CC BY
207
История
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2015, № 1, с. 32-42
УДК 94(470)
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКИХ СИЛОВЫХ СТРУКТУР в 1994-2014 гг. (по данным бюджетного законодательства РФ)
© 2015 г. Т.Л. Бихтемиров
Институт Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Нижний Новгород
Поступмла в редакцмю 10.11.2014
Рассматривается эволюция государственной политики в отношении силовых структур за последние двадцать лет. Источниковую базу работы составляют законы Российской Федерации исследуемого периода, и прежде всего бюджетное законодательство. В процессе анализа источников выделяются три основные тенденции в динамике ситуации: широкомасштабный кризис 1990-х, связанный с падением потенциала силовых структур и резким уменьшением их финансирования; стабилизация ситуации в 2000-2005 гг., обусловленная увеличением финансирования на текущее содержание армии; и глубокая модернизация вооруженных сил в период с 2006 г. по настоящее время, осуществляемая за счет значительного увеличения расходов на оборону и национальную безопасность, непосредственно на силовые министерства и ведомства, а также на развитие военного производства.
Ключевые слова: новейшая история России, постсоветский период, национальная оборона, национальная безопасность, силовые структуры, эволюция государственной бюджетной политики.
Становление суверенного российского государства происходило в условиях кризиса и распада СССР. Унаследованные Российской Федерацией силовые структуры, ранее занимавшие центральное место в социально-политической системе советского общества, стремительно утрачивали свое приоритетное значение. В условиях перемещения силовых ведомств на периферию интересов государственной власти, в политике управления этими ведомствами произошли изменения, вызванные новыми историческими реалиями. В результате преобразований 1990-х гг. силовые структуры, унаследованные РФ от СССР, подверглись ограничениям и раздроблению, что было особенно характерно для системы государственной безопасности. Результатом такой политики стало увеличение круга ведомств, составляющих силовой блок, при одновременном сокращении их силового потенциала и численности сотрудников. Силовые структуры постсоветской России стали составлять организации, принадлежащие ранее к трем ключевым ведомствам -Вооруженным Силам, системе госбезопасности, системе внутренних дел. Впрочем, в условиях изменения внутриполитической ситуации и появления внешних угроз, политика государства по отношению к силовикам непрерывно эволюционировала, определяя, в том числе, структурные изменения, происходящие в их составе. Важнейшим элементом в рамках формирования новой государственной политики государства в отношении силовых структур стало стремление российских законодателей к жесткой регламен-
тации их деятельности, что повлекло за собой развитие соответствующего законодательства. Наряду с законами, регламентирующими принципы и деятельность силовиков, политику России в этой сфере отражает бюджетное законодательство, фиксирующее финансовые приоритеты властей. Цель данной работы заключается в выявлении динамики развития силовых структур РФ за 1994-2014 гг. посредством анализа соответствующих бюджетных расходов.
Источниковой базой работы являются законы о бюджете РФ за 1994-2014 гг., законы об исполнении бюджета, заключения Счетной палаты РФ, указы Президента РФ, другие документы, характеризующие политику в отношении правоохранительных органов и сил безопасности.
Заметим, что постсоветские и современные силовые структуры России неоднократно становились предметом научного исследования. Так, в работах А. А. Бабанова [1] и Н.С. Лабуша [2] силовые структуры являются объектами политического исследования. Однако А.А. Баба-нов изучает силовые структуры только Вооруженных Сил и МВД. Д.Е. Петров рассматривает силовые структуры с точки зрения их политической ресурсности [3], И.Б. Кардашова дает юридический анализ деятельности Министерства внутренних дел в обеспечении национальной безопасности РФ [4]. В диссертации П.Е. Газукина представлен исторический анализ реформирования российской армии в 1990-е гг. посредством изучения ее Центрального аппарата [5]. Состояние системы безопасности в 1990-е гг. освещается в цикле работ Е. Стригина [6-8].
Что касается бюджетных расходов на национальную оборону и систему безопасности, то они достаточно часто анализируются публицистами (особенно в период ежегодных парламентских слушаний по этому вопросу), но практически не попадают в сферу научных интересов историков. В качестве примеров можно назвать статьи В. Есина [9], Д. Булина [10], К. Левина [11], в которых демонстрируется краткосрочная динамика военных расходов России. Кроме того, в публицистике имеют место статьи чиновников Минобороны, связанные с реализацией определенных мероприятий. Такого рода публикациями являются интервью с С. Ивановым, посвященное военной реформе [12], интервью с Н. Макаровым по поводу Государственной программы вооружения на 2007-2015 гг. [13], интервью с В. Поповкиным о Государственной программе вооружения 2011-2020 гг. [14].
