CC BY
100
УДК 336:338
Т.В. Сумская* ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФИНАНСОВОЙ ОСНОВЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
Охарактеризованы изменения, предусматриваемые Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. Выделены положительные и отрицательные моменты, возникающие в связи с вступлением в силу данного закона. Отмечено, что закон по-прежнему игнорирует многие назревшие проблемы местного самоуправления в России. Проанализированы другие федеральные законы, оказывающие существенное влияние на местное самоуправление. Выявлены проблемы, возникающие в процессе реализации реформы местного самоуправления.
Ключевые слова: законодательство в области местного самоуправления, финансовая база местного самоуправления, доходы и расходы местных бюджетов, реформа местного самоуправления.
Законодательство в области регулирования меж-бюджетных отношений в Российской Федерации постоянно развивается и совершенствуется, однако проблема финансового обеспечения местного самоуправления пока не находит адекватного решения, прежде всего, с позиций формирования налоговой базы доходной части местных бюджетов. Принятый 06.10.2003 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 определил новое поле муниципального развития. К числу положительных сторон нового закона можно отнести предусмотренное им четкое разграничение полномочий разных уровней власти, предложенные пути решения проблемы нефинан-сируемых мандатов, возложенных на органы местного самоуправления. Кроме того, закон содержит положения (п. 3 ст. 18), в соответствии с которыми установление объема расходов, осуществляемых за счет средств местных бюджетов, является прерогативой местныж властей. Важно отметить, что закон увязывает порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19) и порядок расчета субвенций на их исполнение, а также содержит перечень имущества, необходимого для исполнения полномочий.
Однако закон по-прежнему игнорирует многие назревшие проблемы местного самоуправления в России, включая фискальную автономию местныгх органов власти; механизм финансовой помощи местным бюджетам; финансирование расходов, переданных на местный уровень федеральным и региональным законодательством; разделение собственности (муниципальной и региональ-
ной); процедуру муниципального банкротства. Приведем краткие комментарии по поводу названных проблем.
Принципиально важным вопросом функционирования местного самоуправления является порядок формирования доходной части местных бюджетов. Законом введены новые условия формирования доходной и расходной части местных бюджетов, а также новые усложняющие механизмы межбюджетных отношений. Если до введения нового закона доходы местных бюджетов подразделялись на собственные и регулирующие, то современная их классификация предусматривает выщеление собственных доходов и субвенций, предоставляемых на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий, передаваемых им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
При этом структура собственных доходов местных бюджетов претерпела заметные изменения. К их числу теперь относятся не только закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе доходы от местных налогов и сборов, отчисления от федеральных налогов и сборов, собственные неналоговые доходы, но и средства финансовой помощи и отчисления от региональных налогов и сборов. Новые принципы формирования доходной части местных бюджетов оставляют в тени проблему их зависимости от бюджетов вышестоящих уровней, искажают картину дота-ционности и числа дотационных бюджетов.
Необходимо отметить, что новый подход, предусматривающий формирование местного самоуправления на основе наделения его государствен-ныши полномочиями, даже при условии выщеле-ния ему средств, достаточных для выполнения этих
* © Сумская Т.В., 2012
Сумская Татьяна Владимировна ([email protected]), Институт экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН, 630090, Российская Федерация, г. Новосибирск, пр. Академика Лаврентьева, 17.
полномочий, противоречит смыслу и принципам местного самоуправления, т. е. возможности выбора самим местным сообществом функций, необходимых для его развития. Конечно, наделение полномочиями сверху возможно и необходимо, но не как конституциирующая обязанность местного самоуправления.
Другая насущная проблема местного самоуправления — это построение системы выравнивания бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений, а также муниципальных районов и городских округов. Вариант, предусмотренный в законе, слишком громоздкий и сложный, что может усилить «непрозрачность» местных бюджетов и создать дополнительные возможности для нецелевого использования бюджетных средств. Было бы целесообразнее использовать двухступенчатый механизм финансовой помощи местным бюджетам, при котором регионы выравнивают бюджетную обеспеченность муниципальных районов и городских округов, а муниципальные районы — городских и сельских поселений.
Еще одна проблема, возникающая в результате появления новых муниципальных образований разного типа, связана с переделом муниципальной и региональной собственности. В первую очередь это затронет землю и недвижимость. Кроме того, сложившаяся территориальная структура собственности, в значительной мере опирающаяся на существующее территориальное деление и иерархию населенных пунктов, также будет серьезно нарушена, что может стать причиной политических конфликтов.
К этому следует добавить, что новым законом субъектам Федерации предоставлено право устанавливать границы муниципальных образований в соответствии с их собственным представлением об экономической целесообразности развития территории. В результате некоторые города, ранее имевшие статус городов регионального значения, при формировании новой территориальной организации местного самоуправления не получили статуса городских округов, что лишило их части полномочий и возможности самостоятельного экономического развития и привлечения инвестиций.
