CC BY
208
Основы государственной антикоррупционной политики Российской Федерации на современном этапе
А.А. Грищенко, Н.Н. Пашина Центр стратегических исследований гражданской защиты МЧС России
«Задача борьбы с коррупцией является на сегодняшний день острейшей для нашего общества. Будем называть вещи своими именами: коррупция в России приобрела не просто масштабный характер, она стала привычным, обыденным явлением, характеризующим специфику нашей жизни. Это болезнь, разъедающая российскую общественную систему изнутри, подрывающая экономику, пагубно влияющая на имидж государства в глазах мирового сообщества, но главное - коррупция разрушает доверие населения к власти, по сути, сводит на нет все ее решения, направленные на создание свободного, демократического общества» (Из обращения Министра по чрезвычайным ситуациям Сергея Шойгу к пользователям раздела интернет-портала МЧС России, посвященного вопросам противодействия коррупции) [3].
В своем Послании к Федеральному Собранию Российской Федерации (12 ноября 2009 г.) Президент России Д.А. Медведев сказал, что реализация наших стратегических планов по превращению России в один из мировых центров политического и экономического влияния, культурного и нравственного притяжения, утверждению нового качества жизни всех граждан страны невозможна без полноценных перемен в обществе. Без укрепления политической системы и правовых институтов, внутренней и внешней безопасности государства, социальной стабильности, современного образования и культуры (культуры в самом широком смысле этого слова) невозможно добиться успехов.
Уже удалось решить ряд сложных и острых проблем, которые накапливались десятилетиями. Экономическое возрождение России - реальная задача, у России есть все шансы вырваться в число мировых лидеров.
Активному формированию нового гражданского общества в России в течение последнего десятилетия, связанному с коренным изменением политической, экономической и правовой системы государства, мешает ряд трудностей.
К сожалению, существенным тормозом на пути продвижения России по этому пути стало начало мирового экономического кризиса.
Некоторые обстоятельства, способствующие развитию кризисных процессов, характерные для Российской Федерации, приобретают синергетический (от гр. 8упе^е1;1ко8 = совместный, согласованно действующий) характер. Среди них можно назвать:
крайне высокую степень износа основных фондов российских предприятий;
нехватку квалифицированных кадров;
несовершенство нормативной правовой базы;
снижение качества административного аппарата, уровня управления на федеральном, субъектовом и муниципальном уровнях;
и самое главное - всепроникающую коррупцию, поразившую практически все сферы управления.
Об этом в своей статье «Россия, вперёд!» говорит и Президент России Д.А. Медведев, называя вековую коррупцию, с незапамятных времён истощавшую Россию, и до сих пор разъедающую её, одним из главных барьеров на пути нашего развития.
Коррупция охватила все уровни власти, включая высший, в том числе государственные органы, непосредственно призванные бороться с этим социальным злом.
Дополнительные теневые доходы составляют основную часть дохода многих чиновников. Коррупционное поведение стало составной частью, зачастую даже нормой экономической и иной деятельности, связанной с управлением большими финансовыми потоками. Многие предприниматели озабочены не поиском талантливых изобретателей, не внедрением
уникальных технологий, не созданием и выводом на рынок новых продуктов, а подкупом чиновников ради получения доступа к контролю в сфере перераспределения собственности.
Базовые отрасли промышленности оказываются под контролем криминальных группировок, растет влияние организованной преступности на процесс принятия политических решений на региональном и федеральном уровнях.
Все эти проблемы взаимосвязаны, так как в основе имеют одну и ту же причину - ослабление регулирующей роли государства в условиях отсутствия основ гражданского общества и демократических традиций.
Коррупционные процессы характерны не только для России. Они имеют место во всем мире и достигли такого уровня, что международным организациям пришлось разработать нормативные документы, касающиеся борьбы с коррупцией, в том числе «Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции» от 31 октября 2003 года, представляющую собой правовую и концептуальную основу борьбы с коррупцией, и Конвенцию Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» от 27 января 1999 года, обязывающую страны-участницы квалифицировать в качестве уголовных преступлений, в соответствии со своим национальным законодательством, такие деяния, как активный и пассивный подкуп широкого круга собственных государственных и иностранных должностных лиц.
