CC BY
86
Леонов Михаил Витальевич
канд. экон. наук, доцент кафедры экономической теории, Ижевский государственный технический университет
Основные проблемы реформирования пенсионных систем в странах бывшего СССР
СОЦИАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
Аннотация:
В статье рассматриваются проблемы реализации пенсионной реформы в условиях трансформации социально-экономической системы. В Советском Союзе пенсионное обеспечение было составной частью общей системы социального обеспечения. В статье дано подробное описание основных этапов проведения реформы, а также выделены стартовые условия реформирования пенсионных систем, с которыми столкнулись в начале 1990-х гг. страны бывшего СССР.
Ключевые слова: пенсионная реформа, накопительная пенсионная система, трансплантация институтов, переходная экономика
Введение
Несмотря на то, что гуманистические представления о необходимости заботы о старшем поколении широко распространены в современном мире, многие пожилые люди не могут обеспечить свое достойное существование без участия государства. Пенсионное обеспечение является важной составляющей системы социальной защиты и одной из основных функций социально ориентированного государства, предусматривающих реализацию комплекса мер экономического, правового, социального и организационного характера, направленных на обеспечение и поддержание жизненного уровня нетрудоспособного населения.
Некоторые исследователи (Гайдар, 2004) [2] относят появление первых пенсионных систем к временам Юлия Цезаря, приказавшего выплачивать регулярное денежное пособие бывшим воинам, которые особо отличались в боевых сражениях. Объем и регулярность пенсионных выплат зависели от финансовых возможностей государственной казны. В последующие столетия, пенсионное обеспечение военнослужащих стало важным мотивационным инструментом для пополнения армий государств Средневековья.
Началом развития современных пенсионных систем в подавляющем большинстве стран мира является создание в конце XIX в. Бисмарком распределительной пенсионной системы. Заметно развернувшиеся в Германии того времени процессы индустриализации и урбанизации разрушили сложившуюся за века форму поддержки пожилых людей, когда несколько поколений жили одной семьей, работающая часть которой кормила, поила и одевала детей и стариков. Интенсивность трудовой активности городского рабочего населения в то время определялась лишь его физическими возможностями, а заработная плата не позволяла откладывать даже незначительные суммы на старость. Так как работодатель не был заинтересован в удержании работника с низкой производительностью, то, увольняя, он обрекал последнего на прозябание и бедность. Все это усиливало социальную напряженность в обществе и создало благоприятную почву для активности радикальных протестных движений. Поэтому, как отмечено в работе Гутник и Зимакова (2001) [3], инициируя организацию пенсионной системы, канцлер Бисмарк преследовал политические цели, настаивая на выплате пенсий государством работнику напрямую, а не через пенсионные фонды.
В те же годы в Дании и Новой Зеландии была введена общегосударственная система пенсионного обеспечения. Основной целью такой системы стала необходимость снижения имущественного расслоения общества и сокращение количества бездомных и нищих на улицах городов. Пенсии выплачивались за счет бюджета, а их сумма была одинаковой для всех заявителей. Однако важно отметить, что немецкая модель пенсионной системы в XX в. получила большое распространение. По итогам Первой мировой войны Франции отошли земли Эльзас и Лотарингия, в которых правительством Бисмарка была внедрена распределительная система пенсионного обеспечения заводских работников. Для снижения негативного градуса сепаратистских настроений местного населения французским правительством было принято решение о сохранении в данных регионах этого инструмента социальной поддержки. С минимальными изменениями распределительная система позднее распространилась на всю Францию, а также Италию, Швейцарию, США.
Распределительная пенсионная система опирается на так называемый принцип солидарности поколений, когда работники (а чаще их работодатели) выплачивают часть
зарплаты на финансирование пенсионных выплат пожилым людям, которые в свое время финансировали пенсии предыдущих поколений. Государство при этом принимает на себя обязанности гарантировать выплату пенсий таким работникам при достижении определенного пенсионного возраста. Понятная логика («платишь, пока работаешь, а потом платят тебе») и относительная простота управления финансовыми потоками («сколько получил от работников, столько тратишь на пенсионеров»), сделали такую систему чрезвычайно распространенной по всему миру.
Несмотря на то, что бедность среди работоспособного населения в развитом мире за последнее столетие существенно снизилась, распределительная пенсионная система по-прежнему остается основной формой обеспечения пенсионеров во многих странах мира, в том числе Франции, Германии, США. Наряду с изначальными аргументами о невозможности граждан делать сбережения на старость ввиду постоянной бедности, появились такие новые теоретические обоснования необходимости государственного регулирования доходов в старости, как например, «близорукость поведения» людей при планировании собственных доходов и расходов в долгосрочной перспективе (Samuelson, 1975) [8].
