CC BY
416
Наталья АНТОШИНА
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОГО КАДРОВОГО СОСТАВА НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
Автор исследует тенденции и проблемы развития современного кадрового состава на государственной службе. Особое внимание уделяется вопросам подбора, расстановки и обучения кадрового состава, противодействия коррупции в государственных органах, оптимизации численности государственных служащих.
The author investigates tendencies and problems of development of modern personnel structure in public service. The special attention is paid to questions of selection, arrangement and training of personnel, corruption counteraction in state structures, and optimization of the number of public servants.
Ключевые слова:
кадровый состав, государственный служащий, государственная служба; personnel structure, public servant, public service.
Изменение системы государственного управления, развитие и реформирование государственной службы предопределило создание новых социально-правовых конструкций в сфере формирования и осуществления государственной кадровой политики.
На протяжении ряда последних лет государственные преобразования в сфере становления института государственной службы были связаны с изменением концептуальных основ кадровой политики. Принятие в рамках реформы основополагающих федеральных нормативных правовых актов1 предопределило необходимость разработки и внедрения принципиально новых механизмов формирования кадрового состава: введения конкурсных процедур при кадровых назначениях, проведения на постоянной основе аттестаций и квалификационных экзаменов на государственной службе, создания кадровых резервов и их использования в государственных органах и др.
Большинство мер по повышению эффективности государственной кадровой политики было выработано в соответствии с реализацией федеральных программ, среди которых «особая кадровая направленность» свойственна ныне действующей федеральной программе реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации2.
С учетом реализации федеральных программ определенными кадровыми достижениями за годы реформ можно признать: создание системы оценки претендентов при проведении подбора кадров, совершенствование профессиональной подготовки кадров, создание системы дополнительного профессионального образования государственных служащих. Разработаны юридические механизмы противодействия коррупции в сфере государственной службы, к которым можно отнести: 1) создание комиссий по урегулированию конфликта интересов и требований к служебному поведению государственных служащих; 2) введение в действие нового порядка
1 Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22, ст. 2063; Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 31, ст. 3215.
2 Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261 «О Федеральной программе “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)”» // СЗ РФ, 2009, № 11, ст.1277.
АНТОШИНА
Наталья Михайловна — к.ю.н., доцент; начальник департамента по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе аппарата полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе [email protected]
представления, проверки и опубликования государственными служащими и членами их семей, а также поступающими на государственную службу гражданами сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; 3) закрепление требования, согласно которому служащий в течение двух лет после увольнения с государственной службы имеет право с согласия соответствующей комиссии замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в его должностные обязанности.
Между тем, тенденции формирования и развития кадрового состава свидетельствуют о сохранении множества проблем, которые можно определить, исходя из динамики кадровых процессов с учетом безусловной активизации реформирования государственной службы. Часть проблем десятилетней давности сохраняют свою актуальность и по сей день. К ним, в частности, относится «кадровый голод» многих отраслей государственного управления, отсутствие системной работы по подготовке и обучению кадров в государственных органах и др.
Очевидно, кадровый состав на государственной службе, доставшийся нам в наследство от советской периода, уже неспособен справиться с решением новых государственных задач, которые требуют высокой профессиональной квалификации, большей мобильности и оперативности в их решении. Современный кадровый состав, в свою очередь, находится в стадии становления и не достиг определенной стабилизации. Недостаточная привлекательность государственной службы, отсутствие стимулов профессионального развития и карьерного роста являются серьезными препятствиями для «омоложения» кадрового аппарата, создания преемственности поколений в государственных органах.
До сих пор не решена проблема оптимизации численности государственных служащих. При различного рода государственных кадровых преобразованиях число работников, занятых в государственных органах, неуклонно растет, что свидетельствует об отсутствии научно обоснованной концепции и методики регулирования процессов в данной сфере: отсутствуют нормативы штатной численности
государственных служащих, способных обеспечить качественное исполнение функций государственных органов, оказание государственных услуг населению. В этой связи важным является также определение оптимального перераспределения кадрового состава между соответствующими сферами государственного управления и государственными органами. Численность государственных служащих должна постоянно оптимизироваться с учетом приоритета государственных задач и направлений. Между тем, тенденция на сегодняшний день такова, что сокращение численности кадров происходит за счет организационно-штатных мероприятий (как правило, изменения структуры государственных органов), после осуществления которых происходит не уменьшение, а реальное увеличение кадрового состава. По сути, происходит хаотический (неконтролируемый) рост численности сотрудников в государственных органах, обусловленный субъективными факторами.
