и выборность местных Советов, определил их компетенцию, предоставил в распоряжение местных Советов коммунальную собственность и, самое главное, закрепил за местным бюджетом доходную базу (нормативы отчислений от налогов вышестоящих уровней, а также местные налоги, сборы и пошлины, устанавливаемые самостоятельно). На практике нормы этого закона реализованы не были, что было связано с распадом СССР, потерей управляемости в обществе, нерешительностью самих местных органов власти, незнанием ими действующих нормативно-правовых актов и рядом других причин.
Первый российский закон «О местном самоуправлении в РСФСР» был принят 6 июля 1991 г. В законе было изменено само понятие местного самоуправления. Закон гарантировал выборность не только органов представительной власти, но и глав администрации. Для обеспечения деятельности местных Советов в соответствии с законом закреплялась муниципальная собственность, которая признавалась достоянием всего населения территории. Устанавливалась самостоятельность формирования и утверждения местных бюджетов органами местного самоуправления в интересах населения, доходная часть бюджета должна формироваться за счет местных налогов и сборов, а также иных источников, предусмотренных законодатель-
ством. При этом дополнительные доходы или сэкономленные финансовые ресурсы, полученные в процессе исполнения бюджета, оставались в распоряжении органов местного самоуправления. Закон вводил разделение представительных и исполнительно-распорядительных функций местного самоуправления, что привело к роспуску местных исполкомов, являющихся первичным звеном иерархической системы государственной власти. То есть закон внес существенные коррективы в принципы формирования местных органов власти в стране. Однако на систему местного самоуправления были перенесены ранее существовавшие принципы территориально-административного устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти различных административнотерриториальных единиц.
Второй этап реформирования системы местного самоуправления, проходивший в период становления и усиления президентской власти и ее борьбой с «парламентаризмом» в России (1993-1995 гг.), сложился на основе Указов Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Результатом этих указов стало прекращение деятельности местных Советов, а их полномочия были возложены на местные администрации. Ключевым моментом на этом этапе развития МСУ стало принятие новой Конституции РФ, которая установила правовую базу дальнейшего становления местного самоуправления.
Третий этап развития правовой основы местного самоуправления (1995-2003 гг.) начался с принятия Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г., который стал основой для формирования нормативноправовой базы о местном самоуправлении на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и муниципальном уровне, окончательно определил статус местных органов власти и их взаимоотношения с региональными властями. Муниципальными образованиями этим законом признавались местные территории, обладавшие муниципальной собственностью, формировавшие и исполняющие местный бюджет (а не смету), имевшие выборные органы местного самоуправления. Закон установил перечень «вопросов местного значения», фактически определивших расходные обязательства местных органов власти, на
муниципальный уровень были возложены практически все полномочия по жизнеобеспечению населения - образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ должны были создать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Закон гарантировал муниципальным образованиям финансовую самостоятельность, определил финансово-экономическую основу местного самоуправления, расходные и доходные полномочия местного самоуправления, закреплял обязательства федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ по обеспечению муниципальным образованиям минимальных бюджетов.
В 1997 г. был принят Федеральный закон «О финансовых основах развития местного самоуправления в России», уточняющий законодательную основу бюджетного процесса, местных финансов, основные принципы межбюджетного регулирования, расходную и доходную части бюджетов муниципальных образований. Законом устанавливались минимальные доли федеральных налогов (подоходного налога, налога на прибыль, НДС, акцизов), которые должны были закрепляться за местными бюджетами. Однако эти доли закреплялись в среднем по субъекту РФ, что оставляло региональным властям значительную степень свободы при установлении нормативов отчислений для конкретных муниципалитетов; фактически ограничивались налоговые доходы только для регионов-доноров, в которых налоговая база муниципальных образований характеризовалась значительной степенью неравномерностью. Нормативы отчислений для местных бюджетов, предусмотренные законом, от федеральных налогов должны были закрепляться на постоянной основе. В законе детально регулировались принципы и механизмы меж-бюджетных отношений между регионами и муниципальными образованиями.
