CC BY
22
168
зарубежный опыт
ввоитин шивЕРеи^и™
имени D.E. Кутвфинв СМГЮА)
Ольга Сергеевна МОРОЗОВА,
кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административного и финансового права МГИМО (У) МИД РФ
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ФИНАНСОВОГО ВЫРАВНИВАНИЯ В ФРГ
В статье анализируются основные характерные особенности финансового выравнивания в ФРГ, а также рассматривается правовая основа и принципы системы финансового выравнивания. Особое внимание уделяется перспективам развития финансового выравнивания в ФРГ. Ключевые слова: бюджет, межбюджетные отношения, финансовое выравнивание, Финансовая Конституция, горизонтальное выравнивание, вертикальное выравнивание.
This article summarizes key features of fiscal equalization in Germany, as well as legislative basis and main principles of the fiscal equalization system. Special attention is given to future development of fiscal equalization system in Germany. Keywords: budget, intergovernmental relations, fiscal equalization, Fiscal Constitution, horizontal equalization, vertical equalization.
Термин «финансовое выравнивание» крайне неоднозначно трактуется в немецкой правовой литературе и судебной практике. Так, в немецкой правовой доктрине традиционно принято рассматривать финансовое выравнивание в широком и узком смысле. Под финансовым выравниваем в широком смысле следует понимать распределение полномочий, доходов и расходов между различными уровнями власти в государстве. Профессор И. Попиц определял финансовое выравнивание как совокупность финансовых отношений между государством и входящими в его состав территориальными коллективами. При этом И. Попиц особо подчеркивал комплексный характер данного правового явления. С одной стороны, речь идет о фактических отношениях, с другой стороны — о правовых нормах, регулирующих данные отношения. Таким образом, данное понятие охватывает как нормативную, так и фактическую составляющие. Можно сделать вывод, что финансовое выравнивание представляет собой и систему норм, регулирующих отношения по распределению полномочий, доходов и расходов между различными уровнями власти в федеративном государстве, и систему правоотношений, складывающихся между различными уровнями власти в федеративном государстве в процессе такого распределения.
Финансовое выравнивание как система норм, регулирующих соответствующие отношения, обладает существенной спецификой. Правовую основу системы финансового выравнивания, в первую очередь, составляют нормы так называемой Финансовой Конституции, Раздела Х Основного Закона ФРГ (далее по тексту — «Основной Закон»).
© О. С. Морозова, 2014 Регулирование данных отношений на столь высоком законодательном уровне подчер-
Морозова О. С.
Основные тенденции развития института имени О.Е. Кутафина (МГЮА] финансового выравнивания В ШРГ
кивает их особую значимость для государства. Финансовая Конституция является своего рода опорой, на которой строится федеративное государство. Она призвана сформировать нормативную базу для создания такого правопорядка, при котором и Федерация, и земли были бы наделены необходимым объемом финансовых средств в пределах общего национального дохода для осуществления расходов, возникающих в связи с исполнением возложенных на них задач.
Федеральный Конституционный Суд в своем решении отметил, что в Финансовой Конституции должны содержаться только основополагающие начала системы финансового выравнивания. Таким образом, суд предостерег законодателя от чрезмерной детализации соответствующих нормативных положений на уровне Основного Закона. Представляется. что законодателю следует соблюдать баланс — с одной стороны отражать основные принципы и начала системы финансового выравнивания на уровне Финансовой Конституции, подчеркивая тем самым ключевую роль данных норм в системе бюджетного права ФРГ и обеспечивая стабильность системы финансового выравнивания. С другой стороны, в целях обеспечения динамичного развития данной системы норм, более детальное нормативное регулирование должно содержаться в федеральных законах (механизм внесения поправок в которые значительно проще, по сравнению с Основным Законом).
Следуя позиции Федерального Конституционного Суда, в настоящее время отношения по финансовому выравниванию между Федерацией и землями регулируются в совокупности нормами Основного Закона, Закона о стандартах, Закона о финансовом выравнивании и изданных во исполнение названных законодательных норм подзаконных актов.
Закон о стандартах (Masstabegesetzt) устанавливает критерии определения долей Федерации и земель от поступлений от налога с оборота, размер дополнительных отчислений по данному налогу, порядок выплаты дополнительных федеральных трансфертов и так далее. Данный закон регулирует общие критерии, которые конкретизируют положения Основного Закона. Вместе с тем, Закон о финансовом выравнивании (Finanzausgleichsgesetzt (FAG)), в свою очередь, содержит специальные нормы, касающиеся распределения доходов в процессе финансового выравнивания.
