ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИЙ В СФЕРЕ ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ДОХОДОВ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ФИНАНСОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

Основные проблемы обеспечения самостоятельности субъектов федераций в сфере формирования бюджетных доходов

Татьяна Братко*

В статье рассматриваются ограничения самостоятельности субъектов федераций (на примере Российской Федерации, Германии, Швейцарии, Австралии, Канады, Соединённых Штатов Америки) в сфере формирования бюджетных доходов. Как и субъекты многих зарубежных федераций, субъекты Российской Федерации наделены весьма узкими налоговыми полномочиями и потому имеют низкие собственные налоговые доходы, объём которых зачастую не способен покрыть безусловно необходимые расходы. Всё это свидетельствует об отсутствии действительной самостоятельности субъектов федерации в вопросах формирования бюджетных доходов. Проблема недостаточной региональной финансовой самостоятельности характерна для большинства федеративных государств. Нуждающиеся (неблагополучные в финансовом отношении) субъекты федераций обычно получают нецелевую финансовую помощь в виде межбюджетных трансфертов общего назначения. Оказание такой помощи вызывает серьёзную критику со стороны зарубежных исследователей-экономистов. Именно в иностранной экономической науке сформировались основополагающие представления о региональной финансовой самостоятельности. Согласно этим представлениям, источником действительной автономии субъектов федерации является наличие собственных бюджетных доходов. Указывая на общие для России и зарубежных федераций проблемы, связанные с недостаточностью собственных налоговых доходов региональных бюджетов, автор настоящей статьи предлагает реформировать систему первичного распределения доходов между бюджетами российской бюджетной системы с учётом рекомендаций, изложенных в иностранной научной литературе.

^ Принципы бюджетной системы; самостоятельность бюджетов; распределение бюджетных доходов; налоговые полномочия; бюджетный 001: 10.21128/1812-7126-2016-3-40-51 федерализм; межбюджетные трансферты

1. Введение

Обеспечение финансовой самостоятельности субъектов федерации относится к числу трудноразрешимых проблем как отечественного, так и зарубежного бюджетного права. Зачастую автономное формирование доходных источников региональных бюджетов прямо либо косвенно гарантируется нормами конституций и (или) законодательства федера-

* Братко Татьяна Дмитриевна - магистр юриспруденции, аспирант (СПбГУ), налоговый консультант (e-mail: bratkotatiana@gmail.com).

тивных государств. Между тем действительная самостоятельность субъектов федерации в этой сфере имеет место далеко не всегда.

Проблемы, связанные с недостаточной финансовой самостоятельностью субъектов федерации, являются предметом многих экономических и юридических исследований (главным образом зарубежных). В частности, большой интерес представляют аналитические материалы, подготовленные Всемирным банком, обладающим чрезвычайно широкими возможностями по сбору и анализу необходимой экономической информации. В рамках настоящей статьи мы предлагаем рассмотреть

лишь те результаты зарубежных исследований, которые допустимо использовать для решения проблем обеспечения самостоятельности субъектов Российской Федерации в сфере формирования бюджетных доходов.

Вначале наше внимание будет сосредоточено на характерных ограничениях самостоятельности субъектов Российской Федерации и субъектов зарубежных федеративных государств в вопросах формирования бюджетных доходов, а также наиболее острых проблемах, связанных с недостаточностью такой самостоятельности. Затем, опираясь на представления о бюджетной самостоятельности в зарубежной экономической науке, мы выскажем некоторые соображения по поводу возможного изменения системы первичного распределения налоговых доходов между бюджетами российской бюджетной системы.

2. Ограничения самостоятельности субъектов федерации в вопросах формирования бюджетных доходов

Принцип самостоятельности бюджетов, предусмотренный статьёй 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ)1, обеспечивает публично-правовым образованиям весьма ограниченную свободу в формировании бюджетных доходов. В частности, право на собственные налоговые доходы закреплено статьёй 31 БК РФ как право устанавливать согласно налоговому законодательству Российской Федерации налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующий бюджет. Следовательно, принцип самостоятельности бюджетов гарантирует всякому публично-правовому образованию не определённый объём налоговых доходов, а лишь саму возможность иметь их.

По буквальному смыслу статьи 31 БК РФ, право на собственные налоговые доходы реализуется путём установления налогов и сборов на основании налогового законодательства России. Последнее в силу статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации2 состоит

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации (ред. от 30 ноября 2015 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

2 Налоговый кодекс Российской Федерации (ред. от 13 июля 2015 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3824.

из собственно Налогового кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Получается, что именно к полномочиям федерального законодателя относится закрепление пределов осуществления права на налоговые доходы и первичное распределение налоговых доходов между бюджетами всех публично-правовых образований в составе России.