Однако этот закон не оправдал возлагавшихся на него надежд. После его вступления в силу сохранилась практика ежегод-
ного пересмотра нормативов отчислений от регулирующих налогов, а выделение финансовой помощи из фонда финансовой поддержки муниципальных образований часто не соответствовало установленным этим законом принципам.
Таким образом, несмотря на то, что теоретически были созданы законодательные условия для финансового обеспечения деятельности местного самоуправления в России, практика показала иное. Органы местного самоуправления должны были обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований на уровне «не ниже минимальных государственных социальных стандартов», государство отказалось их устанавливать. Поскольку критерии удовлетворения основных жизненных потребностей населения при таком подходе исчезали, это позволяло федеральному уровню власти и уровню власти субъектов РФ формировать доходы местного самоуправления фактически по остаточному принципу. В результате у местных бюджетов образовался устойчивый, не покрываемый доходами, в отличие от остальных уровней бюджетной системы, дефицит, который накапливался в местных бюджетах в виде долгов.
Основной целью федерального законотворчества 90-х гг. в отношении местных органов власти было ограничение влияния на них региональных властей, поскольку на тот момент федеральная власть видела в местной власти некий противовес, который не позволил бы развиваться сепаратизму в регионах. В табл. 1 приведены основные итоги проводимого федерацией курса децентрализации власти на региональном уровне [1].
Представленная в таблице 1 информация отражает только изменения формальных требований федерального законодательства. На самом деле, несмотря на ряд действительно серьезных ограничений, органы власти субъектов РФ продолжали играть «командную» роль во взаимоотношениях с местными органами власти. Это становится очевидным при анализе сложившихся форм организации местного самоуправления в различных субъектах федерации, а также форм разграничения доходных источников, расходных обязательств и собственности между региональными и местными органами власти.
Таблица 1
Основные итоги децентрализации власти на региональном уровне
Итого Этап 1992-1995 гг. Этап 1995-2003 гг.
Границы юрисдикции местных органов власти Совпадали с административнотерриториальным делением, установленным региональными органами власти Могли не совпадать с административнотерриториальным делением, установленным региональными органами власти
Глава исполнительного органа Назначается региональными органами власти Выбирается населением
Финансовые основы Смета расходов, составленная региональными органами власти Бюджет (гарантированная доходная база и утвержденные представительными органами расходы)
Отчетность Строгая отчетность перед региональными органами власти Отчетность перед избирателями
К началу следующего (четвертого) этапа реформ в 2003 г. в субъектах РФ в сфере организации публичной власти сложились две основные формы организации МСУ (модели) -«территориальная» и «поселенческая».
«Территориальная» модель местного самоуправления представляла собой одноуровневые структуры органов государственной власти субъекта РФ для республик, краев, областей и органов местного самоуправления в крупных городах и административных районах. Территориальные единицы ниже районного уровня не обладали правами и полномочия муниципалитетов. У них отсутствовали бюджет, собственность, органы самоуправления.
При «поселенческой» модели местного самоуправления существовала как бы двухуровневая структура органов государственной власти субъектов РФ применительно к республикам, краям, областям, а также административным районам и одноуровневая структура органов МСУ. Территориальные единицы ниже районного уровня обладали всеми правами на местное самоуправление, были наделены собственностью, бюджетом, избранными органами.
В ходе работы над совершенствованием разграничения полномочий между уровнями власти в Российской Федерации необходимо было законодательно признать существование различных типов муниципальных образований и, соответственно, типов местных бюджетов. Полномочия, в т. ч. расходные и доходные, которые закреплены за муниципальными образованиями одного типа, не всегда оправданы для другого типа.