Не секрет, что борьба с коррупционными проявлениями началась не сейчас. В СССР этой проблеме и раньше уделялось внимание. Просто не употреблялось само слово «коррупция». «Коррупционные деяния» подпадали под соответствующие статьи Уголовного кодекса Российской Федерации.
Уголовный кодекс Российской Федерации оперировал лишь отдельными видами коррупционных преступлений, такими, как взятка, коммерческий подкуп, злоупотребление служебным положением и другие (статьи 285, 290, 291). При этом коррупционная деятельность в целом и различные ее проявления оставались вне рамок существующего правового поля, что затрудняло выявление и борьбу со всей совокупностью коррупционных преступлений.
Одним из определений коррупции является: коррупция - это сращение государственных структур со структурами преступного мира в сфере экономики, а также подкуп и продажность общественных и политических деятелей [6].
Наиболее характерным проявлением коррупции чиновников всегда были должностные преступления: взятка (самый распространенный случай), превышение должностных полномочий, должностной (служебный) подлог, использование личных и родственных связей, нецелевое использование материальных и денежных средств (в том числе командировочных расходов), халатность и т.п.
Руководство Российской Федерации было серьезно озабочено размахом коррупции, недостаточной проработанностью нормативной правовой базы, регулирующей деятельность по борьбе с коррупцией, а также отсутствием специального органа, организующего и направляющего деятельность всех правоохранительных структур по борьбе с коррупцией.
Несмотря на то, что имелся серьёзный антикоррупционный потенциал, заложенный в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и плане мероприятий по её проведению, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, а также в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной службы, требовалось принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» как приоритетной, неотложной задачи в законодательной сфере, создающей необходимую нормативную правовую базу.
Решая эти проблемы, Президент Российской Федерации и Правительство приняли соответствующие меры.
В феврале 2007 г. был принят Указ Президента Российской Федерации от 3 февраля
2007 г. № 129 «Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Ор-
ганизации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.». Основной задачей созданной межведомственной рабочей группы была выработка предложений по внесению в законодательство Российской Федерации изменений, необходимых для реализации положений указанных международных документов, в том числе по определению (созданию) специализированного органа, уполномоченного на координацию работы по борьбе с коррупцией.
Межведомственная рабочая группа, выполнив поставленные перед ней задачи, фактически была преобразована в Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции»). В июле 2008 г. Совет представил Национальный план противодействия коррупции (утвержден указом Президента Российской Федерации 31 июля
2008 г. № Пр-1568).
В Плане было отмечено, что в настоящее время в Российской Федерации в основном сформированы и функционируют правовая, организационная, административная составляющие противодействия коррупции.
Кроме того, утверждены и реализуются Планы противодействия коррупции на уровне регионов, министерств и ведомств, внедряется система мониторинга антикоррупционных мероприятий.
В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции была развернута активная работа по подготовке и внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального закона «О противодействии коррупции».
Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» был принят 25 декабря 2008 года. Настоящим законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Впервые в Российской Федерации было дано определение коррупции на законодательном уровне.
Коррупция - злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение вышеуказанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
Под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий.
Федеральный закон закрепил полномочия Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, Генерального прокурора РФ в сфере противодействия коррупции.
В законе прописаны меры по профилактике коррупции. К таким мерам относятся:
формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
предъявление специальных требований к гражданам, претендующим на замещение должностей государственной или муниципальной службы;
установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего указанные должности, непредставление им сведений или представление недостоверных или неполных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера членов своей семьи (супруга или супруги) и несовершеннолетних детей.