Подобное правовое регулирование является традиционным для федеративных государств: зарубежные федерации, как и Российская Федерация, обладают очень широкой налоговой компетенцией и могут ограничивать права субъектов федерации на получение бюджетных доходов.

К примеру, в Германии федеральные земли не могут самостоятельно формировать свои налоговые доходы3, поскольку статья 105 Основного закона Федеративной Республики Германии (далее — Основной закон ФРГ)4 не наделяет их необходимыми полномочиями по установлению налогов5. Швейцария, обеспечивая согласно статьям 129 и 127 Конституции Швейцарской Конфедерации (далее — Конституция Швейцарии)6 налоговую гармонизацию и принимая во избежание внутрифе-дерального (внутригосударственного) двойного налогообложения соответствующие меры, существенно стесняет свободу кантонов в формировании налоговых доходов, поступающих в их бюджеты7. Для австралийского бюджетного федерализма в вопросах налогообложения характерно доминирование феде-

3 См., например: Бланкенагель А. Распределение бремени расходов в германском федеративном государстве // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 2 (105). С. 22-31, 25.

4 Basic Law for the Federal Republic of Germany. URL: https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80201000.pdf (дата обращения: 15.01.2016).

5 См.: Вальдхофф К. Финансовое выравнивание в Федеративной Республике Германии и его реформа // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 2 (105). С. 11-21, 13.

6 Federal Constitution of the Swiss Confederation. URL: https://www.admin.ch/opc/en/classified-compilation/ 19995395/index.html (дата обращения: 15.01.2016).

7 Подробнее об этом см.: Rentzsch D.P. The Swiss Confederation // Tax Aspects of Fiscal Federalism: A Comparative Analysis / ed. by G. Bizioli, C. Sacchetto. Amsterdam : IBFD, 2011. P. 223-272, 239-240, 255256, 263.

рации над штатами8 (ст. 51 и 90 Конституции Австралийского Союза)9.

На основании статьи 91 Акта о Британской Северной Америке 1867 года(далее — Конституционный акт 1867 года)10 широчайшая компетенция в налоговой сфере закреплена за канадскими федеральными властями. Провинции же (субъекты канадской федерации) осуществляют лишь те полномочия, которые прямо перечислены в статье 92 Конституционного акта 1867 года. Налоговые полномочия провинций также подлежат разного рода ограничениям11. Хотя канадская модель бюджетного федерализма считается классической, расходы канадских провинций не покрываются за счёт доходов от региональных налогов (притом что доля собственных налоговых доходов в общем объёме бюджетных доходов провинций довольно высока)12.

Даже в США субъекты федерации — штаты — наделены значительной, но отнюдь не беспредельной финансовой самостоятельностью. Применительно к вопросам установления налогов в отношении штатов действует принцип «разрешено всё, что не запрещено»13. При этом права штатов на получение налоговых доходов ограничены как Конституцией США14, так и федеральным законодательством. Например, федерация ввела прямое ограничение возможностей штатов по

8 См.: Morris A. Equity, Imbalance and Egalitarianism // Dialogues on the Practice of Fiscal Federalism: Comparative Perspectives / ed. by R. Blindenbacher, A. O. Karos. Montreal : McGill-Queen's University Press, 2006. P 3-5, 4.

9 The Commonwealth of Australia Constitution. URL: http://www.aph.gov.au/About_Parliament/Senate/ Powers_practice_n_procedures/Constitution (дата обращения: 15.01.2016).

10 Constitution Act, 1867. URL: http://laws.justice.gc.ca/ eng/Const/FullText.html (дата обращения: 15.01.2016).

11 Подробнее об этом см.: Alarie B., Bird R.M. Tax Aspects of Canadian Fiscal Federalism // Tax Aspects of Fiscal Federalism: A Comparative Analysis / ed. by G. Bizioli, C. Sacchetto. P 79-136, 78-79, 81, 83-84.

12 См.: Boadway R. Canada: Emerging Issues in a Decentralized Federation // Dialogues on the Practice of Fiscal Federalism: Comparative Perspectives / ed. by R. Blindenbacher, A. O. Karos. P. 9-11.

13 WildasinD.E. Pre-Emption: Federal Statutory Intervention in State Taxation // National Tax Journal. Vol. 60. 2007. No. 3. P 649-662, 650.

14 The Constitution of the United States of America. URL:

https://www.congress.gov/constitution - annotated (да -

та обращения: 15.01.2016).

налогообложению продаж товаров, осуществляемых через Интернет15. Есть и косвенные федеральные ограничения, к которым относятся изменения федерального налогового законодательства, приводящие к уменьшению бюджетных доходов штатов16.

Вопросы распределения доходных источников между бюджетами публично-правовых образований в составе Российской Федерации не получили содержательной конституционной регламентации. По смыслу российской Конституции, федеральный законодатель обладает достаточно широкой дискрецией в этой сфере. Как указал Конституционный Суд России, «федеральный законодатель уполномочен не только разграничивать налоги на федеральные, региональные и местные, но и осуществлять распределение доходов, поступающих от налогов, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации»17.