Согласно классической гипотезе жизненного цикла, рациональные экономические агенты будут выравнивать предельную полезность своего потребления при неравномерном распределении доходов во времени, из-за чего в молодости люди будут, скорее всего, одалживать, в среднем возрасте — сберегать, а пожилые — тратить накопленное (Modigliani and Ando, 1963) [7]. Однако большинство людей действует нерационально близоруко относительно выводов данной теории, предпочитая удовлетворять текущие потребности и откладывать решение вопроса об обеспечении себя в старости «до лучших времен».
Другим аргументом необходимости существования пенсионной системы является негативное стратегическое поведение граждан. Оно проявляется при предоставлении государством своим гражданам возможности самостоятельно принимать решения о финансировании старости (Kotlikoff et al., 1998) [б]. Рассчитывая на то, что социально ориентированное правительство не оставит без пищи, одежды и жилища своих избирателей, граждане будут отказываться делать сбережения, рассчитывая в старости лишь на государственную помощь. Такое поведение зачастую сравнивают с логикой домовладельца, который, застраховав свое имущество от пожара, отказывается использовать в быту огнестойкие, но более дорогостоящие материалы.
Пенсионная система является важнейшим инструментом снижения бедности среди пожилых людей во всем мире. Однако в последние десятилетия из источника социальной
и экономической стабильности, пенсионная система превратилась в источник макроэкономических и политических проблем многих развитых стран. Старение населения, несбалансированность будущих денежных поступлений и выплат в рамках пенсионного обеспечения, низкое качество администрирования пенсионной системы ставят вопрос о необходимости реформирования существующих систем пенсионного обеспечения.
Организационный механизм пенсионной реформы
Термин «социально-экономическая реформа» используется для описания ситуации полного или частичного преобразования существующей социально-экономической системы или отдельных элементов с целью улучшения ее функционирования, повышения эффективности и минимизации возможных негативных воздействий на нее. Под социально-экономическими реформами, как правило, понимают существенное изменение принципов функционирования социально-экономических институтов или же их внедрение. На практике целью любой реформы (школьной, налоговой, денежной и т.п.) является создание долгосрочных условий для улучшения положения населения.
В идеальной ситуации, реформы должны проводиться в преддверии наступления негативных событий или реализации факторов, резко ухудшающих функционирование той или иной социальной системы. Например, в преддверии природных катаклизмов, эпидемий или войн, изменения масштабов государства или формы правления правительство для сохранения стабильности функционирования социально-экономических институтов должно вводить в систему ряд изменений. Благодаря этому, реализация критических для текущих институтов негативных факторов не приводит к разрушению всей системы. Однако в реальности причинами реформ, как правило, становятся уже наступившие негативные явления.
Реформирование какой-либо социально-экономической системы следует отличать от мероприятий текущей социально-экономической политики правительства. Основной отличительной особенностью является масштаб изменений в системе, однако любые границы различий являются условными. Например, перенос сроков уплаты налога на прибыль предприятиями с первого на 15 число месяца, скорее всего, будет отнесено к текущей деятельности правительства. Повышение ставки налога с 20% до 22% при сохранении механизма сбора налогов, определения налогооблагаемой базы и налогоплательщика может быть определено и как результат экономической политики, и как налоговая реформа. В то же время, отмена существующего налога и введение нового налога, смена режима его администрирования в полной мере может быть отнесена к
налоговой реформе. В какой-то мере для описания реформ можно использовать термин «революция», используемый в политической сфере. Однако реформа - это, прежде всего, управляемый процесс преобразования социально-экономических институтов.
Реформа пенсионной системы означает изменение принципов и механизмов реализации денежного обеспечения неработающих граждан по возрасту. Реформа подразумевает собой наличие неэффективно работающей пенсионной системы или отсутствие таковой. Необходимо выделить основные этапы реформы и основных действующих участников.
Первый этап. Идентификация проблем в пенсионном обеспечении страны, формулирование основных задач пенсионной реформы и постановка ее на повестку дня.
Причинами пенсионной реформы могут стать: отсутствие системы пенсионного обеспечения, проблемы функционирования существующей пенсионной системы (дефицит поступлений или низкий уровень пенсионного обеспечения), ожидание приближающихся проблем пенсионной системы, внешнее давление со стороны международных финансовых институтов или государств.
Вынести на общественное обсуждение вопрос о целесообразности реформирования пенсионной системы могут руководители страны, представители правительства и парламентского большинства, оппозиция в ответ на потребности общества (низкий уровень пенсионного обеспечения, высокая налоговая нагрузка на работодателей и работников или же проблемы с исполнением бюджета страны) или какой-то внешний игрок (из-за возможности дестабилизации общественно-политической ситуации в регионе или из-за угрозы снижения кредитоспособности государства). Выгоды от реформирования должны перекрывать издержки для каждой из групп, участвующих в системе пенсионного обеспечения: настоящие и будущие пенсионеры, плательщики налогов и сборов, финансирующие пенсионную систему, служащие системы пенсионного обеспечения, политическая элита страны и, возможно, зарубежные кредиторы.