Законом установлено, что государственный (муниципальный) служащий обязан уведомлять работодателя, органы прокуратуры и другие государственные органы обо всех случаях обращений лично к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, представлять в налоговые органы Российской Федерации сведения о являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах и ином имуществе, принадлежащем на праве собственности им, их супругам и несовершеннолетним детям, а также о своих обязательствах имущественного характера и об обязательствах имущественного характера супругов и несовершеннолетних детей.
В развитие положений Федерального закона «О противодействии коррупции» принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», который устанавливает в отношении государственных гражданских служащих, военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов обязанности, запреты и ограничения антикоррупционного характера.
В соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ нормы статей 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (запреты, связанные с гражданской службой; требования к служебному поведению гражданского служащего; представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера) теперь всецело распространяются на сотрудников Государственной противопожарной службы и на военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, занимающих определенные должности.
Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях внесены изменения, приводящие их в соответствие с новым антикоррупционным законодательством.
Нормами данных документов должны руководствоваться органы управления федерального и регионального уровней.
Не осталось в стороне и МЧС России.
В МЧС России на начальном этапе его развития проблема борьбы с коррупцией и ее профилактики не являлась слишком острой, так как не было почвы для возникновения самих коррупционных тенденций.
Данная ситуация объяснялась тем, что функционально МЧС России было ориентированно на выполнение аварийно-спасательных работ, как в мирное, так и в военное время, что не сулило «больших возможностей» людям, склонным к такого рода правонарушениям, и не требовало создания структур, выполняющих функции службы собственной безопасности. Кроме того, кадровый потенциал в МЧС России был достаточно высоким, так как в системах исполнительной власти и силовых структурах сложились условия, обеспечивающие приток профессионалов в МЧС России, в том числе и в области морально-психологического обеспечения, а кадровая политика в ведомстве жестко контролировалось руководством Министерства, так как общая численность МЧС России была значительно меньше нынешней [5].
Структурно-функциональные изменения в Министерстве, обусловленные расширением сферы его компетенции, особенно контрольно-надзорных функций (со стороны Государственной инспекции по маломерным судам МЧС России и органов Г осударственного пожарного надзора), помимо положительного эффекта создали и ряд условий, способствующих порождению коррупционных и иных видов правонарушений в сфере обеспечения гражданской защиты населения.
Созданию дополнительных условий для проявления коррупции способствовало также выполнение Министерством функций государственного заказчика строительных и других
объектов: проведение конкурсов по размещению заказов на поставку продукции (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд; заключение государственных контрактов на выполнение подрядных строительных и проектно-изыскательских работ, на сопровождение инвестиционного процесса, на приемку указанных объектов в эксплуатацию; аккредитация, лицензирование видов деятельности, отнесенных к компетенции МЧС России; сертификация товаров и услуг в интересах МЧС России.
Принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» не явилось для МЧС России неожиданностью, поскольку, учитывая важность проблемы, уже в период его подготовки Министерство включилось в антикоррупционную работу.
Приказом МЧС России от 21 мая 2004 года № 234 создана Комиссия по предупреждению и пресечению коррупции и снятию излишних административных барьеров при развитии предпринимательства (далее - Комиссия по борьбе с коррупцией). Основной задачей Комиссии является создание необходимых условий, исключающих возможность ненадлежащего исполнения требований действующих законодательных и нормативных правовых актов должностными лицами системы МЧС России, а также не позволяющих использовать свое служебное положение в корыстных целях.
В ноябре 2006 года Комиссия по борьбе с коррупцией МЧС России приняла ведомственную антикоррупционную программу на 2007-2008 годы, призванную стать комплексной мерой антикоррупционной политики МЧС России, обеспечивающей согласованное применение правовых, экономических, образовательных, воспитательных и иных мер, направленных на предупреждение коррупции. Программа предусматривала мероприятия, направленные, в первую очередь, на дальнейшее повышение эффективности выявления и устранения условий, порождающих коррупцию во всех сферах деятельности Министерства.