Процесс формирования российских силовых структур был связан с системным кризисом советской государственности, что, безусловно, оказало сильнейшее влияние на их последующее развитие. Лидеры постсоветской России испытывали определенное недоверие к силовым структурам СССР, что являлось препятствием на пути их интеграции в российскую систему власти. В первую очередь это коснулось Комитета госбезопасности, в отношении которого была реализована политика реорганизации и разукрупнения по итогам августовского путча 1991 года. В ноябре 1991 г. Президент России Б.Н. Ельцин подписал Указ о преобразовании КГБ РСФСР в Агентство Федеральной безопасности РСФСР. В январе 1992 г. на базе упраздняемых Агентства Федеральной безопасности и Межреспубликанской службы безопасности было образовано Министерство безопасности Российской Федерации. В декабре 1993 г. Министерство безопасности РФ было упразднено, а вместо него была создана Федеральная служба контрразведки. В апреле 1995 г. по Закону «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» Федеральная служба безопасности стала правопреемницей ФСК. В декабре 1991 г. в качестве отдельных структур из КГБ были выделены Служба внешней разведки, Федеральная пограничная служба, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральная служба охраны. Основная цель этой реорганизации была связана со стремлением к ослаблению роли КГБ, невозможностью использования этой мощной структуры в качестве орудия политической борьбы.
Последняя волна реорганизации затронула органы безопасности в начале 2000-х гг. и была направлена на частичную реинтеграцию раздроб-
ленных ранее частей. Президент РФ В. В. Путин 11 марта 2003 г. подписал пакет указов, упраздняющих Федеральную службу налоговой полиции [15], Федеральное агентство правительственной связи и информации и Федеральную пограничную службу. Функции ФАПСИ и ФПС были возложены на ФСБ России [16]. Наследником ФСНП стал Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. В последующем Госнаркоконтроль был переименован в Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, получив в итоге свое нынешнее наименование - Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков [17].
Следует отметить, что если система государственной безопасности РФ с начала 1990-х гг. подверглась быстрым структурным трансформациям, то Вооруженные Силы РФ гораздо дольше находились в состоянии непрерывного реформирования. Концепция формирования ВС РФ была подготовлена Государственной комиссией под руководством Д. А. Волкогонова, а ее реализация началась летом 1992 г. Эта концепция предусматривала решение следующих основных задач: создание российских ВС, обеспечение вывода российских войск на национальную территорию, значительное сокращение армии и флота, реформирование ВС РФ. По данным П. Газукина, численность ВС с учетом воинских формирований, выполняющих задачи в интересах МО РФ, в 1992 г. сократилась с 2.8 млн до 1.8 млн человек, в 1997-1998 гг. их численность составляла 1.5 млн человек, в 1999 г. - уже 1.2 млн человек [5, с. 282].
Порядок финансирования силовых структур определялся законами о бюджете. В 1994 году финансирование осуществлялось по двум разделам бюджетной росписи: «Национальная оборона» и «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности». Если раздел «Национальная оборона» был увязан с Вооруженными Силами и их потребностями, то раздел «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности» остался весьма разнородным. В 1994 г. законодатели отнесли к этому подразделу Федеральную пограничную службу, Министерство внутренних дел, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Государственный таможенный комитет Российской Федерации (образован в 1991 г.). В 1995 г. была прекращена практика наименования подразделов блока по ведомствам и были выделены следую-
щие подразделы: «Органы внутренних дел», «Внутренние войска», «Уголовно-исполнительная система», «Федеральные органы налоговой полиции» (они функционировали с 20 мая 1993 г. по 1 июля 2003 г.), «Органы государственной безопасности», «Пограничные войска», «Таможенные органы», «Органы прокуратуры». В 1999 г. к ним были добавлены подразделы «Органы юстиции» и «Государственная противопожарная служба». Подраздел «Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий» с 1995 г. был вынесен в качестве отдельного раздела бюджетной росписи. Это направление сформировалось в июле 1990 г. как корпус спасателей, в декабре
1990 г. оно получило статус Госкомитета, в июле
1991 г. было преобразовано в Госкомитет по чрезвычайным ситуациям, а с 1994 г. - в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС).
В 2000-е гг. началась масштабная реформа бюджетной системы, в ходе которой корректировке подверглись как разделы, так и подразделы бюджета. В 2005 г. в ходе укрупнения подразделов бюджетной росписи раздел бюджета «Предупреждение и ликвидация последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций» прекратил свое существование и вошел в раздел «Правоохранительная деятельность и органы безопасности государства» как отдельный подраздел [18].
Кроме него, в названном разделе позже законодатели поэтапно выделили следующие подразделы: «Органы прокуратуры», «Органы внутренних дел», «Внутренние войска», «Органы юстиции», «Уголовно-исполнительная система», «Органы безопасности», «Органы пограничной службы», «Таможенные органы», «Система исполнения наказаний», «Государственная фельдъегерская служба», «Органы налоговой полиции» (с 2004 г. - «Органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»), «Органы пожарной безопасности», «Миграционная политика», «Прикладные научные исследования в области национальной безопасности деятельности», «Модернизация внутренних войск, войск гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов», а также «Другие вопросы...». Очевидно, что данный раздел бюджетной росписи получился неоднородным за счет включения в него, наряду с силовыми, гражданских государственных структур: органов юстиции, прокуратуры, миграционной службы.
Что касается раздела «Национальная оборона», то по существу он избыточно монолитен, так как большая часть выделяемых на него
средств (примерно 74%) относится к подразделу «Вооруженные Силы». Другими подразделами явились «Военная программа Министерства Российской Федерации по атомной энергии», «Поддержание мобилизационных мощностей», «Обеспечение мобилизационной и вневойсковой подготовки», «Участие в обеспечении коллективной безопасности государств - членов СНГ», «Военная помощь иностранным государствам».