В связи с вступлением в силу с 01.01.2005 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) РФ о налогах и сборах» № 95-ФЗ, устанавливаются следующие виды налогов и сборов, а также специальные налоговые режимы.
10 видов федеральных налогов: налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог, налог на прибыль организаций, налог на добычу
полезных ископаемых, налог на наследование или дарение, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов и государственная пошлина. К региональным налогам отнесены налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес и транспортный налог. К местным налогам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Таким образом, в систему налогов и сборов в РФ более не включаются таможенные пошлины и сборы, платежи за пользование лесным фондом, платежи за негативное воздействие на окружающую среду, регулируемые специальными федеральными законами.
Вводятся специальные налоговые режимы, к которыш относятся: система налогообложения для сельскохозяйственных производителей; упрощенная система налогообложения; система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности; система налогообложения при вытолнении соглашений о разделе продукции.
В сторону увеличения меняется структура расходов региональный: бюджетов. На региональный уровень переданы обеспечение социальных гарантий отдельным категориям граждан: ветеранам труда, труженикам тыша, реабилитированным, пособия на детей. На уровень субъекта РФ относится финансирование средних специальных учебных заведений и учреждений профессионального технического образования.
Согласно Федеральному закону «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» № 120-ФЗ, вступившему в силу с 01.01.2005, исключается указание на наличие трех уровней бюджетной системы Российской Федерации, предусматривается разделение местныж бюджетов на бюджеты двух уровней (типов) — муниципальных районов и поселений.
Наряду с уточнением определений ряда принципов бюджетной системы РФ вводится новый принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований, запрещающий установление индивидуальных, не соответствующих Кодексу взаимоотношений между органами власти разных уровней при осуществлении бюджетного процесса, введена новая глава, регулирующая статус и функции временной финансовой администрации.
Необходимо отметить, что расчетная бюджетная обеспеченность муниципального образования определяется соотношением налоговый: доходов в расчете на одного жителя. Но по существу это скорее налоговая обеспеченность. Бюджетную обеспеченность правомернее быио бы определять, учитывая все подушевые доходы муниципалитетов,
за исключением безвозмездных перечислений из других бюджетов.
В соответствии с законом устанавливаются следующие принципы разграничения доходных источников бюджетов: отнесение к собственным доходам всех доходов бюджета, кроме субвенций, т. е. и финансовой помощи; преобразование регулирующих доходов в закрепленные доходы; отказ от расщепления региональных и местных налогов федеральными законами; установление единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ (в местные бюджеты); установление возможности дифференциации нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты.
В соответствии с бюджетной реформой субъектам Федерации предоставлено право передавать местным бюджетам дополнительно часть любого налога, подлежащего зачислению в региональный бюджет по единым нормативам на постоянной основе, но эта возможность не получила широкого распространения. Регионы отдают предпочтение традиционным дотационным формам межбюд-жетного регулирования или замещающим их нормативам налоговый: отчислений, которые фиксируются на один бюджетный год.
Нельзя не отметить еще один важный закон, вступивший в силу с 01.01.2005, а именно «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторыж законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральныж законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»”» № 122-ФЗ, который беспрецедентен как по объему, так и по количеству скорректированных законодательных актов.
Согласно данному закону внесены изменения в 153 федеральныж закона, полностью или частично отменены еще 111 законодательныж актов, т. е. всего бышо изменено или отменено 264 законодательныж акта. Изменения направлены на пересмотр федерального законодательства в части, касающейся разграничения полномочий между органами власти различных уровней и их финансового обеспечения.
В сфере социальной политики к вопросам местного значения отнесены: обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищ-ныж условий, жилыши помещениями; опека и попечительство. Все остальные полномочия по социальной политике и социальной поддержке граждан могут осуществляться органами местного са-
моуправления либо за счет субвенций в случае наделения их соответствующими государственными полномочиями, либо в инициативном порядке при наличии собственных средств и в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами субъектов РФ. Кроме того, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг в соответствии со стандартами, установленными законами субъектов РФ.
Дальнейшее изменение бюджетного законодательства коснулось и концепции муниципальной реформы (ФЗ от 31.12.2005 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» № 199-ФЗ). Одно их таких изменений относится к разграничению вопросов местного значения и переданных государственных полномочий с точки зрения источников финансирования, которое, по замыслу реформы местного самоуправления, должно носить достаточно жесткий характер. Закон № 199-ФЗ расширил полномочия муниципальных образований, предоставив им право в инициативном порядке исполнять и не переданные им государственные полномочия, в том числе устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Таким образом, ФЗ № 199 вводит добровольные полномочия, не гарантирующие населению получение социальных благ.