В отличие от России, многие зарубежные федеративные государства при формировании бюджетных доходов связаны конституционными требованиями. Довольно подробно регламентируют финансовые вопросы статьи 126—135 Конституции Швейцарии, статьи 104а—115 Основного закона ФРГ (между прочим, принцип самостоятельности федерального и региональных бюджетов прямо закреплён статьёй 109 Основного закона ФРГ), статьями 91—92, 102—126 канадского Конституционного акта 1867 года, статьями 81 — 105а Конституции Австралийского Союза. И Конституцией Швейцарии, и Основным законом ФРГ, и канадским Конституционным актом 1867 года, и Конституцией Австралийского Союза определены федеральные и региональные полномочия по установлению налогов и получению доходов от них. Подобные

15 В частности, Internet Tax Freedom Act запретил широкий круг региональных налогов на операции, совершаемые через Интернет: United States Public Laws 105th Congress - 2nd Session. URL: http://proxy. library.spbu.ru:2059/lnacui2api/api/version1/getDocC ui?lni=4GSY-TM50-0019-T0HK&csi=6362,6450,515 4,6013,4587&hl=t&hv=t&hnsd=f&hns=t&hgn=t&oc =00240&perma=true (дата обращения: 15.01.2016).

16 См.: SuperD. A. Rethinking Fiscal Federalism // Harvard Law Review. Vol. 118. 2005. No. 8. P. 2544-2652, 2595-2597.

17 Постановление Конституционного Суда РФ от 22 июня 2009 года № 10-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2009. № 4. Абз. 5 п. 2.

конституционные нормы призваны гарантировать бюджетную самостоятельность как всей федерации, так и её субъектов. Что же касается российской Конституции, то в ней нет норм, которые бы чётко разграничивали налоговые полномочия между Российской Федерацией и её субъектами. Строго говоря, отсутствие таких норм нарушает имущественные интересы субъектов Российской Федерации, хотя и обеспечивает правовому регулированию публичных финансовых отношений в России определённую гибкость и позволяет федеральному законодателю быстро реагировать на меняющиеся экономические условия, расширяя или сужая сферу налоговой компетенции регионов.

Итак, для всех федераций в той или иной степени характерно фискальное доминирование федеральных властей над региональными. Оно обусловлено разными причинами, и к наиболее важным из них, в конечном счёте, относятся следующие:

— необходимость поддержания государственной целостности (слишком большая региональная финансовая свобода способствует усилению центробежных тенденций в федерации, увеличивает риск распада федеративного государства);

— решение федеральными властями общегосударственных задач (в частности, обеспечение обороны страны и безопасности государства сопряжено с большими расходами федерального бюджета и, следовательно, требует сравнительно высоких доходов);

— неравномерное размещение производительных сил на территории федерации (из-за него возникает экономическое неравенство субъектов федерации, вызывающее необходимость перераспределения бюджетных доходов, которое может обеспечиваться только федеральными властями, а не региональными или местными).

3. Недостаточность собственных

налоговых доходов

региональных бюджетов

Одной из наиболее острых российских проблем является экономическое неравенство субъектов Российской Федерации и низкие собственные доходы большинства региональных бюджетов. Семидесяти одному субъекту Российской Федерации (из восьмидесяти пя-

ти) в 2015 году предоставлены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. В восьми региональных бюджетах доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трёх последних отчётных финансовых лет превышала 40% объёма собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Эта доля составляла более 10% (но менее 40%) в бюджетах двадцати восьми субъектов федерации и менее 10% — в бюджетах тридцати пяти регионов. Наконец, только четырнадцать субъектов Российской Федерации не являются в 2015 году получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности18.

Согласно пункту 4 статьи 131 БК РФ, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчётной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчётной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Поскольку, как уже говорилось, семьдесят один регион (из восьмидесяти пяти) получает дотации, выходит, что большинство субъектов Федерации имеют сравнительно низкий уровень расчётной бюджетной обеспеченности. Иными словами, между субъектами Федерации существует значительное экономическое неравенство. Причём «бедные» регионы по своей численности во много раз превосходят число «богатых».

Низкий уровень собственных налоговых доходов наблюдается и у большинства субъектов зарубежных федераций. Недостаток бюджетных доходов, обусловленный несоответствием между средствами получения доходов и расходными потребностями субфедеральных уровней публичной власти, принято называть вертикальным фискальным разрывом (verticalfiscal gap). Большой вертикальный фискальный разрыв характерен для тех стран (Россия, ФРГ, Австралия, Индия, Малайзия, Нигерия и др.), в которых, во-первых, доходы федерального бюджета превышают расходные потребности федерации, а во-вторых, низкие доходы региональных бюджетов несоразмерны расходным обязательствам

18 См.: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 9 декабря 2014 года № 453 (в ред. от 9 декабря 2014 года) // СПС «КонсультантПлюс».