В случае, если ожидаемым результатом реформы является ухудшение уровня финансовой поддержки пожилого населения, то вынесение вопроса на публичное обсуждение будет откладываться, так как инициирующая реформу политическая партия будет терять поддержку населения. Однако в случае отсутствия угроз потери популярности и потери власти (например, существование в стране однопартийного или автократического режима), принятие решения о необходимости проведения пенсионной реформы будет менее болезненным.
Второй этап. Проектирование пенсионной реформы.
В результате общественной дискуссии или единоличного решения руководства страны, парламенту и/или правительству может быть поручено задание усовершенствовать текущую модель пенсионного обеспечения или полностью от нее отказаться и внедрять новую модель. Совершенствование пенсионной системы, как правило, заключается в изменение основных параметров ее функционирования:
• изменение принципов начисления пенсии (стаж работы, минимальный возраст);
• изменение базовой (расчетной) величины пенсии;
• изменение источников финансирования пенсий (ставка налогов и сборов, перенос нагрузки с работодателя на работников и наоборот).
В случае отказа от неэффективно работающей пенсионной системы происходит заимствование из уже существующих в мировой практике моделей пенсионного обеспечения. Переход на новую модель означает изменение принципов финансирования. Можно выделить следующие базовые модели:
• модель финансирования за счет бюджета. В данном случае, пенсионное обеспечение будет являться частным элементом системы социального обеспечения;
• модель страхования за счет работодателя и/или работающего населения. В данном случае, страховые взносы накапливаются в специально созданном пенсионном фонде и тратятся на регулярные денежные выплаты пенсионерам. Благодаря участию в таком фонде, работник получает право на получение пенсионных выплат в будущем при наступлении страхового случая (достижения пенсионного возраста). В большинстве современных стран правительством организуется единый государственный пенсионный фонд, однако в ряде стран встречается практика существования отраслевых пенсионных фондов;
• модель накопления пенсионных сбережений за счет работодателя и/или самого работника. Работник перечисляет на свой счет (в банке, финансовой компании или пенсионном фонде) обязательные периодические взносы, которые инвестируются с целью сохранения их покупательской способности к моменту выхода работником на пенсию;
• нерегулируемая модель пенсионного обеспечения. При такой моделе законодательно не устанавливается никаких обязательных требований по формированию пенсионного обеспечения. За счет налоговых и других стимулов государство инициирует организацию добровольного пенсионного обеспечения со сторон работодателей. Также, государство может обязать предоставление обеспечения пожилых людей со стороны локального сообщества или родственников, в первую очередь, детей.
Для разработки новой пенсионной системы правительству и парламенту необходимо привлекать значительные интеллектуальные ресурсы. В случае отсутствия национальных агентств по разработке экономической политики, роль разработчика реформы выполняют профильные министерства и ведомства, национальные научно-исследовательские институты или международные организации.
Как показывает практика пенсионного реформирования, большинство стран проектируют реформу при поддержке международных финансовых организаций. Для таких организаций пенсионная реформа является, как правило, лишь частью более крупного проекта по преобразованию социально-экономической, а иногда и общественно-политической ситуации в стране. В ряде случаев пенсионная реформа была не столько инструментом повышения благосостояния населения, сколько инструментом способствующим развитию финансовой системы страны, стабилизации государственных финансов. Кроме того, необходимо учесть, что каждая из таких международных финансовых организаций внедряет свою универсальную модель пенсионного обеспечения и в большинстве случаев тиражирует ее с учетом накопившегося в других странах опыта и результатов. Основными международными институтами, обеспечивающими интеллектуальное и финансовое сопровождение пенсионных реформ, выступает Всемирный банк (World Bank) и государственное агентство помощи США (USAid), уставной задачей которого является отстаивание интересов США в стране-реципиенте.
Всемирный банк последние десятилетия играет важную идеологическую роль в реформировании пенсионных систем. Поворотным моментом для этого международного института стала публикация группы сотрудников под руководством Р. Хольцмана «Предотвращение кризиса старения» (World Bank, 1994) [9], в которой были показаны угрозы долгосрочной стабильности распределительного механизма пенсионной системы и предложена многоуровневая модель финансирования пенсионного обеспечения. В 2001 г. Банком была разработана и официально принята «Стратегия реформирования пенсионной системы», которая является логическим продолжением опубликованной ранее работы. Согласно Стратегии, эффективная пенсионная система должна состоять из трех уровней:
• общественная пенсия, финансируемая за счет бюджета, — предназначена для сокращения бедности среди пожилого неработающего населения;
• обязательная пенсия, финансируемая за счет обязательных взносов, которые управляются, а затем инвестируются на фондовом рынке негосударственными
финансовыми компаниями и пенсионными фондами, — необходима для организации института долгосрочных накоплений работающего населения;
• добровольная пенсия, формируемая как самостоятельно работником, так и через работодателя, — необходима для тех работников, которые желают получить в старости большую финансовую защиту.