При достаточно большой степени укомплектованности государственных органов кадрами наблюдается в среднем относительно небольшая сменяемость государственных служащих, среди причин которой чаще всего отмечается переход государственных служащих в негосударственный сектор, бизнес-структуры, а также перемещение по видам службы, в т.ч. в порядке ротации (с федеральной на региональную и наоборот, а также на муниципальную службу). Увольнение по собственной инициативе часто вызывает проблема невостребованности накопленного опыта на государственной службе. Довольно распространенной в последнее время является ситуация перехода государственных служащих в связи с предстоящим достижением ими пенсионного возраста с федеральной службы на службу субъекта федерации, что, безусловно, вызвано большей привлекательностью последней с точки зрения ее материального обеспечения. Так, сохраняется существенное различие в уровне оплаты труда гражданских служащих в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов федерации. Это непосредственно влияет на укомплектованность квалифицированными кадрами федеральных органов, обострение проблемы текучести кадров, от уровня которой напрямую за-
висит качество работы государственного аппарата. Кроме того, при большой текучести кадров существенно увеличиваются издержки (затраты) на содержание государственного органа: на оформление увольнения и выплату выходных пособий; процедуру поиска нового работника, проведение конкурса, отбора кандидата; оформление нового работника и затраты на его обучение; на адаптацию нового работника1. Проблема текучести кадров на государственной службе имеет всегда серьезные последствия. Высокий уровень текучести — индикатор неблагополучия. К сожалению, в последнее время он проявляется на федеральной государственной службе. В связи с этим региональная государственная служба более обеспечена и стабильна в кадровом отношении, отличается большей профессионализацией кадрового состава.
Следует констатировать отсутствие действующих механизмов по формированию эффективного кадрового состава по гендерному, возрастному, этноконфесси-ональному признакам. Данные аспекты постоянно находятся в поле зрения. При анализе кадровой ситуации в стране не обходится без определения места и роли женщин на государственной службе, высчитывается средний возраст государственного служащего, в последнее время проводится также оценка национальных факторов при осуществлении государственной кадровой политики. Все это, по нашему мнению, необходимые критерии развития кадровой ситуации. Однако устойчивые кадровые тенденции отражают недостаточно выстроенную работу по их учету.
Так, можно в который раз отметить — нехватки женщин на государственной службе не наблюдается. Это — социальный фактор (по всем статистическим данным женщин в стране в принципе больше, чем мужчин). Вместе с тем женщин на руководящих должностях неоправданно меньше, чем, например, в развитых европейских странах. По большому счету, юридических препятствий для выравнивания ситуации не существует. В основном действуют факторы запрещенной кадровой политики, когда при равном соответствии для заме-
1 Долгополов О.И. Проблемы текучести кадров на государственной службе // Законодательство и экономика, 2008, № 7.
щения должностей представитель нанимателя охотнее берет мужчин, чем женщин.
Возрастной фактор на государственной службе играет важную роль при регулировании кадровой политики в государственных органах. В последнее время государственная служба существенно «помолодела». По сравнению с советским периодом молодежь получила реальную возможность участия в конкурсах для замещения должностей в государственных органах. Установление предельного возраста на государственной службе также было направлено на оптимизацию возрастного фактора. Между тем, и здесь есть проблемы. Во-первых, наблюдается устойчивая тенденция ухода с государственной службы лиц, проработавших в государственных органах менее пяти лет. Как правило, это молодые кадры. Во-вторых, законодательная возможность замещения должности после достижения предельного возраста (60 лет) до достижения ими 65-летнего возраста на условиях срочного служебного контракта позволяет сохранить наиболее опытные кадры. Вместе с тем отсутствие адекватного пенсионного обеспечения государственных служащих не позволяет уйти со службы «вовремя» по собственному желанию, что порождает проблему неизбежного старения кадрового состава.