субъектов федерации19. Причинами увеличения вертикального фискального разрыва являются:

— сосредоточение в руках федерации очень широких налоговых полномочий;

— отсутствие у субъектов федерации необходимых возможностей по установлению налогов из-за тяжёлого налогового бремени, возложенного на налогоплательщиков федерацией;

— вредоносная налоговая конкуренция (применение субъектами федерации налоговой политики, основанной на принципе «разори своего соседа»);

— ненадлежащее распределение обязанностей между уровнями власти20.

Зачастую субъекты федерации, имеющие низкие собственные налоговые доходы, получают трансферты из федерального бюджета, что приводит к зависимости региональных властей от федеральных.

Как справедливо указывают зарубежные исследователи, из-за недостаточной самостоятельности субъектов федерации в формировании бюджетных доходов нарушается взаимосвязь между решениями избирателей и деятельностью органов публичной власти: позитивная ответственность региональных властей перед гражданами-налогоплательщиками и полноценное влияние последних на политику региона фактически становятся невозможными21. Это важно, ведь чуткость к различным местным предпочтениям — старейший и наиболее известный довод в пользу федерализма, получивший официальное признание. По мнению Верховного суда США, федерализм гарантирует децентрализованную публичную власть, более восприимчивую к нуждам неоднородного общества22. К при-

19 См., например: Shah A. Comparative Reflections on Emerging Challenges in Fiscal Federalism // Dialogues on the Practice of Fiscal Federalism: Comparative Perspectives / ed. by R. Blindenbacher, A. O. Karos. P 40 — 46, 40-41.

20 См.: Shah A. A Practitioner's Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers // Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice / ed. by R. Boadway, A. Shah. Washington, DC : World Bank Publications, 2006. P. 1-53, 17.

21 См., в частности: Ibid. P. 17; Вальдхофф К. Указ. соч. С. 18; Бланкенагель А. Указ. соч. С. 24-25.

22 См.: Gregory v. Ashcroft 501 U.S. 452 (1991). URL:

https://supreme.justia.com/cases/federal/us/501/

452/case.html (дата обращения: 15.01.2016).

меру, в одном штате большинство жителей могут поддерживать политику высоких налогов и высокого уровня оказания публичных услуг, а в другом — низких налогов и низкого уровня оказания публичных услуг. Напротив, унитарное государство всегда реализует единую бюджетно-налоговую политику, которая a priori способна удовлетворять интересы гораздо меньшей части населения, чем неодинаковая, различающаяся в зависимости от местных предпочтений политика субъектов федерации23.

В качестве иного отрицательного последствия недостаточной самостоятельности субъектов федерации в формировании бюджетных доходов выступает снижение разных типов конкуренции:

— горизонтальной (между субъектами федерации, соревнующимися друг с другом в создании благоприятных условий для привлечения новых налогоплательщиков и удержания старых);

— вертикальной (между федерацией и её субъектами, противостоящими федеральной тирании и стремящимися превзойти федерацию в оказании публичных услуг).

Ограничение горизонтальной и вертикальной конкуренции является прямым следствием предоставления федеральных трансфертов региональным бюджетам. Перечисляя межбюджетные трансферты, федеральные власти искусственно увеличивают доходы отдельных субъектов федерации и тем самым подрывают стимулы к дальнейшему соревнованию. Федерация может также навязывать своим субъектам определённую политическую линию, иначе говоря, «платить» за проведение субъектами политики, выгодной для федерации24.

Проблема низких собственных доходов региональных бюджетов осложняется нежеланием субъектов федерации стремиться к действительной автономии при проведении реформ (в ФРГ)25, иждивенческими настроениями среди субъектов федерации, получаю-

23 Подробнее об этом: Somin I. Closing the Pandora's Box of Federalism: The Case for Judicial Restriction of Federal Subsidies to State Governments // Georgetown Law Journal. Vol. 90. 2002. No. 2. P. 461-502, 464-465.

24 См., например: Ibid. P 468-473.

25 См.: FeldL. P., von Hagen J. Roads to Reform of German Fiscal Federalism // Dialogues on the Practice of Fiscal Federalism: Comparative Perspectives / ed. by R. Blin-

щих отчисления доходов от федеральных налогов и (или) межбюджетные трансферты из федерального бюджета (в странах Латинской Америки)26, а также «антифедералистской» судебной практикой, направленной на ограничение прав субъектов федерации в сфере налогообложения (в США и Австралии)27.

Перечисленные обстоятельства можно обнаружить и в современной российской действительности.