Можно утверждать, что с 1994 г. по 1999 г. рост расходов бюджета на оборону и правоохранительные структуры был минимальным (рис. 1). Помимо незначительных ассигнований на оборону, ежегодно имели место проблемы с их выделением, что порождало задолженности по зарплатам, финансированию оборонного заказа и другим статьям расходов. Судя по статистике, на финансирование Вооруженных Сил не повлияла даже война в Чечне.
Следует заметить, что корректные сопоставления по планируемым расходам и исполнению бюджета за 1990-е гг. провести практически невозможно, поскольку отсутствуют данные об исполнении законов о бюджете за 1994-1995 гг. В 1996-1998 гг. запланированные средства на силовые структуры не выделялись в полном объеме ни по разделу «Национальная оборона», ни по разделу «Правоохранительная деятельность и органы безопасности государства». В 1999 г. показатели законов о бюджете по обоим разделам были перевыполнены, что, по нашему мнению, можно объяснить позитивными тенденциями, связанными с деятельностью премьер-министра России Е.М. Примакова, а также сохранением этой позитивной динамики и началом контртеррористической операции на Северном Кавказе, проходившей уже в период премьерства В.В. Путина.
Поступательное увеличение бюджетных расходов на нужды обороны, правоохранительных структур и безопасности началось в 2000 г., став постоянным фактором развития Российского государства (рис. 1). Как видно, с 2000 г. по 2007 г. увеличение расходов на силовой блок происходило растущими темпами и закладывалось в законы о бюджете. В 2008-2011 гг. финансовый кризис поставил жесткие бюджетные ограничения, что повлекло за собой уменьшение планируемых расходов, которое особенно заметно в 2008 г.. Несмотря на некоторый рост, в 2009-2011 гг. планируемые расходы на оборону и безопасность находились ниже уровня 2007 г. В 2012-2014 гг. резко выросли планируемые расходы на безопасность, которые стали превышать расходы бюджета на национальную оборону, растущие более умеренными темпами.
-Национальная оборона
-Правоохранительная деятельность и национальная безопасность
«3- Ю Г-- 00 СП
01 О) СП СЛ СП 01 ш № ел т ел О!
ГМ ГМ N N N М
гмгмгчгчгмгмгмгм
Рис. 1. Динамика планируемых бюджетных расходов по разделам «Национальная оборона» и «Правоохранительная деятельность и органы безопасности государства» в 1994-2014 гг. по данным законов о бюджете
Составлено по законам о федеральном бюджете РФ за 1994-2014 гг.
"г т>
^ ^ ^ ^ Л4
г" г4 г т г т т г г т
-Расходы на национальную оборону
-Расходына национальную безопасность и правоохранительную деятельность
Рис. 2. Динамика бюджетных расходов по разделам «Национальная оборона» и «Правоохранительная деятельность и органы безопасности государства» в 2000-2012 гг. по данным сводной бюджетной росписи
* Составлено по Заключениям Счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2000-2012 гг. За 2003-2004 гг. показатели сводной бюджетной росписи отсутствуют.
Следует отметить, что если в 1994-1999 гг. запланированные законом средства не выделялись в полном объеме, то начиная с 2000 г. денег выделялось больше, чем было прописано в законах о бюджете. Если сопоставить данные законов о бюджете с результатами сводной бюджетной росписи, то темпы роста расходов на силовые структуры существенно выше (рис. 2). Во-первых, очевидно, что тенденция уменьшения бюджетных расходов на оборону фактически имела место только в 2010 г., когда выделенных средств было меньше, чем в предыдущем году. Вопреки данным законов о бюджете, финансирование раздела «Национальная оборона» происходило более быстрыми темпами, устойчиво превышая расходы по разделу «Национальная безопасность» вплоть до 2012 г., когда они почти выравниваются. Особенно возрастают темпы роста расходов бюджета по данным направлениям с 2011 года.
Если сопоставить планируемые и выполненные показатели расходной части бюджета, то тенденция на их увеличение будет еще более очевидной (рис. 3). Расхождение планируемых и выполненных показателей становится особенно заметным с 2008 г., когда цифры закона свидетельствуют об уменьшении планируемых расходов на оборону, а фактическое выполнение демонстрирует тенденцию их дальнейшего роста. На графике отчетливо видны масштабы превышения данными сводной бюджетной росписи показателей законов о бюджете в 20082012 гг. Увеличение расходов на оборону происходило в условиях роста доходов государственного бюджета, что и позволяло перераспределять дополнительные средства на приоритетные направления.
Если в 1994 г. планируемые расходы на оборону составляли 32.7 % от планируемых доходов бюджета, то в 2004 г. - 14.9 %, а в 2014 г. -7.5 %. Следовательно, доходы государственного
200000 о
н м т
-Расходына оборону согласно законам о бюджете
-Расходы на оборону по исполнению
Рис. 3. Соотношение планируемых и исполненных показателей расходов российского бюджета по разделу «Национальная оборона»
'Составлено по законам о федеральном бюджете РФ за 2000-2014 гг. и по Заключениям Счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2000-2012 гг. За 2003-2004 гг. показатели сводной бюджетной росписи отсутствуют.