Состав Комиссии по борьбе с коррупцией утвержден Приказом МЧС России № 750 от 8 декабря 2008 г. «Об утверждении состава Комиссии по предупреждению и пресечению коррупции и снятию административных барьеров при развитии предпринимательства и внесении изменений в приказ МЧС России от 21 мая 2004 г. № 234 «О Комиссии по предупреждению и пресечению коррупции и снятию излишних административных барьеров при развитии предпринимательства».
Важнейшим документом, подготовленным МЧС России с учетом устранения условий, способствующих коррупции в пожарно-надзорной деятельности, стал Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-Ф3 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».
Противодействие коррупции предполагается осуществлять путем: создания совершенно новых механизмов контроля и надзора за противопожарной безопасностью;
сокращения количества предъявляемых организациям требований по пожарной безопасности, которые теперь будут сконцентрированы в едином документе, а не распылены в многочисленных ведомственных актах как сейчас;
создания независимых экспертных органов, в том числе негосударственных, которые лишат пожарных инспекторов разрешительных функций, сам порядок независимой оценки пожарного риска устанавливается Правительством Российской Федерации;
изменения роли собственников (владельцев) объектов в процедурах контроля.
Именно собственники (владельцы) должны по новым правилам рассчитывать параметры безопасности и отвечать за безопасность объектов, сооружений и людей, работающих на этих объектах, а при нарушении правил безопасности, гибели людей и разрушении объекта собственники (владельцы) будут отвечать по Уголовному кодексу Российской Федерации, в который должны быть внесены соответствующие изменения. Иначе говоря: собственник (владелец) объекта сможет сам выбирать подходящий ему вариант противопожарной защиты своего объекта, равно как и решать, кому проверять его объект на безопасность - государственному инспектору или же представителю частной структуры. Но при этом предприниматель, выбирая частный аудит, несет уголовную ответственность за жизни людей.
Мониторинг практики применения «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности», т.е. создание нормативной базы, разрабатываемой в целях его реализации, осуществляет Комиссия по ликвидации излишних административных ограничений, затрагивающих интересы малого и среднего предпринимательства, созданная Приказом МЧС России № 406 от 22 июля 2008 г. во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности». Основной задачей комиссии является рассмотрение вопросов реализации требований законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих техническое регулирование в области пожарной безопасности, а также ведение мониторинга их применения.
В развитие Национального плана противодействия коррупции разработан План противодействия коррупции в системе МЧС России, утвержденный приказом МЧС России № 570 от 26 сентября 2008 г. (одобрен коллегией МЧС России 24 сентября 2008 года).
В марте 2009 года в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» в План были внесены изменения (Приказ МЧС России № 127 от 10 марта 2009 г. «О внесении изменений в план противодействия коррупции в системе МЧС России, утвержденный приказом МЧС России от 26 сентября 2008 г. № 570»). Он был дополнен пунктами, касающимися вопросов урегулирования конфликта интересов в системе МЧС России, лицензирования деятельности в области пожарной безопасности, предоставления сведений о доходах кандидатами, принимаемыми на службу.
В июле 2009 года утвержден новый план противодействия коррупции (Приказ МЧС России № 415 от 20 июля 2009 г. Об утверждении плана противодействия коррупции в системе МЧС России). Рассмотрение хода реализации основных мероприятий, предусмотренных планом противодействия коррупции в системе МЧС России, осуществляет Комиссия по предупреждению и пресечению коррупции и снятию излишних административных барьеров при развитии предпринимательства.
На первом в 2009 году заседании Комиссии было отмечено, что в результате работы, проводимой в МЧС России по борьбе с коррупцией, наше Министерство, по словам Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедева, в числе органов государственного управления, наиболее пораженных этими видами преступлений, не значится [4].