Во-первых, российский Налоговый кодекс наделяет субъекты Российской Федерации очень узкими налоговыми полномочиями, объём которых нужно оценивать скорее как «отсутствие у публичных субъектов (за исключением самой Федерации) собственной налоговой компетенции»28. Во-вторых, действующее правовое регулирование порождает иждивенческие настроения среди российских регионов. Согласно статье 56 БК РФ, все субъекты Федерации получают в свои бюджеты отчисления доходов от федеральных налогов. Кроме того, большинству субъектов предоставляются трансферты из федерального бюджета — упоминавшиеся выше дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. В-третьих, тенденции к укреплению централизации можно обнаружить в практике российского Конституционного Суда, который в любых спорных ситуациях даёт толкование, направленное на расширение налоговой компетенции Российской Федерации за счёт сужения соответствующих полномочий регионов29.

denbacher, A. O. Karos. P. 12-14, 14; Вальдхофф К. Указ. соч. С. 19.

26 См., например: Ahmad E, Brosio G. Political Economy of Multi-Level Tax Assignments in Latin American Countries: Earmarked Revenue Versus Tax Autonomy: IMF Working Paper WP/08/71. Washington, DC : International Monetary Fund, 2008. URL: https://www. imf.org/external/pubs/ft/wp/2008/wp0871.pdf (дата обращения: 15.01.2016).

27 Подробнее об этом: Selway B, Williams J. M. The High Court and Australian Federalism // Publius. Vol. 35. 2005. No. 3. P. 467-488, 485-487; Super D. A. Rethinking Fiscal Federalism. P. 2599-2604.

28 Шевелёва Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб. : Изд-во юрид. факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2004. С. 20.

29 См., например: Постановление Конституционного Су-

да РФ от 21 марта 1997 года № 5-П // Вестник Кон-

ституционного Суда Российской Федерации. 1997.

Таким образом, на сегодняшний день проблема низких собственных доходов региональных бюджетов в Российской Федерации не решена: большая часть субъектов федерации получают трансферты из федерального бюджета и фактически не обладают самостоятельностью в формировании доходов своих бюджетов. Конечно, это не нарушает нормы статьи 31 БК РФ, если толковать их буквально, поскольку они обеспечивают всякому публично-правовому образованию лишь саму возможность иметь налоговые доходы, но не определённый объём доходов. Однако такая номинальная (фиктивная) бюджетная самостоятельность плохо согласуется с экономическим смыслом принципа самостоятельности бюджетов.

4. Экономическое понимание самостоятельности в вопросах формирования бюджетных доходов

С экономической точки зрения, самостоятельность субъектов федерации в формировании бюджетных доходов должна быть реальной, а не фиктивной30. Эффективное функционирование децентрализованной системы публичной власти предполагает, что публично-правовые образования обладают действительной автономией, источником и основой которой являются собственные бюджетные доходы31. Если же объём собственных бюджетных доходов регионального бюджета заведомо недостаточен для покрытия безусловно необходимых расходов субъекта федерации, то самостоятельность последнего вызывает большие сомнения.

Чтобы повысить доходы региональных бюджетов и уменьшить вертикальный фискальный разрыв, нужно: во-первых, обеспе-

№ 4; Постановление Конституционного Суда РФ от 8 октября 1997 года № 13-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 5; Постановление Конституционного Суда РФ от 30 января 2001 года № 2-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. № 3.

30 Подробнее см.: Martinez-Vasquez J., McLure Ch., Vaillancourt F. Revenues and Expenditures in an Intergovernmental Framework // Perspectives on Fiscal Federalism / ed. by R. M. Bird, F. Vaillancourt. Herndon, VA : World Bank Publications, 2006. P 15-34, 33.

31 См., например: Oates W.E. On the Evolution of Fiscal Federalism: Theory and Institutions // National Tax Journal. Vol. 61. 2008. No. 2. P. 313-334, 325-326.

чить налоговую децентрализацию; во-вторых, уменьшить налоговое бремя, возложенное на налогоплательщиков федерацией; в-третьих, прибегнуть к распределению налоговой базы (tax-base sharing), то есть разрешить органам власти субъектов федерации устанавливать дополнительные ставки по федеральным налогам при условии поступления сумм налогов, исчисленных по этим дополнительным ставкам, в доходы региональных бюджетов.

Весьма нежелательно распределение доходов от какого-либо налога (tax sharing) между разными бюджетами, поскольку оно стимулирует ослабление усилий по взиманию распределяемого налога, приводящее к ухудшению его собираемости в сравнении с собираемостью любого налога, доходы от которого полностью удерживаются установившим его публично-правовым образованием. Вообще, распределение бюджетных доходов (revenue sharing) может применяться только в качестве крайней меры. В частности, оказание нецелевой финансовой помощи в виде межбюджетных трансфертов общего назначения (unconditional transfers) снижает подотчётность органов публично-правового образования, получающего указанные трансферты, перед налогоплательщиками32.