-Расходы на безопасность по закону о бюджете
-Расходы на безопасность по исполнению
Рис. 4. Соотношение расходов российского бюджета на безопасность по закону о бюджете и по исполнению
'Составлено по законам о федеральном бюджете РФ за 2000-2014 гг. и по Заключениям Счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2000-2012 гг. За 2003-2004 гг. показатели сводной бюджетной росписи отсутствуют.
бюджета по сравнению с расходами по разделу «Национальная оборона» и «Национальная безопасность» росли быстрее.
Если говорить о процентном отношении этого вида расходов к ВВП (по данным законов о бюджете), то с 2000 г. по 2014 г. оно сократилось с 2.6% до 1.3%, то есть можно утверждать, что, несмотря на значительный рост расходов на оборону и безопасность, его темпы значительно уступают темпам роста доходов бюджета, равно как и ВВП в целом.
На период 2000-2014 гг. приходится три важных события политической истории России: президентство В.В. Путина (2000-2008 гг.), президентство Д.А. Медведева (2008-2012 гг.) и начало нового срока правления В.В. Путина в 2012 г.
На графике видно, что периоды колебаний бюджетных расходов на оборону и безопас-
ность (по данным закона о бюджете) приходятся именно на президентство Д. А. Медведева, что частично может быть связано с финансовым кризисом 2008-2010 гг., а частично - со сменой приоритетов главы государства. Характерно, что разрывы между планами и реальностью увеличиваются в этот же период, когда В.В. Путин занимал пост премьер-министра Российской Федерации и, вероятно, имел возможность воздействовать на увеличение не планируемых, а именно реальных расходов.
Аналогично выглядит динамика между планируемыми и выполненными показателями по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» (рис. 4). Исполненные расходы по данному разделу хотя и фиксируют некоторую стагнацию, но только на уровне, существенно превышающем планируе-
мые показатели. Отрицательная динамика в расходах на силовые структуры практически отсутствует.
Идеология роста государственных расходов на нужды силовиков была заложена принятыми правительственными документами, прежде всего «Военной доктриной Российской Федерации», определяющей как основные внешние, так и внутренние угрозы, главные меры и принципы обеспечения военной безопасности. Следует отметить, что среди существующих военных угроз на первое место были поставлены «территориальные претензии к Российской Федерации» и «вмешательство во внутренние дела Российской Федерации», в то время как «попытки игнорировать (ущемлять) интересы Российской Федерации в решении проблем международной безопасности» были поставлены на третье место [19]. Этот факт позволяет говорить о том, что в начале XXI в. государство официально декларировало перемещение военных приоритетов РФ с глобального поля в локальное.
В послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год» расходы на национальную оборону связывались с принятой военной доктриной и учитывали как потребности военного строительства, так и бюджетные ограничения этого процесса: «Расходы на национальную оборону будут соответствовать утвержденной военной доктрине. Они будут учитывать необходимость перевооружения армии, сокращения избыточной численности отдельных родов войск. В рамках существующих бюджетных ограничений это станет возможным только в случае реализации военной реформы, поэтапного перевода части армии на профессиональную основу. Будем также совершенствовать структуру расходов на правоохранительную систему и обеспечение национальной безопасности» [20].
Бюджетная стратегия Российской Федерации применительно к расходам на оборону и безопасность распадается на два периода: 20002005 гг. и 2006-2014 гг. Первый период регламентируется Планом строительства и развития Вооруженных Сил на 2001-2005 гг., который предполагал увеличение оборонных расходов. Действительно, военный бюджет в 20002005 гг. увеличивался, но его объемы были таковы, что решать задачи развития и модернизации армии было невозможно. Бюджетные ограничения были связаны с приоритетом политики выплаты внешних долгов, на которую отвлекались значительные средства. В 1999-2000 гг. шла контртеррористическая операция на Северном Кавказе, которая требовала значительных текущих расходов, концентрации денежных и
материальных ресурсов. Необходимо было обеспечить своевременные расчеты по текущему денежному содержанию, а также по погашению задолженности прошлых лет с военнослужащими, сотрудниками органов и гражданским персоналом. Финансовые средства и материальные ресурсы использовались в основном для поддержания имеющейся военной инфраструктуры, а также для проведения организационно-штатных мероприятий, связанных с ускоренным сокращением численности войск и повышением их довольствия. Ограниченность бюджетных расходов в этот период не позволяла обеспечивать ни реформу силовых структур, ни их модернизацию, ни наращивание технического потенциала, ограничиваясь решением задач текущего содержания. В проекте бюджета на 2001 г. удельный вес расходов на техническое оснащение армии и флота составил 21.5%, в то время как остальные финансовые средства уходили на текущее содержание. Следует отметить, что в начале 2000-х гг. более 70% расходов силового блока относилось к категории открытых. По мере увеличения расходов на оборону наметилось уменьшение их прозрачности. В частности, в 2005 г. аудиторы Счетной палаты указали на исключение из структуры функциональной классификации расходов «таких важнейших ресурсоемких составляющих военных расходов, как транспортные и квартирно-эксплуатационные расходы, расходы на оплату услуг электросвязи, обязательное государственное страхование военнослужащих, содержание, эксплуатация и текущий ремонт вооружения, военной техники и имущества и др.» [21]. Аудиторы отметили также «загрубление» структуры ассигнований на техническое оснащение Вооруженных Сил и других войск, каковые, по их мнению, «существенно снижают возможности оценок обоснованности и достаточности выделяемых на эти цели бюджетных средств и в целом государственного финансового контроля в данных сферах, оказывают негативное влияние на результативность использования значительных государственных ресурсов» [21, с. 232].
