CC BY
15
УДК 340.114.5 ББК 67.0
Федоренко Святослав Петрович Fedorenko Svyatoslav Petrovitch
доцент кафедры теории и истории государства и права Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук.
Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law, Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, PhD in Law. Тел.: 8 (928) 229-94-34.
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ПАЛАТ КАК СТРУКТУРНОГО ЭЛЕМЕНТА ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
The key trends of formation the russian legislation concerning regulation of activities of the public chamber as a structural element of civil society
В статье анализируется современное российское законодательство, регулирующее общественные отношения в сфере взаимодействия гражданского общества с органами государственной и муниципальной власти. Проводится мониторинг правовых режимов воздействия и стимулов формирования гражданского общества в России. Выстраиваются гипотезы о мерах, которые необходимо принять для вовлечения как можно большего числа граждан России в политические и общественные процессы взаимодействия государства, органов муниципальной власти и общества.
Ключевые слова: общественный контроль, гражданское общество, общественная палата, формирование законодательства.
Тема гражданского общества в социально-политической и правовой системе России продолжает носить актуальный характер. Это во многом обусловлено тем, что в отечественном правовом пространстве либерально-демократическая концепция получила развитие лишь двадцать три года назад, после принятия Конституции Российской Федерации.
Исторически к постановке вопроса о гражданском обществе в правовой сфере следует отнести издание Николаем II 17 октября 1905 года манифеста «Об усовершенствовании государственного порядка», в котором император возложил на правительство обязанность «...даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов» [1, с. 435-436]. По сути, этот документ мог стать как про-
This article analyzes the current Russian legislation, regulating public relations in sphere of interaction of civil society with state and municipal authorities. Monitoring legal regimes of the impact and incentives of the civil society formation in Russia. Build hypotheses about measures to be taken by the involvement of as many citizens of the Russian Federation in the political and social processes of interaction between state and society.
Keywords: social control, civil society, General would chamber, formation of the legislation.
граммной основой формирования гражданского общества в Российской империи, так и преддверием российской конституции, но фактически не произошло ни первого, ни второго.
Западноевропейская парадигма, исторически формируемая еще со времен Античности, то есть около двух с половиной тысяч лет, предполагала дихотомию «государство - гражданское общество» в режиме достаточно органичной диалектики, обусловленной как качеством социокультурной среды, так и особенностями общественного строя и способами производства, оказавшими прямое влияние на стратификацию общества и балансировку политических сил.
Европейское гражданское общество исторически основывалось на стремлении народных масс отстоять свои права и создать в государстве существенный сектор общест-
венных отношений, в котором оно само сможет реализовывать свои интересы. Как видим, во многом процессы его формирования шли «снизу вверх». В России ситуация складывается прямо противоположная. В настоящее время Президент Российской Федерации прилагает титанические усилия для создания гражданского общества в стране, то есть, как это неоднократно бывало в нашей истории, процессы идут «сверху вниз». По сути, складывается своеобразная ситуация, когда глава государства является лидером гражданского общества, а население в очередной раз занимает выжидательную позицию в надежде на то, что государство решит за него все его проблемы.
Обращаясь к истокам формирования российского гражданского общества, следует отметить, что во второй половине 80-х годов прошлого века начались кардинальные реформы политической системы и общественной уклада жизни советских граждан. Эти процессы, проводимые М. С. Горбачевым, получили звучное, но достаточно абстрактное название «перестройка». Они изменили не только отечественное государство, но и, без преувеличения, ход всей общечеловеческой истории. Масштаб этих процессов настолько велик, что спустя тридцать лет их обсуждение все еще актуально, а о событиях и фактах того времени постоянно упоминают не только узкоспециализированные исследователи, но и многие политики, общественные деятели и т. п.
Проблема формирования российского гражданского общества волнует не только научную общественность, но и непосредственно высшие органы государственной власти. Так, 23 июня текущего года принят Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации», который вступит в силу 1 января 2017 года. Общественные палаты в субъектах Федерации должны стать необходимым элементом общего процесса ин-ституционализации гражданского общества в России. В настоящее время активность гражданского общества следует признать недостаточной, что находит свое отражение во многих сферах жизнедеятельности и приводит к таким проблемам, как низкая эффективность общественного контроля за органами государственной и муниципальной власти и отсутст-
вие элементарного взаимовыгодного сотрудничества с данными органами.