Комиссией было также предложено структурным подразделениям центрального аппарата МЧС России, региональным центрам МЧС России и главным управлениям МЧС России по субъектам Российской Федерации придерживаться курса на соблюдение требований федерального законодательства по борьбе с коррупцией, а именно:
привести нормативные правовые акты Министерства в строгое соответствие с требованиями Федерального закона «О противодействии коррупции» и организовать работу по оценке нормативных правовых актов МЧС России с точки зрения коррупциогенности;
организовать информирование сотрудников системы МЧС России о работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов;
поручить руководителям структурных подразделений центрального аппарата ежеквартально представлять в Комиссию информацию о мерах, принятых по обращениям граждан, затрагивающим вопросы коррупционных проявлений в системе МЧС России.
На втором заседании Комиссии, в апреле 2009 года был рассмотрен вопрос совершенствования надзорной деятельности в части снятия излишних административных ограничений для малого и среднего бизнеса и оптимизации разрешительно-лицензионной деятельности МЧС России [4].
Как органу государственного управления, имеющему в своей структуре военную составляющую, МЧС России не может оказаться в стороне от борьбы с коррупцией в войсках (в частности - войсках ГО). Практика этой работы, как отмечают представители Генпрокуратуры, свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования взаимодействия всех силовых структур в пресечении коррупционных преступлений. По инициативе Главной
военной прокуратуры в июле 2008 года создана межведомственная рабочая группа по противодействию коррупции.
В группу вошли представители Главной военной прокуратуры, военного следственного управления и Департамента военной контрразведки ФСБ России. Основной задачей группы является координация деятельности силовых органов в проведении антикоррупционной работы, а также разработка и реализация совместных планов мероприятий на этом направлении.
В соответствии с решением руководства Министерства в территориальных органах МЧС России вводятся, а в образовательных учреждениях МЧС России уже введены должности помощников начальников по безопасности. В связи с этим разработаны «Методические рекомендации по организации деятельности помощников по безопасности начальников территориальных органов (образовательных учреждений, организаций и учреждений) МЧС России».
В ведение помощника по безопасности входит:
анализ информации по соблюдению законности;
осуществление взаимодействия с правоохранительными органами;
защита чести и достоинства личного состава МЧС России;
учет происшествий, правонарушений и преступлений;
сбор информации об использовании бюджетных, внебюджетных и материальных средств;
внесение предложений для назначения проверок и контроль за их проведением;
мониторинг коррупционных проявлений и внесение предложений о принятии соответствующих мер.
В 2009 году в интернет-портале МЧС России создан раздел, посвященный вопросам противодействия коррупции. Его задача - доведение до личного состава Министерства и населения информации о работе, проводимой Министерством в данном направлении. Кроме того, есть надежда, что он послужит выявлению фактов коррупции, снижению их количества, очищению нашего общества от этого зла.
В заключение, нельзя вновь не обратиться к Посланию Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Дмитрий Анатольевич Медведев говорит о том, что для успешной борьбы с коррупцией все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества, включая деятельность органов государственной власти, судов и органов судейского сообщества.
Именно на это направлены и соответствующие законы, которые вступят в силу в 2010 году. И эта борьба должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем - до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым, проявлениям этого социального зла.
Литература
1. Медведев Д.А. «Россия, вперед!», http//www.kremlin.ru/news/5413.
2. «Уровень коррупции в Российской Федерации и некоторые антикоррупционные приоритеты». Доклад подкомиссии Общественной палаты Российской Федерации по проблемам противодействия.
3. Обращение Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий С.К. Шойгу к пользователям раздела интернет-портала МЧС России, посвященного вопросам противодействия коррупции, http//www.mchs.gov. ru /corruption/.
4. Заседания антикоррупционной комиссии, http //www.mchs.gov. ru /corruption/commission/.
5. Икрамов Д.Б. Доклад «Социальные аспекты совершенствования системы информационного обеспечения контрольно-профилактической деятельности в МЧС России в период проведения административной реформы в 2006-2008 гг.».
6. Большой экономический словарь /Под ред. А.Н. Азрилияна.-5-е изд., доп. и перераб.-М., 2002.