Начиная с 2006 г. можно отметить появление качественно новых тенденций в строительстве Вооруженных Сил РФ. Государство переходит от решения текущих задач к модернизации и перевооружению армии, которые осуществляются на долгосрочной основе.
В мае 2006 г., выступая с Посланием Федеральному собранию, Президент РФ озвучил принципиальные положения о перспективах подходов к обороне и безопасности [22]. Указав на то, что военные расходы России в процентном отношении стали сопоставимы с расходами
развитых стран, Президент констатировал, что по абсолютным цифрам они все еще значительно уступают им, тем самым обозначив перспективу увеличения военных расходов. Необходимая численность армии оценивалась главой государства в 1 млн человек, из них 2/3 должны были служить на контрактной основе. Перспективы развития армии требовали ее дальнейшего технического перевооружения, что предполагало рост государственного оборонного заказа с тем, чтобы затраты на текущее содержание и техническое перевооружение соотносились как 50:50. На реализацию этих положений была ориентирована дальнейшая бюджетная политика РФ. Таким образом, состоялся переход к стратегии модернизации армии и развития военного производства.
В 2006 г. была утверждена Государственная программа вооружения на 2007-2015 гг., согласно которой на модернизацию армии было направлено более 4 трлн рублей. Планирование бюджетных ассигнований на 2008-2010 гг. по расходам на техническое оснащение Вооруженных Сил Российской Федерации производилось на основе данной программы, наполненной номенклатурными и стоимостными показателями образцов (систем) вооружения, военной и специальной техники, что должно было в итоге способствовать обоснованности бюджетных расходов. Наметился рост программных расходов в структуре расходов на оборону. Внедрение программно-целевого подхода происходило в русле бюджетной реформы и позволяло более жестко контролировать результаты сделанных капиталовложений и их качество.
Полноценная реализация военной программы в 2008-2011 гг. в значительной степени осложнялась финансово-экономическим кризисом, который спровоцировал недополучение доходов бюджета. Начиная с 2009 г. наблюдается снижение темпов роста непроцентных расходов федерального бюджета, к которым относились расходы на оборону и безопасность. Соотношение расходов на техническое оснащение и на текущее содержание Вооруженных Сил Российской Федерации в 2009-2011 гг. было запланировано практически на одном уровне, что не могло обеспечить поэтапного увеличения доли средств, вкладываемых в техническое оснащение Вооруженных Сил Российской Федерации. Среди бюджетных приоритетов этого периода - повышение денежного довольствия военнослужащих, а также рост бюджетных инвестиций на строительство и покупку постоянного жилья для военнослужащих (более чем в 2 раза).
В 2011 г. возросли расходы бюджета, в частности расходы на национальную оборону выросли по сравнению с 2010 г. на 18.8%. Эти средства были направлены на мероприятия, связанные с оптимизацией боевого состава и численности Вооруженных Сил Российской Федерации, их модернизацией; переоснащением новыми и современными образцами вооружения и военной техники, социальной защищенностью личного состава (включая обеспечение жильем военнослужащих), адаптацией уволенных в запас военнослужащих в гражданской сфере, поддержанием организаций оборонно-промышленного комплекса и т. д.
Увеличение финансовых средств на техническое переоснащение обусловило обострение проблем, связанных с выполнением Государственной программы вооружений. Несмотря на выделение необходимых бюджетных средств, обнаружилась низкая результативность ряда мероприятий. Отдельные задания государственного оборонного заказа, в том числе из перечня приоритетных, выполнены не были. Так, не была осуществлена поставка вооружения, военной и специальной техники по 91-му государственному контракту. Однако продолжалось выполнение значительного количества НИОКР, открытых десять и более лет назад, что ставило под вопрос актуальность и перспективность реализуемых проектов. Не были завершены в срок 159 НИОКР, а часть из них прекращена без достижения конечного результата [23, с. 99].
Разработанная военно-промышленным комплексом система отчетности не способствовала достижению необходимого результата, в связи с чем возникла потребность в корректировке как самой программы, так и методов оценки ее результатов. Промежуточные итоги контроля ее реализации однозначно указывали и послужили основанием для прекращения Государственной программы вооружений на 2007-2015 гг. в незавершенном виде и перехода к Государственной программе вооружений 2011-2020 гг. с дальнейшим увеличением финансирования на развитие ВПК.
В 2012 г. Президентом РФ были приняты указы, регламентирующие дальнейшее развитие силовых структур в РФ. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 603 «О реализации планов (программ) строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса» был разработан в целях осуществления планов и программ в области обеспечения национальной обороны и безопас-
ности. Указом планировалось к 2020 г. довести долю технического оснащения Вооруженных Сил в расходах до 70% [24].