В момент планирования ключевых показателей реформы возникает ряд сложностей, заключающихся как в неопределенности направления их долгосрочной динамики, так и в их изменении из-за реализации пенсионной системы:
• объем поступающих взносов (размер теневой экономики, занятость в экономике, миграция населения, ставка пенсионных отчислений);
• наличие вариантов размещения избыточных ресурсов и потенциальных источников привлечения денежных средств для покрытия дефицита (например, если текущие выплаты пенсионерам меньше текущих поступлений от работодателей, то какова ставка доходности привлекаемых ресурсов), наличие возможности привлечения средств из государственного бюджета (например, в случае если пенсионных накоплений будет недостаточно для выплаты минимальной пенсии);
• уровень пенсионных выплат (возраст выхода на пенсию, порядок начисления пенсий);
• расходы по администрированию пенсионной системы (количество занятых государственных служащих в пенсионной системе, накладные издержки на управление пенсионными накоплениями и т.п.).
Третий этап. Законодательное одобрение пенсионной реформы. Для функционирования пенсионной системы необходимо внесение изменений в законодательство. Изменения затрагивают значительное число нормативно-правовых актов, поэтому даже при наличии достаточной политической воли парламенту необходимо время на их принятие. Как правило, если текущая ситуация по пенсионному обеспечению является еще недостаточно критической, то имеющие большинство политические партии, боясь потерять поддержку населения могут откладывать проведение реформы. Но если ситуация характеризуется как критическая, то законодательное одобрение реформы становится неизбежным, и чем сложнее экономическая ситуация в стране, тем более жесткие условия преобразования системы могут быть приняты как парламентом, так и населением страны. Дополнительную поддержку для принятия значительных изменений пенсионной системы может оказать давление со стороны международных кредиторов, в случае высокой зависимости правительства от рынка международных заимствований.
Четвертый этап. Подготовка инфраструктуры для реализации пенсионной реформы. Это наиболее значимый этап проведения реформы, так как в него включается значительное число исполнителей. Кроме того, по времени это наиболее продолжительный этап, в течение которого может существенно измениться политическая и экономическая ситуация, следовательно, могут возникнуть стимулы к пересмотру принятых решений по изменению пенсионной системы. Значительное внимание для успешной реализации реформы должно быть уделено сложившимся к началу реформы культурным и моральным ценностям, а также финансовой образованности населения, присутствию у населения доверия к самому институту пенсионного обеспечения. Необходимо проведение информационно-разъяснительной кампании среди населения.
В организационном плане, на данном этапе происходит перестройка работы государственных органов, занимающихся пенсионным обеспечением, а также налоговых органов, занимающихся администрированием пенсионных взносов. Значительные расходы затрачиваются на переобучение персонала, автоматизацию процессов учета и отчетности. Процесс информационно-аналитического обеспечения пенсионной реформы должен носить постоянный характер:
• необходимо разработать систему мероприятий, направленных на повышение заинтересованности работающего населения;
• отслеживать процесс отчислений, произведенные работодателями;
• формировать инвестиционные знания;
• проводить регулярные социологические исследования по мониторингу эффективности принимаемых шагов и своевременно реагировать на получаемые результаты и др. [5].
Важным вопросом при планировании и реализации пенсионной реформы является необходимость оценки ее успешности. Так как невозможно спрогнозировать развитие экономики даже в среднесрочной перспективе, то необходимо учитывать, что закладываемые в расчеты параметры новой пенсионной системы также могут существенно отличаться от реализованных в действительности. Кроме того, реализация негативных событий в период активного проведения реформы может дискредитировать саму идею изменения системы, несмотря на то, что организационные мероприятия прошли успешно.
Конечным результатом пенсионной реформы должно стать создание устойчивой системы пенсионного обеспечения. При этом должен быть соблюден баланс интересов всех участников: приемлемая налоговая нагрузка на работников и работодателей, а также достаточный размер пенсионных выплат пожилым людям.