Принятие Закона о стандартах было обусловлено требованием Федерального Конституционного Суда ФРГ о необходимости более четко определить экономические критерии, используемые в процессе финансового выравнивания. До вступления такого закона в силу (т.е. — до 1 января 2005 г) соответствующие положения действовавшей на тот момент редакции Закона о финансовом выравнивании признавались несоответствующими Основному Закону. Вместе с тем, ряд проблемных вопросов, которые вызывали критику еще до проведения реформы финансового выравнивания 2005 г, такие как, например, порядок выплаты федеральных трансфертов на покрытие управленческих расходов, не подверглись существенной переработке и были практически в неизменном виде перенесены в Закон о стандартах из старой редакции Закона о финансовом выравнивании.
Важные для регулирования финансового выравнивания нормы содержатся в Законе о распределении налоговых поступлений (Zerlegungsgesetzt), а также в Законе о муниципальной финансовой реформе.
Основной массив норм, регулирующих коммунальное финансовое выравнивание, Р содержится в законах земель о финансовом выравнивании. < Особую роль в формировании и дальнейшем реформировании финансового вы- ^ равнивания как системы норм, регулирующих процесс распределения и перераспределения финансовых ресурсов, сыграли решения Федерального Конституционного Суда Ы ФРГ. Несмотря на детальную законодательную регламентацию, механизм финансового выравнивания в ФРГ всегда вызывал споры и дискуссии. Будучи формально на- опыт
ВВСВДПЕЕ
имени O.E. Кутнфинв СМГЮА)
правленным лишь на смягчение финансовых различий между землями, он фактически приводил к нивелировке, а иногда и к тому, что после перераспределения уровень поступлений у финансово ослабленной земли становился выше, чем у земли с большим финансовым потенциалом. Уровень финансовой обеспеченности даже самой бедной федеральной земли в ходе выравнивания доводился до 99,5% от среднегерманского. В таких условиях подрывались стимулы к осуществлению эффективной политики, способной обеспечить приток доходов на территорию самой земли.
Федеральные земли с высоким финансовым потенциалом традиционно были недовольны сложившейся системой финансового выравнивания между землями и пытались оспорить конституционность ряда положений Закона о финансовом выравнивании. Решения, принятые Федеральным Конституционным Судом ФРГ по жалобам федеральных земель, предопределили основные тенденции развития системы финансового выравнивания и временные этапы ее реформирования.
Первая попытка оспорить конституционность положений о финансовом выравнивании между землями была предпринята землями Баден-Вюртемберг и Гамбург в 1952 г По мнению заявителей, финансовый потенциал земель следовало выравнивать исключительно посредством выплаты трансфертов из федерального бюджета. Осуществление же горизонтальных выплат между землями противоречило положениям Основного Закона. Федеральный Конституционный Суд встал на защиту системы горизонтального финансового выравнивания и впервые разъяснил, что она направлена на достижение одинакового уровня жизни на территории Германии и соответствует положениям Основного Закона. Суд особо отметил, что принцип федерализма в межбюджетных отношениях реализуется не только посредством предоставления субъектам федерации определенных прав, но и наложения на них ряда обязанностей. Одной из таких обязанностей является оказание финансовой помощи землями-донорами землям с низким финансовым потенциалом. Такая обязанность неизбежно приводит к определенному ограничению финансовой самостоятельности федеральных земель. Данное решение Федерального Конституционного Суда заложило основы дальнейшего формирования системы межбюджетных отношений в ФРГ
Тридцать четыре года спустя Федеральный Конституционный Суд вновь рассматривал конституционность норм о горизонтальном финансовом выравнивании по жалобе федеральных земель Северный Рейн-Вестфалия, Гессен, Гамбург, Бремен, За-арланд и Баден-Вюртемберг Суд постановил, что ряд отдельных положений системы финансового выравнивания не соответствуют Основному Закону и принял решение о необходимости реформирования существующей системы финансового выравнивания. В частности, суд рассматривал механизм выплаты дополнительных отчислений от налога с оборота, а также оценивал необходимость конкретизации термина «финансовый потенциал» (Finanzkraft).