Систему стратегического анализа и планирования угроз предполагалось ориентировать на 30-50 лет и завязать на интересах формирования государственных программ вооружения. Реализацию государственного оборонного заказа предлагалось связать с необходимостью конкурсных отборов, упростив процедуры создания новых оборонных производств, включая государственно-частное партнерство. Очевидно, что данным документом Президент стремился противодействовать практикам, сложившимся в Министерстве обороны и препятствующим повышению эффективности бюджетных расходов.
Указ Президента от 7 мая 2012 года № 604 «О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации» носил преимущественно социальную направленность, ориентируя органы власти на решение проблемы с жильем для военнослужащих, увеличение числа контрактников, повышение зарплат и пенсий военнослужащим, создание кадрового резерва Вооруженных Сил [25].
Следует особо отметить, что перед Правительством РФ была поставлена задача проведения инвентаризации недвижимого имущества Вооруженных Сил Российской Федерации, подлежащего передаче в собственность субъектов Российской Федерации. Очевидно, эта задача была продиктована стремлением избавиться от непрофильных расходов.
В 2012-2014 гг. структура расходов федерального бюджета по отношению к ВВП претерпевает изменения по сравнению с предыдущим бюджетным циклом. Впервые расходы на национальную оборону и национальную безопасность вышли в структуре расходов на второе и третье места (после социального блока), оттеснив раздел «Национальная экономика» на четвертое место. Во исполнение решения Президента Российской Федерации о необходимости существенного повышения денежного довольствия военнослужащих началась реформа денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов: в 2012 г. она коснулась военнослужащих Вооруженных Сил, внутренних войск МВД России, а также сотрудников МВД России, в 2013 г. началась в отношении военнослужащих и сотрудников всех остальных ведомств силового блока.
Одной из важных тенденций в бюджетировании силового блока стало увеличение количества главных распорядителей бюджета. По данным аудиторов Счетной палаты, исполнение расходов федерального бюджета по разделу
«Национальная оборона» функциональной классификации расходов бюджета в соответствии с ведомственной структурой расходов в 2000 г. осуществляли 3 главных распорядителя средств федерального бюджета. Наиболее крупным из них - являлось Минобороны России. К 2005 г. исполнение расходов по данной статье осуществляли 30 главных распорядителей средств федерального бюджета, крупнейшими из которых явились Минобороны, Роспром, Рос-атом. Примерно такая же картина имела место в 2012 г., когда исполнение расходов осуществляли 27 главных распорядителей средств федерального бюджета, на наиболее крупные из них приходилось 98.6% объема расходов.
По разделу «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства» в 2000 г. исполнение расходов осуществляли 11 главных распорядителей средств, наиболее крупный из них - МВД России, на которое приходилось 46% от объема расходов федерального бюджета, осуществленных по данному разделу. В 2005 г. расходы осуществляли 17 главных распорядителей, наиболее крупные из них МВД России, ФСБ России, ФСИН России, МЧС России. В 2012 г. главных распорядителей средств федерального бюджета стало 24, на наиболее крупные из них - МВД России, ФСБ России, ФСИН России и МЧС России - приходилось 82.7% объема произведенных расходов по данному разделу.
По нашему мнению, эта тенденция (прежде всего в отношении раздела «Национальная оборона») подтверждает тот факт, что выделяемые бюджетные средства уходили не только на текущее содержание Вооруженных Сил, но и на развитие военного производства. Что касается раздела «Национальная безопасность», то разнообразие среди главных распорядителей бюджета свидетельствует о перераспределении потоков бюджетных средств от МВД и правоохранительной системы в целом к системе государственной безопасности, что и приводит в итоге к утрате Министерством внутренних дел своего монопольного положения.
Таким образом, бюджетное законодательство 1994-2014 гг. отражает серьезные изменения государственной политики РФ в отношении силовых структур. Бюджетное финансирование силовых структур в 1990-е годы отличалось крайней неустойчивостью. Это было связано с различными причинами. С одной стороны, в 1990-е гг. страна находилась в состоянии системного кризиса, связанного с трансформацией командно-административной системы в рыночную, что влекло за собой резкое сокращение доходов и расходов государства. С другой стороны, в первой
половине 1990-х власти еще не определились с отношением к силовикам и не были уверены в необходимости сохранения силового блока.
Расходы на оборону и правоохранительную деятельность планировались почти на одном и том же уровне, который к тому же из года в год не обеспечивался. В этот период, несмотря на количественное увеличение спецслужб, происходило сокращение их личного состава, были практически прекращены поставки новой техники в войска. Чеченская война 1994-1996 гг. и последующие террористические угрозы политически изменили ситуацию, но экономические затруднения делали невозможной позитивную динамику.
В 2000-е гг. положение стало меняться. Расходы бюджета на силовые структуры стали расти. В 2000-2005 гг. в армии и структурах безопасности решались преимущественно задачи текущего содержания, что было обусловлено бюджетными ограничениями, связанными с перспективами выплаты государственного долга РФ. Были упорядочены вопросы по денежному содержанию, по погашению задолженностей прошлых лет по поддержанию имеющейся инфраструктуры. Шел процесс сокращения численности войск при повышении их довольствия.