Последнее замечание нуждается в пояснениях. Межбюджетные трансферты общего назначения являются предметом постоянной критики. В 1970-е годы была высказана «гипотеза маски» ("veil hypothesis"): в соответствии с ней межбюджетные трансферты равнозначны по своему распределительному действию (выступают в качестве своеобразной маски для) совокупности выплат частным лицам, произведённых за счёт бюджетных средств. Эмпирические экономические исследования впоследствии опровергли гипотезу маски, показав, что перечисление в бюджет публично-правового образования трансфертов общего назначения способствует увеличению его расходов в гораздо больших масштабах, чем предоставление равной суммы бюджетных средств частным лицам. Это открытие получило название «эффект липучки» или «эффект липучки для мух» ("the flypaper effect'). Хотя вышеупомянутые результаты эмпирических исследований не являют-

32 Cm.: Shah A. A Practitioner's Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers. P. 17.

ся неожиданными, они порождают вопросы относительно чуткости должностных лиц к желаниям избирателей33. «Эффект липучки» можно объяснить, в частности, наличием у должностных лиц своих собственных целей, включая стремление к бюджетной максими-зации34. Открытие «эффекта липучки» вызвало первое беспокойство по поводу отрицательных последствий предоставления межбюджетных трансфертов общего назначения публично-правовым образованиям с низкими собственными доходами.

У нецелевой финансовой помощи, помимо «эффекта липучки», есть другие недостатки. Предоставление трансфертов общего назначения порождает проблему «нестрогих бюджетных ограничений» ("soft budget constraints" ). Если субъекты федерации обладают чрезмерно низкими собственными бюджетными доходами и получают межбюджетные трансферты, у региональных властей формируется нечто вроде «трансфертной зависимости» ("transfer dependency"): они слишком полагаются на трансферты при принятии решений, связанных с расходованием бюджетных средств, и рассчитывают на финансовую помощь во время бюджетно-налоговых кризисов. Трансфертная зависимость подрывает стимулы к проведению региональными властями здоровой бюджетной политики. Например, в ФРГ предоставление бедным землям трансфертов общего назначения (а именно трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности) фактически поощряло низкую бюджетную эффективность35.

Благодаря экономическим исследованиям была выявлена ещё одна закономерность, подтверждающая отрицательное влияние нецелевой финансовой помощи: получение субъектом федерации собственных доходов

33 См., в частности: Oates W.E. On the Evolution of Fiscal Federalism: Theory and Institutions. P 323—324.

34 Подробнее об этом см.: Niskanen W.A. Bureaucracy and Representative Government. Chicago, IL : Aldine Atherton, 1971; Filimon R., Romer Th., Rosenthal H. Asymmetric Information and Agenda Control: The Bases of Monopoly Power in Public Spending // Journal of Public Economics. Vol. 17. 1982. No. 1. P. 51-70.

35 Подробнее об этом см.: Rodden J. A. Soft Budget Con-

straints and German Federalism // Fiscal Decentraliza-

tion and the Challenge of Hard Budget Constraints / ed.

by J. A. Rodden, G. S. Eskeland, J. I. Litvack. Cambridge,

MA : MIT Press, 2003. P. 161-186, 172-173.

влечёт сокращение, а использование трансфертов — увеличение его расходов на государственное управление36.

Анализ мировой бюджетной практики и теории позволяет сделать вывод: вероятность ответственного расходования бюджетных средств органами публичной власти тем выше, чем выше степень их ответственности за взимание доходов, которыми покрываются соответствующие расходы37. В связи с этим оказание нецелевой финансовой помощи следует ограничивать. Межбюджетные трансферты общего назначения не должны быть основным источником доходов региональных бюджетов и способствовать тем самым формированию у региональных властей трансфертной зависимости. При принятии решений, связанных с расходованием бюджетных средств, органам власти субъектов федерации надлежит полагаться именно на собственные бюджетные доходы регионального бюджета. Исследователи-экономисты всегда подчёркивали, что лишь выполнение региональными властями публичных функций с опорой на собственные доходы свидетельствует о подлинной бюджетной самостоятельности субъектов федерации38.

Кстати сказать, межбюджетные трансферты общего назначения, предоставляемые в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации, хотя и считаются очень характерными для бюджетного федерализма, на практике используются не во всех федерациях39.

Необходимость финансового выравнивания предопределена положениями статьи 135 Конституции Швейцарии, статьями 106—107 Основного закона ФРГ, статьёй 36 канадского Конституционного акта 1867 года. В отличие от них, статья 96 Конституции Австралийского Союза не предписывает, а только поз-

36 См.: Ashworth J., Galli E, Padovano F. Decentralization as a Constraint to Leviathan: A Panel Cointegration Analysis // Public Choice. Vol. 156. 2013. No. 3-4. P. 491-516.