Проблемы реформирования пенсионных систем в странах бывшего СССР
В Советском Союзе пенсионное обеспечение было составной частью общей системы социального обеспечения. Финансируемые государством пособия по старости рабочим и служащим промышленных предприятий были введены вскоре после Октябрьской революции. Прежде всего, имея под собой идеологические мотивы, пенсионное обеспечение было направлено на наиболее политически активную часть населения. В частности, с целью роста производительности труда и вовлечения в связанные с профессиональным риском профессии, правительством назначались пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца. С 1928 г. для рабочих отдельных отраслей промышленности были введены пенсии по старости, которые затем были распространены на всех рабочих, а к 1937 г. — на служащих. При профсоюзных комитетах работали комиссии по социальному страхованию и комиссии по пенсионным вопросам.
В июле 1956 г. был принят Закон СССР «О государственных пенсиях», которым вводились пенсии по старости, по инвалидности и в случае потери кормильца. Пенсии по инвалидности устанавливались не только рабочим и служащим, но также военным и учащимся. В законе закреплялись основные принципы советской пенсионной системы:
• гарантированные государственные пенсии без каких-либо вычетов из заработка трудящихся;
• выплата пенсии за счет средств общесоюзного бюджета;
• единые основания пенсионного обеспечения (старость, инвалидность, потеря кормильца);
• единый возраст и единые требования к трудовому стажу, необходимому для назначения пенсии;
• единый порядок исчисления размера пенсии из заработка с преимуществом для невысокооплачиваемых категорий работников [4].
В основе исчисления пенсии каждого трудящегося лежал размер его среднемесячной заработной платы. Полная пенсия предоставлялась мужчинам с шестидесяти лет со стажем работы не менее двадцати пяти лет и женщинам с пятидесяти пяти лет со стажем не менее двадцати лет.
Как уже было отмечено выше, пенсионное обеспечение играло большую идеологическую роль. Так, за счет различных повышающих коэффициентов создавалась мотивация для удержания работника всю жизнь на одном и том же предприятии. Например, за непрерывный стаж работы начислялись надбавки к пенсии за выслугу лет. Кроме того, для привлечения кадров на вредные производства, на территории Крайнего Севера и т.п., были установлены повышающие коэффициенты расчета трудового стажа.
Пенсия увеличивалась и для тех граждан, которые имели на своем иждивении нетрудоспособных членов семьи. В связи с нехваткой рабочей силы в послевоенные годы, государство поощряло и работающих пенсионеров: наряду с заработной платой им частично выплачивалась пенсия.
В 1964 г. был принят Закон СССР «О государственных пенсиях и пособиях колхозникам». До принятия этого закона поддержка неработающих крестьян была возложена на колхозы, которые, как правило, оказывали помощь в натуральном виде: проводился ремонт жилых домов, заготавливались дрова, предоставлялись продукты питания, выращенные в колхозе. Такая помощь не носила регулярного характера и зависела от межличностных отношений, складывающихся между крестьянами. Фактически основная ответственность возлагалась на семьи пожилых колхозников или их соседей, если у них не было детей. Законодательно разрешенные для формирования в колхозах денежные фонды помощи были крайне редки из-за тяжелого финансового положения всего сельского хозяйства СССР. Размеры государственных пенсий и пособий колхозников устанавливались ниже, чем у рабочих и служащих. При этом, пенсии колхозников не индексировались в отличие от пенсий рабочих, в связи с чем с каждым годом разница в уровне жизни между данными группами пожилого населения увеличивалась.
Описанные выше общесоюзные законы регламентировали основные принципы пенсионного обеспечения СССР фактически до конца его существования. Несмотря на усложнение расчетов из-за постоянного внедрения стимулирующих коэффициентов, пенсионная система в полной мере выполняла заданные ей функции как экономического инструмента для поддержки политического строя населением и как организационно-экономического инструмента стимулирования мотивации работников, способствующего перетоку рабочей силы в наиболее перспективные отрасли экономики.
Пенсионная система финансировалась за счет союзного бюджета, в который предприятия и колхозы перечисляли налоги. Регулирование пенсионных выплат осуществлялось Министерством финансов СССР. В 1950-х гг. расходы на пенсионное обеспечение составляли 3% от государственного бюджета, а в 1980-х гг. — 5,5%. То есть, можно говорить о том, что пенсионная система не была фактором дестабилизации макроэкономической ситуации в стране.
В рамках совершенствования политической и экономической модели социалистического государства, в конце 1980-х — начале 1990-х гг. был принят ряд экономических преобразований. Реформаторским руководством страны было признано, что наиболее эффективным финансовым механизмом поддержки пожилого населения
является механизм пенсионного страхования - персонифицированное распределение через общественные страховые фонды поступлений от трудоспособной части населения в пользу пенсионеров. Такой подход финансирования пенсионных выплат был заложен в Законе СССР «О пенсионном обеспечении граждан СССР», принятом в мае 1990 г. Принятие этого Закона практически завершило процесс создания единой системы пенсионного обеспечения, сочетавшей принципы социального страхования и социальной помощи, заложило страховые основы пенсионного обеспечения граждан.