С 2006 г. государство наращивает расходы на развитие оборонного производства, обеспечивает социальную защищенность военнослужащих, ориентируясь на модернизацию армии. Руководство силовыми структурами приобрело долгосрочный стратегический характер и было увязано с программами перевооружения армии. Резкий рост бюджетных расходов на силовые структуры и качественное изменение направлений финансирования свидетельствуют о том, что в настоящее время развитие силовых структур входит в число важнейших приоритетов деятельности российского правительства.
Список литературы
1. Бабанов А.А. Силовые структуры в системе политической власти правового государства (на примере ВС и МВД Российской Федерации: Дис... д-ра полит. наук. М., 2006. 293 с.
2. Лабуш Н.С. Силовой механизм государства и общество (политико-социологический анализ): Дис. д-ра полит. наук. СПб., 1999. 293 с.
3. Петров Д.Е. Политическая ресурсность силовых структур современной России: Дис. канд. полит. наук. Саратов, 2012. 228 с.
4. Кардашова И.Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности РФ: Дис. канд. юрид. наук. М., 2006. 494 с.
5. Газукин П.Е. Центральный аппарат военного управления Российской Федерации в 1992-1999 гг.: Дис. канд. ист. наук. М., 2003. 307 с.
6. Стригин Е.М. КГБ был, есть и будет. От КГБ СССР до МБ РФ (1991-1993). М.: Эксмо, 2004. 640 с.
7. Стригин Е.М. КГБ был, есть и будет. От МБ РФ до ФСК РФ (1994-1995). М.: Изд-во «Эксмо», 2004. 608 с.
8. Стригин Е.М. КГБ был, есть и будет. ФСБ РФ при Барсукове (1995-1996). М.: Изд-во «Эксмо», 2006. 608 с.
9. Есин В. Ядерное оружие и будущее российских Вооруженных Сил. URL: http://www.strana-oz.ru/2002/8/yadernoe-oruzhie-i-budushchee-rossiys-kih-voo-ruzhennyhsil.
10. Булин Д. Новый бюджет России: более военный, менее социальный. URL: bbc.co.uk/russian/ rus-sia/2013/10/131025_russia_budget_2014.shtml.
11. Левин К. Военные тайны бюджета. URL: http://www.armyprom.ru/articles/vs/384-voennye-tayny-byudzheta.html (дата обращения: 14.07.2014).
12. «Сергей Иванов, министр обороны Российской Федерации: "Военная реформа как необходимая часть преобразований в России..."» URL: http:// www.lenpravda.ru/whoiswho/269163.html (дата обращения: 14.07.2014).
13. Государственная программа вооружения 4 трлн до 2015 г. URL: http://www.programs-gov.ru/ news/2008_17.php (дата обращения: 26.06.2014).
14. Поповкин В. О приоритетах государственной программы вооружения до 2020 г. URL: http://www. oborona.ru/includes/periodics/maintheme/2011/0314/213 45724/ detail.shtml (дата обращения: 26.06.2014).
15. Указ Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 12. Ст. 1099.
16. Указ Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 12. Ст. 1101.
17. Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 г. № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3234.
18. Закон РФ от 23 декабря 2004 г. № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. Вып. № 52. Ст. 5277.
19. Военная доктрина Российской Федерации. Утверждена указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 706. URL: http://www.document.kremlin.ru/page. aspx? 1010768 (дата обращения: 18.06.2014).
20. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» 31 мая 2000 г. // «Российская газета». 03.06. 2000. № 107.
21. Заключение Счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2005 год, представленному в форме проекта федерального
закона «Об исполнении федерального бюджета за 2005 год». М., 2006. С. 232.
22. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. URL: http:ar-hive.kremlin/text/appears/2006/05/105546./shtml
23. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2011 год. М., 2012. С. 99.
24. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 603 «О реализации планов (программ) строительства и развития Вооружённых Сил
Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2340.
25. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 604. «О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2341.
MAIN TRENDS IN THE DEVELOPMENT OF RUSSIAN DEFENSE AND LAW ENFORCEMENT AGENCIES IN 1994-2014 (according to the analysis of the budgetary legislation of the Russian Federation)
T.L. Bikhtemirov
On the basis of the analysis of the budgetary legislation and documents of the last twenty years, the author demonstrates the evolution of Russian state's attitude to defense and law enforcement agencies - from budgetary debts of public expenditures for national defense and «lingering» modernization of the armed forces in the first post-Soviet decade, to these agencies' essential growth and extension of social guarantees for the Russian military personnel during the period of 2005-2014.
Keywords: contemporary Russian history, post-Soviet period, national defense, national security, defense and law enforcement agencies, evolution of the Russian budgetary policy.
References
1. Babanov A.A. Silovye struktury v sisteme politicheskoj vlasti pravovogo gosudarstva (na primere VS i MVD Rossijskoj Federacii: Dis... d-ra polit. nauk. M., 2006. 293 s.
2. Labush N.S. Silovoj mekhanizm gosudarstva i ob-shchestvo (politiko-sociologicheskij analiz): Dis. dra polit. nauk. SPb., 1999. 293 s.