Законодательные изменения системы финансового выравнивания, принятые по итогам данного судебного решения, однако, не смогли решить проблему и смягчить недовольство федеральных земель. Уже в 1988 г положения Закона о финансовом выравнивании снова стали предметом жалобы в Федеральный Конституционный Суд со стороны городов-федеральных земель Бремен и Гамбург, а также Шлезвиг-Гольштейн и Заарланд. В итоге в 1992 г Федеральный Конституционный Суд принял решение по вопросу системы финансового выравнивания, где вновь рассмотрел основные принципы финансового выравнивания между федеральными землями, а также порядок распределения дополнительных отчислений от налога с оборота. Кроме того, суд также озвучил важный принцип финансового выравнивания - принцип взаимопомощи субъектов федерации в случае существенного бюджетного дефицита (extreme Haushaltsnotlage).
Морозова О. С.
Основные тенденции развития института 1^71
имени О.Е. Кутафина (МПОА] финансового выравнивания в ФРГ
В 1999 г Федеральный Конституционный Суд рассмотрел новую жалобу от федеральных земель Баден-Вюртемберг, Бавария и Гессен относительно конституционности отдельных норм Закона о финансовом выравнивании (как в части вертикального распределения налоговых доходов между федерацией и землями, так и в части горизонтального финансового выравнивания). Одним из аргументов федеральных земель было нарушение принципа конкуренции между федеральными землями. В соответствии со статьей 107 Основного Закона законодатель предоставляет финансово ослабленным землям гарантию, что их финансовый потенциал будет «надлежащим образом» скорректирован. Как отмечено выше, Федеральный Конституционный Суд ранее уже высказывался относительно конституционности горизонтального финансового выравнивания между землями в целом. В свете новой жалобы перед Федеральным Конституционным Судом стояла задача проанализировать, являлся ли существовавший на тот момент механизм корректировки финансовых потенциалов земель «надлежащим» по смыслу Основного Закона.
В ноябре 1999 г суд фактически признал правоту федеральных земель-заявителей, однако, не принял окончательного решения относительно соответствия механизма финансового выравнивания между землями положениям Основного Закона. В решении суда были сформулированы основные цели и принципы, которые следовало положить в основу реформирования системы финансового выравнивания. Кроме того, суд отметил необходимость использования единообразного подхода к установлению экономических критериев, лежащих в основе финансового выравнивания. Критерии, используемые в процессе распределения налоговых поступлений и осуществления «выравнивающих» выплат, должны были получить четкое законодательное определение в Законе о стандартах.
Решение Федерального Конституционного Суда на момент его принятия в целом удовлетворяло интересам как земель с высоким финансовым потенциалом, так и финансово ослабленных земель. С одной стороны, Федеральный Конституционный Суд отметил необходимость реформирования системы финансового выравнивания, с другой стороны, для проведения реформы был установлен достаточно существенный срок — до 2005 г Таким образом, земли-реципиенты получили надежду, что их потребности также будут учтены в ходе проведения реформы. Федеральный Конституционный Суд в своем решении постарался достичь компромисса между принципом самостоятельной ответственности федеральных земель за поддержание своего финансового потенциала и принципом солидарности субъектов федерации с высоким финансовым потенциалом по отношению к финансово ослабленным землям. Именно разумный баланс между этими двумя принципами и должен был быть положен в основу проводимой реформы финансового выравнивания.
По требованию Федерального Конституционного Суда реформирование системы финансового выравнивания должно было быть завершено к концу 2004 г. Реформирование системы финансового выравнивания осуществлялось в контексте широкомасштабной федеративной реформы «Солидарность II», которая была направлена на устранение экономических последствий разделения Германии и достижение соразмерного уровня жизни на всей территории страны в течение одного поколения.
Изменения коснулись, в первую очередь, горизонтального финансового выравни- Р вания. В частности, большое внимание было уделено поощрению финансового роста < земель. Если налоговые доходы земли достигают уровня выше среднего уровня по зем- ^ лям, 12% от этого превышения остается в бюджете земли и не используется для финансового выравнивания. Таким образом, законодатель стремился укрепить положение зе- Ы мель-доноров. Однако, как показывает практика последних лет, внесенные изменения не смогли полностью укрепить положение земель-доноров, а также решить проблему опыт
ввоинин
имени О.Е. Кутнфинв [МГЮА)
стимулирования эффективной финансовой деятельности федеральных земель-реципиентов. Предполагается, что этот вопрос получит свое дальнейшее развитие в рамках реформы финансового выравнивания в 2020 г. Необходимость такой реформы, в первую очередь, связана с тем, что срок действия норм статьи 143с Основного Закона, Закона о стандартах и Закона о финансовом выравнивании истекает 1 января 2020 г После этого предполагается создание новой равноценной системы финансового выравнивания.