Законом было предусмотрено, что одним из условий получения права на трудовую пенсию является условие уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд. Источником средств для финансирования пенсий становился не государственный бюджет, как это было раньше, а Пенсионный фонд как самостоятельная финансовая система, которая формируется за счет страховых взносов предприятий и граждан. Для координации организационно-правовой деятельности по созданию Пенсионного фонда Советом Министров СССР была создана специальная рабочая группа, в состав которой вошли представители всех союзных республик. В течение 1990 года была разработана необходимая нормативно-правовая база, в частности Положение о Пенсионном фонде СССР. Одновременно были образованы организационные структуры Пенсионного фонда СССР на уровне союзных республик. Взносы рассчитывались от фонда заработной платы и составляли 28% на пенсионное обеспечение, 5,4% — на социальное страхование, 3,6% — на медицинское страхование. Кроме того, 1% в Пенсионный фонд удерживали из зарплаты работников, то есть пенсионная нагрузка устанавливалась на уровне развитых капиталистических стран.
Союзный Пенсионный фонд начал свою полноценную деятельность с 1 января 1991 г., когда к нему стали поступать страховые взносы и, в свою очередь, за счет средств Фонда было начато финансирование пенсионных выплат. Однако обновленная пенсионная система просуществовала менее года из-за дезинтеграции союзного государства. Независимые государства, образовавшиеся на его территории, встали перед проблемой по организации национальных пенсионных систем с учетом правовых, экономических и организационных особенностей новых государств.
Во всех странах бывшего СССР в 1992-1994 гг. был сохранен сформулированный еще в СССР принцип пенсионного обеспечения. Однако такая система не могла быть жизнеспособна в условиях трансформации плановой экономики. Большинство расходов на социальное обеспечение в союзных республиках финансировалось за счет значительных дотации из Москвы. После распада Советского Союза экономическая активность во всех без исключения странах резко сократилась. В 1990-1996 гг. снижение ВВП бывших советских республик составляло 18-62%. Доля сельского хозяйства, торговли и сектора услуг, которые вносили наименьший вклад в советский ВВП, возросла,
а доля промышленного производства и транспорта, которые ранее были самыми существенными источниками пополнения бюджета, сократилась. В странах Прибалтики, которым, прежде всего по политическим соображениям была оказана существенная финансовая поддержка со стороны скандинавских стран, снижение ВВП было не настолько критическим. Однако такие страны, как Таджикистан и Грузия, являвшиеся дотационными и полностью зависимыми от дотаций союзного центра, снижение ВВП затронуло в большей мере.
Таблица 1
Динамика ВВП стран бывшего СССР, в % от уровня ВВП в 1990 г.
Страна 1992 г. 1996 г. 2000 г. 2005 г. 2009 г.
Армения 51,39 55,91 67,80 120,68 142,41
Азербайджан 76,86 42,40 58,89 110,86 225,82
Белоруссия 89,32 67,12 88,67 125,47 169,84
Эстония 72,52 74,10 94,64 139,91 135,19
Грузия 43,47 31,42 37,51 53,42 64,62
Казахстан 84,28 61,71 69,42 113,70 143,28
Киргизия 79,35 54,29 66,61 80,20 100,10
Латвия 59,33 59,23 75,18 111,44 108,06
Литва 74,27 61,00 72,06 104,87 109,02
Молдавия 59,56 38,01 35,61 50,13 54,85
Россия 81,16 59,88 67,30 90,62 103,21
Таджикистан 65,96 31,67 38,09 61,66 81,88
Туркменистан 90,25 58,16 76,02 164,41 240,06
Украина 82,71 43,20 43,45 62,86 63,31
Узбекистан 88,36 82,48 97,98 127,50 176,52
Источник: World Bank, расчеты автора
Наряду со снижением экономической активности, переход к рыночной экономике был ознаменован резким ростом инфляции. Рост цен был спровоцирован не только структурными особенностями советской экономики и несоответствием ценовых пропорций мировому уровню, но и значительным ухудшением качества монетарной политики правительств. Так, для целей финансирования социальных обязательств
новыми властями был использован эмиссионный ресурс. Наряду с инфляцией начали происходить неконтролируемые процессы долларизации независимых экономик и рост неплатежей между экономическими агентами.