Формы организации местного самоуправления отражали приоритеты действо-
вавших в то время губернаторов, придававших большое значение построению структуры власти, позволяющей наиболее эффективно организовать процесс производства общественных услуг, держать под контролем расходование бюджетных средств и меж-бюджетных потоков. Был выбран районный принцип организации местного самоуправления, который позволил сократить количество местных бюджетов на региональном уровне до 20-70-ти (в зависимости от региона), что упрощало межбюджетные отношения, в т. ч. расчет финансовой помощи в местные бюджеты. Но характер взаимоотношений между региональными и местными органами власти в таких субъектах федерации кардинально различался [1].
Практика применения закона «Об общих принципах организации...» выявила следующие проблемы, мешающие развитию местного самоуправления и эффективному предоставлению на местном уровне бюджетных услуг населению:
- неопределенность территориальной организации местного самоуправления;
- нечеткость в определении вопросов местного значения;
- неразграниченность доходных источников между «вложенными» муниципальными образованиями;
- возложение на местные бюджеты не-финансируемых мандатов;
- непрозрачность финансовых взаимоотношений с региональными органами власти.
Стихийно сформированные или организованные в соответствии с политическими пристрастиями властей субъектов федерации муниципальные образования оказались столь непохожими одно на другое, что к ним стало
невозможно с одинаковой эффективностью применять одни и те же нормы законодательства, что привело к следующим негативным последствиям:
- несоответствие размера территории, которая является юрисдикцией муниципального образования (следовательно, и охвата потребителей бюджетных услуг), закрепленным за органами местного самоуправления по законодательству полномочиям и предметам ведения;
- фрагментарность и неравномерность доходной базы местных бюджетов, не соответствующей территориальному распределению потребностей в бюджетных услугах;
- несоответствие управленческого потенциала местных органов власти возлагаемым на органы местного самоуправления полномочиям;
- провоцирование иждивенческих настроений местных органов власти и населения.
Таким образом, возникла явная потребность в дальнейшем совершенствовании административных реформ в данной сфере. Эта потребность была связана как с общим реформированием структуры власти в России, так и с внутренними тенденциями развития местного самоуправления.
Поэтому было необходимо продолжать преобразования на этом уровне. Однако новый этап, открытый применением закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», требует своей оценки и выдвигает дополнительные критерии законодательной целесообразности.
Концепция административно-правового направления нового Закона основана на следующих основных причинах.
1. Четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти. В условиях разграничения полномочий и минимизации дублирования функций различных уровней власти необходимо конкретизировать вопросы местного значения муниципальных образований и обозначить сферу их ответственности.
2. Применяемое рано законодательство было реализовано не во всех субъектах Федерации. Предполагалось более детальное регулирование вопросов организации местного самоуправления с федерального уровня.
3. Разнообразие территориальных моделей местного самоуправления. Более четко прописанная в законодательстве территориальная структура местного самоуправления, предусматривающая создание муниципалитетов нижнего уровня - поселений - на большей части территории страны, позволит приблизить местное самоуправление к населению, активизировать участие жителей в решении вопросов местного значения, будет способствовать дебюрократизации местных органов власти.
4. В условиях изменения подходов к разграничению полномочий проводился принцип - собственность должна соответствовать функциям, передаваясь тому уровню власти, в ведении которой находятся соответствующие вопросы.
1. Юрьева Г.И., Богатырева Т.Н., Корнев А.В. Муниципальные финансы и бюджетный учет в системе местного самоуправления. Рязань, 2006.
2. Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник для вузов. М., 2004.
3. Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.
4. Савранская О. О. О проблемах, связанных с организационно-правовым статусом органов местного самоуправления по новому Федеральному Закону № 131-Ф3 // Вестн. Центра правовой поддержки местного самоуправления. М., 2005.
Поступила в редакцию 3.07.2008 г.
Shulgina I.V. Bases of local government. The bases of local government through the system of local government, realization of the local government reform in the Russian Federation were examined.
Key words: local government, reform.