Другое изменение, внесенное законом № 199-ФЗ, касается положения о четком разграничении вопросов местного значения между двумя уровнями муниципальных образований — муниципальными районами и поселениями. Хотя это положение в законе сохранено, однако потеряна четкость такого разграничения. Отсутствие четкости в разграничении полномочий между разными уровнями муниципальных образований порождает и неопределенность в вопросах разграничения имущества между ними.
В целом изменения, внесенные законом № 199-ФЗ в концепцию муниципальной реформы, не поддаются однозначной трактовке. С одной стороны, они вытекают из потребностей практики, позволяя смягчать те очевидные противоречия и несообразности, которые породил закон № 131-ФЗ. С другой стороны, они сделали существенный шаг к замене последовательно реализуемой концепции концептуально не вытеренныши шагами, что может лишь осложнить проведение реформы в дальнейшем [1].
Принятая в 2007 г. новая редакция Бюджетного кодекса (Федеральный закон от 26.04.2007 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации» № 63-ФЗ) нацелена на усиление эффективности управления финансами на региональном и местном уровнях. Введен целый ряд новшеств в бюджетный процесс: предусмотрена организация работы над бюджетом на основе расходных обязательств властей субъектов РФ и муниципальных образований, введено требование разработки бюджетов всех уровней на период 3 года и др.
Особенностью новой редакции Бюджетного кодекса является введение новых принципов бюджетной системы, изменение названий и содержания ряда действующих принципов, а также исключение некоторых ранее декларируемых принципов. Так, к числу новых относятся принципы подведомственности расходов бюджетов и единства кассы. Претерпел не лучшие изменения принцип адресности и целевого характера использования бюджетных средств: в его толковании не содержится требование, согласно которому любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выщелении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ. Новая редакция Бюджетного кодекса не содержит принцип сбалансированности бюджетов РФ.
Негативной тенденцией в правовом регулировании бюджетных правоотношений является установление более жестких требований и ограничений по отношению к муниципальныш образованиям по сравнению с субъектами Федерации, тогда как эти нормы должны быть идентичны ввиду равенства бюджетных прав органов местного самоуправления муниципальных образований и органов государственной власти субъектов РФ. Так, в новой редакции Бюджетного кодекса предусмотрены дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных муниципальных образований — вводится не две, как для субъектов Федерации, а три ступени ограничений в зависимости от доли получаемых межбюджетных трансфертов.
Таким образом, подводя итоги произошедших изменений в межбюджетных отношениях, можно констатировать, что в сфере регулирования местного самоуправления по-прежнему сохраняется ряд
проблем, к числу которыгх следует отнести следующие:
— сохранение значителыныгх диспропорций в разграничении финансовых полномочий между центром, регионами и муниципалитетами;
— переложение на поселенческие муниципалы-ные образования непосилыных для них обяза-телыств;
— сокращение самостоятелыности органов местного самоуправления в расходовании бюджетных средств;
— неизбежный и болезненный процесс передела собственности между регионалыными властями и двумя уровнями местного самоуправления;
— централизация доходных источников субна-ционалыного уровня в бюджете субъекта РФ;
— снижение возможностей выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалыных образований в связи с возросшим объемом целевыгх трансфертов, передаваемых во все местные бюджеты;
— усиление иждивенческих настроений руководителей органов местного самоуправления;
— опасносты необоснованного временного лишения органов местного самоуправления их полномочий;
— возложение на муниципалыные районы ответственности за межселенные территории, находящиеся в малонаселенных и труднодоступных местностях;
— невозможносты придания статуса городского округа городам, на территории которых находится социалыная инфраструктура, обслуживающая население района;
— усложнение и унификация механизма распределения финансовой помощи муниципалыным образованиям;
— проблема нехватки квалифицированных кадров, необходимых для исполнения возложенных на поселенческие муниципалыные образования вопросов местного значения;
— возможносты необоснованного возрастания численности муниципалыных служащих, роста расходов на муниципалыное управление при формировании двух уровней местного самоуправления;
— формирование ситуации, когда за реализацию многих социалыных полномочий не несет ответственности ни один из уровней власти.
Библиографический список
1. Сидорова Е.Н., Татаркин Д.А. Финансовый потенциал повышения конкурентоспособности муниципальных образований // Экономика региона. 2007. № 4. С. 68-84.
T.V. Sumskaya * LEGAL ASPECTS OF FINANCIAL BASIS OF LOCAL BUDGETS
The changes envisaged by the Federal Law «On General Principles of Local Government in the Russian Federation» № 131 were characterized. The positive and negative aspects arising from the entry into force of this law were highlighted. The author notes, that the law continues to ignore many of the pressing problems of local government in Russia.
Other federal laws that have a significant impact on local government were analyzed. The problems arising in the process of implementation of local government reform were identified.
Key words: legislation of local government, financial basis of local government, receipts and expenditures of local budgets, local government reform.
* Sumskaya Tatyana Vladimirovna ([email protected]), Institiute of Economics and Industrial Engineering of the Siberian Branch of the RAS, Novosibirsk, 630090, Russian Federation.