37 См., например: BirdR.M. Local and Regional Revenues: Realities and Prospects // Perspectives on Fiscal Federalism / ed. by R. M. Bird, F. Vaillancourt. P 177-198, 178.

38 См., в частности: Oates W.E. On the Evolution of Fiscal Federalism: Theory and Institutions. P 325.

39 Подробнее об этом см.: Oates W.E. An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. Vol. 37. 1999. No. 3. P 1120-1149, 1127.

воляет парламенту предоставлять финансовую помощь штатам. В Швейцарии40, ФРГ41, Канаде42 и Австралийском Союзе43 субъектам федерации оказывается нецелевая финансовая помощь в виде федеральных трансфертов общего назначения. Причём в Канаде и Австралии реализуются программы финансового выравнивания «отцовского» типа ("paternal programs"), финансируемые федерацией; в ФРГ — «братского» или «робингу-довского»44 типа ("fraternal or Robin Hood -type programs"), финансируемые из фонда, создаваемого за счёт средств богатых субъектов федерации; в Швейцарии — смешанного типа, финансируемые как федерацией, так и её богатыми субъектами45.

Системы финансового выравнивания нет в США: бедные штаты не получают трансферты на выравнивание бюджетной обеспеченности46. Однако финансовая помощь шта-

40 Подробнее см.: Rentzsch D.P. Op. cit. P. 237-239.

41 Подробнее об этом см.: Вальдхофф К. Указ. соч. С. 14-15; Морозова О. С. Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ М. : Проспект, 2015. С. 78-98.

42 Подробнее об этом см.: Boadway R. Op. cit. P 9-10; Courchene T. J. Energy Prices, Equalization and Canadian Federalism: Comparing Canada's Energy Price Shocks // Queen's Law Journal. Vol. 31. 2006. No. 2. P. 644-695; Smart M. The Evolution of Federal Transfers since the O'Brien Report: Paper prepared for the John Deutsch Institute conference on "The 2009 Federal Budget: Challenge, Response and Retrospect" held at Queen's University on May 7-8, 2009. Kingston : John Deutsch Institute, 2009. URL: http://homes.chass. utoronto.ca/~msmart/wp/jdi09-v2.pdf (дата обращения: 15.01.2016).

43 Подробнее об этом см.: Fiscal equalization: Key information. URL: https://cgc.gov.au/index.php?option = com_content&view=article&id=35&Itemid=151 (дата обращения: 15.01.2016); Morris A. Op. cit. P. 5; Webb R. Developments in Commonwealth-state financial relations since 2000-01. URL: http://www.aph. gov.au/binaries/library/pubs/rb/2005-06/06rb11.pdf (дата обращения: 15.01.2016).

44 Напомним: Робин Гуд отбирал имущество у богатых и затем раздавал его бедным.

45 См.: Shah A. A Practitioner's Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers. P. 33-35.

46 См., например: Mieszkowski P., Musgrave R. A. Federalism, Grants, and Fiscal Equalization // National Tax

Journal. Vol. 52. 1999. No. 2. P. 239-260, 249-250;

Stark K. J. Rich States, Poor States: Assessing the De-

sign and Effect of a U.S. Fiscal Equalization Regime //

Tax Law Review. Vol. 63. 2010. No. 4. P. 957-1008, 989-994.

там со стороны федерации существует и имеет давнюю историю47. Начиная с XX века в США можно проследить тенденцию к централизации доходов в федеральном бюджете и их частичному перечислению в виде трансфертов региональным и местным бюджетам48. При этом федеральная финансовая помощь не нацелена на выравнивание и зачастую предоставляется в большем объёме богатым штатам, а не бедным49. Принципы выравнивания используются штатами при финансировании ими школьного образования50.

Таким образом, оказание нецелевой финансовой помощи в виде межбюджетных трансфертов общего назначения, несмотря на все её недостатки, широко распространено в бюджетной практике зарубежных федераций. Ведь подобные трансферты являются одним из немногих инструментов сглаживания неравенства налоговых доходов региональных бюджетов, характерного (ввиду несовершенного распределения налоговых доходов) для бюджетных систем всех федеративных государств. Отказ от использования в Российской Федерации и в зарубежных федеративных государствах межбюджетных трансфертов общего назначения сейчас вряд ли возможен, поскольку в современных условиях немедленное прекращение оказания «бедным» субъектам федерации нецелевой финансовой помощи приведёт к дефицитности их бюджетов и невозможности реализации ими своих полномочий.

Вообще говоря, субфедеральные проблемы недостаточности бюджетных доходов принято делить на две большие группы:

— циклические проблемы — обусловленные внешними факторами, например экономическим спадом или стихийными бедствиями;

— структурные проблемы — вызванные внутренними факторами (внутренней политикой и практикой).