Весьма деликатной является проблема национальных характеристик государственных служащих, ставшая достаточно актуальной в последнее время для национальных республик. Несмотря на ее замалчивание, проблема проявляется, как правило, в расстановке кадров при назначениях на руководящие должности государственной службы, чему способствует, например, проведение конкурсов на национальных языках. Скрытое (негласное) распространение данных процессов, на наш взгляд, не должно оставаться без внимания как нарушение законодательства, поскольку может привести к необратимым последствиям.
Подготовка кадров также не соответствует современным требованиям. Используемые образовательные технологии в рамках освоения, например, программ дополнительного профессионального образования не адекватны современным тенденциям развития государственной службы. Состояние сферы профессионального обучения государственных служащих не способствует формированию
высокопрофессионального кадрового состава. Реальность такова, что обучение государственного служащего в соответствии с законодательством необходимо осуществлять на постоянной основе в течение всей его карьеры. Так, как минимум, один раз в три года государственный служащий обязан проходить повышение квалификации. Вместе с тем формальное следование норме закона зачастую приводит к «потере» профессионального времени и «упущенной выгоде». Государственный служащий при прохождении обучения с отрывом от работы зачастую не получает необходимых знаний. Обучение сводится к профанации самого процесса и получению необходимого сертификата, свидетельствующего об его окончании.
Кадровый резерв все еще не стал действенным источником кадровых назначений. Во многих случаях применение кадрового резерва происходит по «остаточному» принципу. Остается острым вопрос противодействия коррупции среди государственных служащих. Создание юридической основы не может искоренить данную проблему. Нужен конструктивный диалог с обществом по обеспечению открытости государственных структур с целью распространения мер превентивного характера по недопущению коррупции. С другой стороны, необходим контроль за деятельностью государственных служащих, в т.ч. за соблюдением ими требований к служебному поведению и этических правил. Юридически определенная необходимость проведения ротации в государственных органах, направленной на противодействие коррупции, также требует разработки конкретного механизма реализации.
Вопрос противодействия коррупции в последнее время получил широкое распространение. Немало научных трудов посвящено этой проблематике. Законодательно урегулированы многие вопросы. Однако парадоксом является неуклонный рост, а точнее, небывалый всплеск коррупции на всех уровнях и во всевозможных проявлениях. Очевидно, это не только и не столько политическая и юридическая проблема. Коррупция, на наш взгляд, — настолько многоаспектная проблема, что справиться
с ней сиюминутно не удастся. Кроме правовых норм, должны быть созданы социальные нормы по противодействию ей.
К сожалению, в целом по стране наблюдается нестабильная кадровая ситуация. Налицо неэффективная и мало результативная система работы с кадрами. Не осуществляется централизованное кадровое планирование, практически не проводится прогнозирование потребностей в подборе, расстановке и организации работы с государственными служащими.
Именно поэтому развитие кадровых процессов в государственных органах в настоящее время характеризуется невозможностью своевременно и качественно разрешить ту или иную кадровую ситуацию. Зачастую в проблему превращается поиск и отбор квалифицированных специалистов.
Современная кадровая политика нуждается в разработке и применении новых кадровых технологий по формированию высокопрофессионального и эффективного кадрового корпуса государственных служащих. Вопросы реформирования государственной службы по организации работы с кадрами государственных органов требуют создания новых юридических конструкций и механизмов.
В рамках реформирования института государственной службы важно сосредоточиться на конкретных задачах, среди которых основными являются не столько обучение государственных служащих, сколько создание инновационных форм и методов освоения ими образовательных программ, не столько формирование кадрового резерва на государственной службе, сколько разработка новых технологий его фактического использования, не столько борьба с коррупцией в государственных органах, сколько создание условий по ее своевременной профилактике. Корректировка направлений кадровой политики в рамках соответствующих программ развития и реформирования государственной службы — важнейшая государственная задача, решение которой требует осмысленного понимания всеми участниками кадровых процессов сложившихся тенденций и хода реформы.