О проблеме повышения роли гражданского общества в жизни страны неоднократно заявляли как представители государственной и муниципальной власти, так и деятели науки, искусства, общественные активисты и так далее. Безусловно, ее решение поможет во многом улучшить качество жизни российских граждан как в материально-бытовой сфере, так и в духовно-нравственной. Большинство современных комплексных проблем российского общества и системы власти, таких как присвоение средств различных бюджетов и фондов, хищение денег, выделенных на решение жизненно важных вопросов населения, коррупция и превышение должностных полномочий государственными и муниципальными чиновниками, недобросовестное ведение бизнеса, коренятся в неэффективности, а зачастую и полном отсутствии контроля со стороны гражданского общества. Внимание законодателя к данной ситуации является частью существенного сегмента внутренней политики государства, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека [2]. Реализация этого конституционного положения невозможна без воли и участия самого населения, которое, с одной стороны, является базовым элементом государства, а с другой - уровень его правового сознания и правовой культуры определяет не только качество жизни общества, но и профессионализм представителей органов государственной и муниципальной власти, так как сам народ в условиях демократии выступает социальным источником формирования институтов публичной власти и управления. Поэтому уровень правосознания и правовой культуры населения прочно взаимосвязан с эффективностью работы органов власти.
Процессы формирования гражданского общества как высококультурного, инициативного, созидающего, разумно действующего социального ядра, функционирующего параллельно с органами государственной и муниципальной власти и напрямую от них не зависящего, в российских условиях имеет ряд особенностей. В настоящее время общественные палаты созданы во всех субъектах Российской Федерации (в том числе и в Ростовской области) [3], в рамках которых действуют различ-
ные комиссии и рабочие группы. Основная их цель - «обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, некоммерческих организаций, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития субъекта Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан, развития демократических институтов» [4]. Характерно, что процессы согласования общественно значимых интересов с органами власти инициируются самими органами, а не народом как должно быть в демократическом государстве. То же самое необходимо сказать и об Общероссийском народном фронте (так же имеющем представительство в Ростовской области [5]), лидером которого является В. В. Путин.
Следует отметить, что эта особенность имеет глубокие ментально-правовые и ментально-политические исторические корни. Традиционное российское общество исходя из общинного уклада жизни решение вопросов как местного, так и общего социального значения доверяло представителям власти. Но современная российская государственность уже 25 лет развивается в рамках либерально-демократической парадигмы, которая и в среднесрочной перспективе меняться на другую, по всей видимости, не будет. Это означает, что необходимо изучать ту критику российского либерализма, которая накопились за последние десятилетия, и преодолевать его негативные аспекты, пагубно влияющие на обеспечение и реализацию национальных интересов. Просто следует принципы и положения, закрепленные в конституционно-правовых нормах, интерпретировать в контексте защиты национальных интересов. Используя все имеющиеся в рамках действующего российского законодательства правовые формы, в частности, такие как «.. .правотворческая деятельность -подготовка и издание нормативно-правовых актов в целях реализации национальных интересов. Например, социальная или экологическая безопасность не могут быть реализованы без социального или природоохранного законодательства. Во-вторых, правоприменительная деятельность - деятельность государственных органов по выполнению законов и подзаконных нормативно-правовых актов путем издания актов применения права с целью
реализации национальных интересов. В-третьих, правоохранительная деятельность - властная оперативная работа государственных органов по охране национальных интересов и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей по их реализации [7, с. 9].
Одним из выводов, который необходимо сделать сейчас, является необходимость создания условий с целью повышения активности гражданского общества, которое само должно стремиться к улучшению, благоустройству и обеспечению безопасности своей жизни.
Эффективным правовым средством защиты интересов населения России выступает Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который позволяет активным гражданам контролировать процессы управленческих решений органов государственной и муниципальной власти и иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия [6].
Причем закон закрепляет право граждан участвовать в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов не только в составе общественных объединений, но и единолично [6]. Данная возможность повышает эффективность защиты национальных интересов, которые «являются стержнем безопасного состояния российской нации, ее смысловым наполнением» [7, с. 9].
Тем не менее требуются определенные учебно-просветительские курсы для населения, на которых будут обучать людей, каким образом они могут пользоваться своими правами, закрепленными в законодательстве, призванном гарантировать правовое обеспечение условий функционирования институтов гражданского общества. В частности, на Портале государственных услуг следует не только размещать видеоролики и презентации, схемы и пошаговые инструкции и т. п., которые в доступной форме разъясняют гражданам возможности реализации их прав (например, права на получение налогового вычета), но и указывать способы и формы участия неравнодушных граждан в системе контроля за органами государственной и муниципальной власти посредством возможностей, предусмотренных законом. Это приведет к следующим результатам:
повышению активности гражданского общества и развитию правосознания населения России; повышению уровня доверия граждан к деятельности государства и должностных лиц, а также обеспечению тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества; содействию предупреждению и разрешению социальных конфликтов; реализации гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций; обеспечению прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия; формированию в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; повышению эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Таким образом, рассмотренные меры будут способствовать решению задач, сформулированных в ч. 2 ст. 5 указанного выше Федерального закона.