После распада СССР в основу программ перехода к рыночной экономике было положено дерегулирование рынка труда, которое спровоцировало резкий рост безработицы. К факторам, влияющим на общий уровень безработицы, относятся процессы, связанные со структурными сдвигами в экономике, развитием новых хозяйственных форм, приватизацией, с введением принципа добровольности труда, а также факторы, замедляющие вовлечение рабочей силы в производство и сферу услуг [1]. Наиболее сложное положение с занятостью сложилось в отраслях с высокой добавленной стоимостью, а также в неконкурентоспособных отраслях, ориентированных на внутренний рынок. Особенно сильное влияние на занятость и безработицу определенных категорий населения в странах бывшего СССР оказывают региональные диспропорции.
Советское общество традиционно характеризовалось относительно высокой внутренней миграцией населения. Так, в 1940-1950-х гг. происходило активное заселение освобожденных от немецких захватчиков территорий Украины, Белоруссии, а также прибалтийских республик, в 1960-х гг. — значительные трудовые потоки были направлены в среднеазиатские республики. Сразу же после распада СССР в связи с тотальным обнищанием и невостребованностью высококвалифицированное трудоспособное население прибалтийских республик, а также Украины, Беларуссии, России отправилось на поиски новой работы в страны Западной Европы, а граждане других республик — в Россию. Еще одним фактором миграции стали резко обострившиеся межнациональные отношения, в связи с чем в основном русскоязычное население из всех советских республик стало массово переселяться в Россию.
Наибольшие демографические различия в странах бывшего СССР можно отметить через показатели возрастной структуры населения. Известно, что для развитых индустриальных стран, к которым относился и СССР, характерны процессы старения населения — рост продолжительности жизни при одновременном снижении рождаемости. Однако внутри Советский Союз был не таким однородным: каждая из союзных республик обладала серьезными отличиями в части демографической ситуации. Так, в 1992 г. в наиболее развитых европейских республиках (Белоруссия, Латвия, Литва, Россия, Украина, Эстония) численность пожилых людей составляла более 15% от работоспособного населения, тогда как, например, в среднеазиатских республиках (Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан) — лишь около 7%. Соответственно, различной была и социальная нагрузка на работающее население.
Таблица 2
Уровень пенсионной нагрузки в странах бывшего СССР, отношение пожилого населения к
работоспособному населению страны, %
Страна 1990 г. 1992 г. 1996 г. 2000 г. 2005 г. 2009 г.
Армения 8,78 10,35 14,14 15,58 18,25 16,60
Азербайджан 6,88 7,07 7,98 8,92 9,84 9,23
Белоруссия 16,07 17,25 19,32 19,83 20,62 19,25
Эстония 17,67 18,69 21,21 22,70 24,51 25,27
Грузия 14,12 15,33 17,92 19,01 21,79 20,92
Казахстан 9,34 10,20 11,36 10,41 11,67 10,15
Киргизия 8,72 9,05 9,56 9,18 8,89 7,11
Латвия 17,76 18,69 21,34 23,36 24,56 25,80
Литва 16,34 17,16 19,18 20,99 22,38 23,10
Молдавия 12,99 13,45 14,18 15,04 16,09 15,52
Россия 15,26 16,44 18,24 17,88 19,33 17,95
Таджикистан 7,22 7,31 7,20 6,56 6,85 6,04
Туркменистан 6,80 7,01 7,34 7,23 7,29 6,36
Украина 18,44 19,56 20,93 20,44 23,22 22,24
Узбекистан 7,28 7,42 7,64 7,37 7,64 6,75
Источник: World Bank, расчеты автора
Учитывая вышесказанное, необходимо выделить следующие стартовые условия реформирования пенсионных систем, с которыми столкнулись в начале 1990-х гг. страны бывшего СССР. Во-первых, к моменту обретения суверенитета, несмотря на переход к страховым принципам, пенсионное обеспечение в странах бывшего СССР осуществлялось за счет союзного и республиканского бюджетов. Фактически система пенсионного обеспечения являлась лишь частным элементом системы социального обеспечения и не была распределительной по своей сути. Пенсия воспринималась населением как одна из разновидностей государственных пособий. Пенсия, как источник материального обеспечения пенсионера, воспринималась как непосредственная обязанность государства перед гражданином. Жесткое регулирование экономики и отсутствие рыночных механизмов определило отсутствие у населения активной
самостоятельной позиции в решении вопроса о собственном уровне пенсионного обеспечения. Дефицит национального бюджета при возрастающей инфляции не давал возможности сохранить общий уровень пенсионного обеспечения даже на уровне прожиточного минимума.
Во-вторых, для перехода к распределительной пенсионной системе в начале 1990-х гг. не было достаточных условий. Резкий рост безработицы, снижение экономической активности, отсутствие успешного опыта налогового администрирования, расширение теневой экономики не давали возможности обеспечить адекватный объем поступлений в систему пенсионного обеспечения. Старение населения и расширение неформального сектора экономики лишь усугубляли несбалансированность финансовых потоков в пенсионной системе. То есть, уровень необходимых расходов на выплаты пенсий значительно превышал потенциальные поступления.