3. Petrov D.E. Politicheskaya resursnost' silovyh struktur sovremennoj Rossii: Dis. kand. polit. nauk. Saratov, 2012. 228 s.
4. Kardashova I.B. MVD Rossii v sisteme obes-pecheniya nacional'noj bezopasnosti RF: Dis. kand. yurid. nauk. M., 2006. 494 s.
5. Gazukin P.E. Central'nyj apparat voennogo uprav-leniya Rossijskoj Federacii v 1992-1999 gg.: Dis. kand. ist. nauk. M., 2003. 307 s.
6. Strigin E.M. KGB byl, est' i budet. Ot KGB SSSR do MB RF (1991-1993). M.: Ehksmo, 2004. 640 s.
7. Strigin E.M. KGB byl, est' i budet. Ot MB RF do FSK RF (1994-1995). M. : Izd-vo «Ehksmo», 2004. 608 s.
8. Strigin E.M. KGB byl, est' i budet. FSB RF pri Bar-sukove (1995-1996). M.: Izd-vo «Ehksmo», 2006. 608 s.
9. Esin V. Yadernoe oruzhie i budushchee rossij-skih vooruzhennyh sil. URL: http://www.strana-oz.ru/ 2002/8/yadernoe-oruzhie-i-budushchee-rossiyskih-voo-ruzhennyhsil.
10. Bulin D. Novyj byudzhet Rossii: bolee voennyj, menee social'nyj. URL: bbc.co.uk/russian/russia/2013/ 10/131025_russia_budget_2014 .shtml.
11. Levin K. Voennye tajny byudzheta. URL: http://www.armyprom.ru/articles/vs/384-voennye-tayny-byudzheta.html (data obrashcheniya: 14.07.2014).
12. «Sergej Ivanov, ministr oborony Rossijskoj Federacii: "Voennaya reforma kak neobhodimaya chast' preobrazovanij v Rossii..."» URL: http:// www.lenpravda.ru/whoiswho/269163.html (data obrash-cheniya: 14.07.2014).
13. Gosudarstvennaya programma vooruzheniya 4 trln do 2015 g. URL: http://www.programs-gov.ru/ news/2008_17.php (data obrashcheniya: 26.06.2014).
14. Popovkin V. O prioritetah gosudarstvennoj pro-grammy vooruzheniya do 2020 g. URL: http://www. oborona.ru/includes/periodics/maintheme/2011/0314/21 345724/ detail.shtml (data obrashcheniya: 26.06.2014).
15. Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 11 marta 2003 g. № 306 «Voprosy sovershenstvovaniya gosudar-stvennogo upravleniya v Rossijskoj Federacii» // Sobrame zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2003. № 12. St. 1099.
16. Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 11 marta 2003 g. № 308 «O merah po sovershenstvovaniyu gosu-darstvennogo upravleniya v oblasti bezopasnosti Rossijskoj Federacii»//Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2003. № 12. St. 1101.
17. Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 28 iyulya 2004 g. № 976 «Voprosy Federal'noj sluzhby Rossijskoj Federacii po kontrolyu za oborotom narkotik-ov» // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2004. № 31. St. 3234.
18. Zakon RF ot 23 dekabrya 2004 g. № 173-FZ «O federal'nom byudzhete na 2005 god» // Sobranie za-konodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2004. Vyp. № 52. St. 5277.
19. Voennaya doktrina Rossijskoj Federacii. Utver-zhdena ukazom Prezidenta RF ot 21 aprelya 2000 g. № 706. URL: http://www.document.kremlin.ru/page. aspx? 1010768 (data obrashcheniya: 18.06.2014).
20. Byudzhetnoe poslanie Prezidenta RF Fede-ral'nomu sobraniyu Rossijskoj Federacii «O byudzhetnoj politike na 2001 god i na srednesrochnuyu perspektivu» 31 maya 2000 g. // «Rossijskaya gazeta». 03.06. 2000. № 107.
21. Zaklyuchenie Schetnoj palaty Rossijskoj Federacii po otchetu Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ob ispolnenii federal'nogo byudzheta za 2005 god, predstavlennomu v forme proekta federal'nogo zakona «Ob ispolnenii federal'nogo byudzheta za 2005 god». M., 2006. S. 232.
22. Poslanie Federal'nomu sobraniyu Rossijskoj Federacii ot 10 maya 2006 g. http:arhive.kremlin/ text/appears/2006/05/105546/html
23. Zaklyuchenie Schetnoj palaty Rossijskoj Feder-acii na otchet ob ispolnenii federal'nogo byudzheta za
2011 god. M., 2012. S. 99.
24. Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 7 maya 2012 g. № 603 «O realizacii planov (programm) stroitel'stva i razvitiya Vooruzhyonnyh Sil Rossijskoj Federacii, drugih vojsk, voinskih formirovanij i or-ganov i modernizacii oboronno-promyshlennogo kompleksa» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2012. № 19. St. 2340.
25. Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 7 maya
2012 g. № 604. «O dal'nejshem sovershenstvovanii
уоеппо] 81шЬЪу V Яо88Ц8ко] Federacii» // 8оЪгаше /а-копоаа1е1'81уа RF. 2012. № 19. 81. 2341.