Тем не менее в законе имеются положения, требующие уточнения и доработки. Так, например, следует согласиться с О. С. Соколовой, которая указывает на то, что «в ч. 1 ст. 21 Закона об общественном контроле установлено, что общественный инспектор привлекается к данной деятельности на общественных началах, при этом не определено, какими качествами и навыками он должен обладать. Неопределенность этих требований явно диссонирует со значительным объемом полномочий общественного инспектора, таких как право на получение информации от органов государственной власти и органов местного самоуправления, право на подготовку итогового документа по результатам общественной проверки и право изложить особое мнение в нем» [8, с. 23].
Следует отметить, что «для повышения качества итоговых документов необходимо
ужесточить требования к их содержанию: установить обязательность наличия в нем обоснования предлагаемых мер, информации об оценке рисков их реализации, а при анализе актов органа государственной власти - указания структурных единиц, к которым у субъектов контроля есть замечания. Подобная мера упорядочит процедуру взаимодействия власти и общества. Она позволит обществу быть услышанным, а государству получать не просто интересные, но и достаточным образом проанализированные, качественные идеи, реализация которых действительно будет способствовать повышению эффективности государственного управления» [9, с. 23].
Таким образом, современное российское законодательство, регулирующее общественные отношения в сфере функционирования гражданского общества и его взаимодействия с органами государственной и муниципальной власти, находится в стадии активного формирования. Внимание законодателя к данному предмету правового регулирования во многом обусловлено политической деятельностью гаранта Конституции Российской Федерации, который выбрал развитие гражданского общества одним из наиболее приоритетных направлений политики государства. Законодательная деятельность в исследуемой сфере не лишена характерных проблем российского общества. Так, анализируя механизм формирования общественного контроля, видится, что возможны риски, когда в общественных палатах займут места лица, имеющие в приоритете не общественные интересы, а свои личные. Например, бывшие чиновники, имевшие собственный бизнес, оформленный на лиц, не подпадающих под декларирование доходов, выйдя на пенсию, будут стремиться попасть в любые органы, в том числе в общественные палаты, лишь бы попытаться получить полномочия для защиты своих интересов. Актуален вопрос о нахождении разумного баланса между контролем и отчетностью общественных палат и излишней бюрократизацией их деятельности. Все эти и многие другие проблемы, возникающие в процессе формирования данного вида законодательства, будут, по всей видимости, решаться законодателем исходя из обобщения практики воплощения данных норм в жизнь российского общества.
Литература
1. Хрестоматия по истории государства и права СССР / по ред. Ю. П. Титова. М., 1990.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
3. URL: http://op-ro.donland.ru/
4. Федеральный закон от 23.06.2016 № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации»// Российская газета. 2016. 28 июня (начало действия - 01.01.2017).
5. URL: http://onf.ru/region/rostovskaya_obl.
6. Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (часть I). Ст. 4213.
7. Овчинников А. И. Национальные интересы России: понятие и виды // Северо-Кавказский юридический вестник. 2014. № 1.
8. Соколова О. С. Правовое регулирование участия граждан в общественном контроле // Административное и муниципальное право. 2015. № 2.
9. Лапшина А. И. Правовые последствия общественного контроля за деятельностью органов государственной власти // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 11.
Bibliography
1. Anthology of history of state and law of the USSR / edition of Yu. P. Titov. Moscow, 1990.
2. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular thlosowanie 12.12.1993) (as amended, amended Laws of the Russian Federation on the amendments to the Constitution of the Russian Federation from 30.12.2008 № 6-FKZ, from 30.12.2008 № 7-FCL, from 05.02.2014 № 2-FKZ, from 21.07.2014 № 11 -FCL) // Collected legislation of the Russian Federation. 2014. № 31. Art. 4398.
3. URL: http://op-ro.donland.ru/
4. Federal law of 23.06.2016 № 183-FZ «On General principles of organization and activities of public chambers of subjects of the Russian Federation» // Rossiyskaya Gazeta. 2016. June 28 (the action is 01.01.2017).
5. URL: http://onf.ru/region/rostovskaya_obl.
6. The Federal law from 21.07.2014 № 212-FZ «On fundamentals of public control in the Russian Federation» // Collected legislation of the Russian Federation. 2014. № 30 (part I). Art. 4213.
7. Ovchinnikov A. I. The National interests of Russia: concept and types // North Caucasian legal Bulletin. 2014. № 1.
8. Sokolova O. S. Legal regulation of participation of citizens in public control // Administrative and municipal law. 2015. № 2.
9. Lapshin A. I. Legal consequences of public control over activity of bodies of state power // Actual problems of Russian law. 2015. № 11.