В третьих, к моменту возникновения независимых государств полностью отсутствовала возможность перехода на накопительную пенсионную систему, которая предполагает возможность инвестирования части текущих доходов в финансовые инструменты. Разгосударствление собственности к началу 1992 г. еще не было начато, не функционировал рынок ценных бумаг. Кроме того, высокая инфляция делала бессмысленными любые вложения в номинированные в национальной валюте финансовые инструменты.
В четвертых, в связи с демократизацией общественной жизни, вопрос пенсионного обеспечения становился важным инструментом политической борьбы. В условиях первоначального формирования политических элит, отсутствия у политиков какого-либо опыта управления сложно организованными социально-экономическими системами, в странах бывшего СССР широкое распространение получила популистская политика невыполнимых обещаний. Между тем, декларирование непопулярных у населения идей, связанных со снижением уровня пенсионного обеспечения, заранее предполагало проигрыш на выборах любого уровня. В связи с этим, в преддверии выборов объявлялись планы по повышению уровня пенсионного обеспечения без каких-либо изменений в функционировании пенсионной системы.
Сокращение поступлений финансовых средств в бюджеты социальных и/или пенсионных фондов влекло за собой задержку выдачи пенсий и других социальных выплат. Наиболее распространенным решением этой проблемы стало выравнивание дифференциации размера пенсии, а также снижение уровня обеспеченности пенсиями и другими социальными выплатами за счет их более медленного роста по сравнению с уровнем инфляции. Другим вариантом решения данной проблемы стало увеличение
нагрузки по социальным выплатам на экономически активное население. При этом для большинства рассматриваемых стран неблагоприятные демографические прогнозы предполагали значительный рост ставки налоговых отчислений. Высокие ставки социальных налогов напрямую вели к их уходу в теневой сектор экономики.
Необходимость обеспечить минимально необходимый уровень доходов пожилых людей заставило правительства значительно сократить дифференциацию уровня пенсий. Фактически, несоответствие в установлении размеров взносов, отчисляемых работодателями и работниками, создавало уравниловку в отчислениях, не стимулировало их выплату и привело к утрате связи между размером пенсии и трудовым вкладом работника. Все это делало неизбежным необходимость реформирования пенсионных систем стран бывшего СССР.
Литература
1. Алабужев К.Х. Теоретические вопросы социально-экономического реформирования. - М.: Роспринт, 1996. - 48 с.
2. Гайдар Е. История пенсий // Независимая газета. - 13 июля 2004. - [Электронный ресурс]. -Электрон. дан. - Режим доступа: http://www.ng.rU/ideas/2004-07-13/10_histori.html#.
3. Гутник В., Зимаков А. Пенсионная реформа в Германии // Общественно-политический журнал «Современная Европа». - 2001. - № 2. - С. 65-81. - [Электронный ресурс]. - Электрон. дан. -Режим доступа:http://www.ieras.m/joumal/joumal2.2001/8.htm.
4. Смирнов Н.И. Проблемы пенсионного обеспечения в СССР. - [Электронный ресурс]. -Электрон. дан. - Режим доступа: http://www.pensюnbox/fПes/smimoff.pdf.
5. Хорунжая Е.А. Социальные основы управления процессом реформирования современной российской пенсионной системы. - [Электронный ресурс]. - Электрон. дан. - Режим доступа: http://www.pensionbox/files/c.pdf.
6. Kotlikoff, Laurence J., Kent A. Smetters and Jan Walliser (1998). Opting Out of Social Security and Adverse Selection, NBER Working Paper 6430. - [Электронный ресурс]. - Электрон. дан. - Режим доступа: http://www.nber.org/papers/w6430.pdf.
7. Modigliani, Franco, and Anri Ando (1963). The Lifecycle Hypothesis of Savings: Aggregated Implications and Tests. American Economic Review, 53:55-84.
8. Samuelson, Paul A. Optimum Social Security in a Life-Cycle Growth // International Economic Review, 16:539-544.
9. World Bank. Averting the Old-Age crisis: policies to protect the old and promote growth. World Bank Policy Research Report. New York: Oxford University Press. (1994).
Mikhail V. Leonov
Cand. of Econ. Sci., Associate Professor, Chair of Economy Theory,
Izhevsk State Technical University
Main Problems of Pension Systems Reforming in Former
USSR Countries
Abstract:
Article considers problems of pension reforming implementation in conditions of social and economy system transformation. Pension provision in Soviet Union was integrated part of social provision general system. Articles precisely describes main stages of reform execution, and emphasizes starting conditions of pension systems reforming that happened in countries of former USSR in the beginning of 1990's.
Keywords: pension reform, defined contribution pension system, transplantation of institutions, transition economy