В рамках вертикального финансового выравнивания определяется, какие доходы подлежат поступлению в бюджет Федерации, а какие — в бюджеты земель. Субъектами вертикального финансового выравнивания являются Федерация, с одной стороны, и земли — с другой стороны, а также земли — с одной стороны, и входящие в их состав коммуны — с другой стороны. Таким образом, вертикальное финансовое выравнивание представляет собой распределение финансовых средств между различными уровнями власти в федеративном государстве.
При горизонтальном финансовом выравнивании сглаживаются остающиеся после вертикального выравнивания различия в финансовых потенциалах между бюджетами земель. Горизонтальное выравнивание, в свою очередь, является распределением финансовых средств между субъектами одного уровня и осуществляется между отдельными землями и коммунами. По смыслу статьи 107 Основного Закона немецкий законодатель понимает под финансовым выравниванием только горизонтальное финансовое выравнивание.
Следуя такому подходу федерального законодателя, в немецкой правовой доктрине также традиционно делается акцент на горизонтальное финансовое выравнивание. Вместе с тем, учитывая вышеназванную цель финансового выравнивания, представляется необходимым рассматривать данное понятие более широко. Чрезмерно узкая трактовка финансового выравнивания лишает нас возможности глубоко изучить данное правовое явление во всех его разнообразных аспектах. Очевидно, что при исследовании данного правового явления необходимо исходить из того, что перед нами стройная система, отдельные составные части которой взаимосвязаны и взаимозависимы. Важно понимать, что система финансового выравнивания является многоступенчатой системой и включает в себя не только горизонтальное перераспределение ресурсов, но и их первоначальное вертикальное распределение. Более того, в настоящее время все чаще высказывается мнение, что чрезмерное преобладание горизонтальных механизмов финансового выравнивания оказывает дестимулирующее влияние как на федеральные земли с высоким финансовым потенциалом, так и на финансово-осла-бленные федеральные земли. В связи с этим, предлагается принять меры к усилению вертикального финансового выравнивания в ходе предстоящей в 2020 г. реформы системы финансового выравнивания.
В свете вышесказанного, особенно ценным представляется комплексный подход к изучению данного явления, который позволяет учитывать особенности как вертикальных, так и горизонтальных механизмов в рамках единой системы финансового выравнивания.
Одной из основных целей реформы системы финансового выравнивания, проведенной в 2005 г., было повышение ее стимулирующего эффекта. Иными словами, федеральные земли должны быть заинтересованы в увеличении своего финансового потенциала. Однако данная цель не была в полной мере достигнута. Изменения, внесенные в тариф финансового выравнивания, усилили связь между объемом доходов от налоговых поступлений общих налогов и финансовым потенциалом федеральных земель. Таким образом, увеличение налоговых доходов земель, и, как следствие, финансового потенциала земель, в конечно счете, приводит к финансовым потерям для
Морозова О. С.
Основные тенденции развития института имени О.Е. Кутафина (МГЮА] финансового выравнивания в ФРГ
земель-доноров. Фактически, Федерация не поощряет эффективное управление и активную экономическую деятельность субъектов на территории отдельной федеральной земли, а наоборот, «наказывает», налагая на такие земли дополнительные финансовые обязательства.
Система финансового выравнивания, как до, так и после реформы 2005 г, основывается на принципах «кооперативного федерализма». Представляется, что данная модель федерализма неизбежно обуславливает существование ряда элементов системы финансового выравнивания, которые традиционно вызывают наибольшую критику. Например, в немецкой правовой литературе негативно оценивается чрезмерное нивелирование финансовых потенциалов земель в процессе финансового выравнивания (в первую очередь, горизонтального). Сама по себе необходимость сближения финансовых потенциалов обусловлена принципом солидарности и взаимной ответственности субъектов Федерации. Вместе с тем, в литературе справедливо отмечается, что такая нивелировка отрицательно сказывается на стимулировании эффективной финансовой деятельности федеральных земель. Иными словами, финансово ослабленные земли не заинтересованы самостоятельно повышать свой финансовый потенциал, так как в противном случае они не получат финансовые средства в рамках системы горизонтального финансового выравнивания, а также потеряют право на получение федеральных трансфертов. В экономической теории данная проблема получила название «дешевых денег». Что касается федеральных земель с высоким финансовым потенциалом, они также не заинтересованы в чрезмерном увеличении своего финансового потенциала, так в таком случае их бремя по выплате финансовых средств финансово-ослабленным землям увеличится.
Федеральные земли не заинтересованы в создании и развитии собственных источников налоговых поступлений посредством проведения эффективной налоговой политики или более эффективного налогового администрирования. С формальной точки зрения, существующая система финансового выравнивания приводит к снижению финансовой автономии федеральных земель в части их потенциальной возможности самостоятельно покрывать возникающие расходы.
Таким образом, проведение широкомасштабной реформы межбюджетных отношений в ФРГ возможно только при условии кардинальной реформы федеративных отношений в целом. В литературе высказывается мнение, что реформа системы финансового выравнивания, которая должна быть проведена к 31 декабря 2019 г, обуславливает также принятие нового пакета норм в сфере регулирования федеративных отношений «Foederalismus III». Кардинально решить данную проблему позволит лишь переход к качественно иному типу федерации, что вряд ли возможно и желательно в настоящий момент.
Компромиссом в решении концептуальных проблем системы финансового выравнивания может стать частичное применение принципов, в большей степени характерных для англо-саксонской модели межбюджетных отношений. В частности, представляется оправданными использование принципа конкуренции между федеральными землями, конечно, в части, не противоречащей Основному Закону.
Подводя итога вышесказанному, можно сделать вывод, что финансовое вырав-
нивание является сложной системой распределения и перераспределения доходов, Р
расходов и полномочий между отдельными уровнями власти в Федерации. Представ- <
ляется, что в качестве отличительной черты финансового выравнивания в ФРГ сле- ^ дует выделять не наличие горизонтальных механизмов перераспределения дохода,
а многостадийность процесса финансового выравнивания. Не преуменьшая при этом Ы значения горизонтального финансового выравнивания, следует отметить, что именно
взаимосвязь и взаимообусловленность всех рассмотренных выше этапов финансового опыт
ВВОИНЕШ ШИВВРЭО'О'З™
имени D.E. Кутвфинв СМГЮА)
выравнивания обеспечивает максимально эффективное регулирование межбюджетных отношений в ФРГ
Дальнейшее развитие системы финансового выравнивания в ФРГ, по нашему мнению, должно основываться на сочетании двух основных задач — социальной, которая заключается в обеспечении соразмерного уровня жизни населения на всей территории ФРГ и социальной ответственности земель—доноров по отношению к землям — реципиентам, и стимулирующей, которая заключается в предоставлении экономических стимулов федеральным землям на осуществление эффективной финансовой деятельности.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Доктринальные источники
1. Friauf K.H. Der bundestaatliche Finanzausgleich, 1984.
2. Haede U. Finansausgleich: die Verteilung der Afgaben, Ausgaben und Einnahmen im Recht der Bundesrepublik Deutschland und Europaeische Union, Tuebingen, 1996.
3. Heidemann A.W. Horizontal oder vertical? Zur Zukunft des Finansausgleichs in Deutschland, Wirtschaftsdienst, июль 2012 г., Том 92, выпуск 7.
4. Heinemann W. Horizontal oder vertical? Zur Zukunft des Finanzausgleichs in Deutschland/ Wirtschaftsdienst / July 2012, Volume 92, Issue 7.
5. HellerR. F. Haushalltsgrundsaetze fuer Bund Laender und Gemeiden, 2010.
6. RiderH. K. J. Finanzausgleich und Grundgesetz, AoeR n.F. 39 (1952/53), 237.
7. Sachs M. Grundgesetz — Kommentar-; 5. Aufl. Muenchen, 2009, Art. 107 GG.
8. Pagenkopf H. Der finanzausgleich in Bundestaat, 1981.
9. Popiz J. Finanzausgleich, in Handbuch der Finanswissenschaft in 2 Baenden, 2. Band, Tuebingen, 1927.
Нормативно-правовые и судебные акты
1. Grundgesetzt fuer die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1), Stand: 29.07.2009.
2. Gesetz über verfassungskonkretisierende allgemeine Maßstäbe für die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter den Ländern sowie für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen (Maßstäbegesetz - MaßstG) vom 9. 09.2001, BGBl. I S. 2302.
3. FAG, BGBl, I S. 3955.
4. Gemeindenfinanzreformgesetz vom 10.03.2009, BGBl. I S.502.
5. Zerlegungsgesetz vom 6.08.1998, BGBl. I S. 1998.
6. BVerfG, 2 BvF 2/98 vom 11.11.1999.
7. BVerfGE 72,330,338; 105,184,199.
9. BVerfGE 1,117.
10. BVerfGE 86, 148.