47 Подробнее об этом см.: Elazar D. J. Fiscal Questions and Political Answers in Intergovernmental Finance // Public Administration Review. Vol. 32. 1972. No. 5. P. 471-478, 475-476.

48 Подробнее об этом см.: Fiscal Federalism: Quantitative Studies / ed. by H. S. Rosen. 2nd ed. Chicago, IL : University of Chicago Press, 2008. P. 5-77.

49 См.: Stark K. J. Op. cit. P. 989-994.

50 Подробнее об этом см.: Shah A. A Practitioner's Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers. P. 33-35.

К структурным проблемам относится, в частности, так называемый структурный дефицит ("structural deficit"), под которым понимают чрезвычайно распространённую ситуацию, когда бюджетные доходы субъектов федерации растут медленнее их расходов51. Сравнительно быстрый рост бюджетных расходов обусловлен объективными причинами. К примеру, старение населения является одной из главных причин ежегодного увеличения бюджетных расходов субъектов федерации на оказание медицинской помощи52.

Теоретически возможны следующие варианты решения структурных фискальных проблем: первое — это ограничение бюджетных расходов53; второе — ограничение отдельных бюджетных расходов с одновременным увеличением отдельных бюджетных доходов54; и третье — увеличение бюджетных доходов55.

В зарубежной экономической литературе встречаются самые неожиданные рекомендации по сокращению расходов региональных бюджетов, включая предложение уменьшить объём дорогостоящих медицинских услуг, оказываемых пациентам в конце жизни56. Однако идея ограничения бюджетных расходов (и, соответственно, доходов) не только имеет своих сторонников среди исследователей-экономистов, но и частично реализована на практике. В США более тридцати штатов ввели ограничения бюджетных расходов и доходов, причём некоторые ограничения даже нашли конституционное закрепление57. На-

51 См.: Lav I.J. Accomplishing State Budget Policy and Process Reforms // The Oxford Handbook of State and Local Government Finance / ed. by R. D. Ebel, J. E. Petersen. Oxford ; New York : Oxford University Press, 2012. P 871-893, 873.

52 См., в частности: Penner R. G. Fiscal Austerity and the Future of Federalism // The Oxford Handbook of State and Local Government Finance / ed. by R. D. Ebel, J. E. Petersen. P 894-916, 895.

53 Подробнее об этом см.: Ward R.B. Achieving Fiscal Sustainability for State and Local Governments // The Oxford Handbook of State and Local Government Finance / ed. by R. D. Ebel, J. E. Petersen. P. 917-936.

54 Подробнее об этом см.: Penner R. G. Op. cit. P. 895914.

55 Подробнее об этом см.: Lav I. J. Op. cit. P. 872-892.

56 Подробнее об этом см.: WardR.B. Op. cit. P. 933.

57 См.: Kincaid J. The Constitutional Frameworks of State and Local Government Finance // The Oxford Handbook of State and Local Government Finance / ed. by R. D. Ebel, J. E. Petersen. P 45-82, 66-67.

пример, согласно части 25 статьи 9 Конституции штата Мичиган58, налоговое бремя и бюджетные расходы не могут быть увеличены выше установленных ограничений без прямого одобрения избирателей.

Важно отметить, что ограничение бюджетных расходов не решает существующие проблемы, а консервирует их, препятствуя проведению реформ, стесняя свободу субъектов федерации в принятии мер, направленных на удовлетворение потребностей местных жи-телей59, и нарушая региональную самостоятельность. В связи с этим единственно верной является получившая широкое признание идея увеличения бюджетных доходов субъектов федерации за счёт повышения налоговой нагрузки.

5. Первичное распределение

налоговых доходов de lege ferenda

Какова оптимальная система первичного распределения налоговых доходов между бюджетами бюджетной системы государства с несколькими уровнями территориальной организации публичной власти? На самом деле выбор инструментов бюджетно-налоговой политики не является в полной мере свободным и предопределён объективно сложившимся «политическим равновесием» ("political equilibrium"). С этой точки зрения выбор конкретной политической линии очень напоминает выбор потребителем цены на рынке60. А значит, оптимальная система первичного распределения налоговых доходов может быть найдена с помощью экономического, но не юридического исследования. Именно такая имеющая серьёзное экономическое обоснование модель распределения доходов и должна получить последующее закрепление в законодательстве.

Во всяком случае, выработанные экономической наукой рекомендации по обеспечению самостоятельности публично-правовых

58 Constitution of Michigan of 1963. URL: http://legisla ture.mi.gov/doc.aspx?mcl-Constitution (дата обращения: 15.01.2016).

59 См., в частности: Lav I. J. Op. cit. P. 874.

60 См., например: Brennan G., Eusepi G. Fiscal Constitutionalism // Handbook of Public Finance / ed. by J. G. Backhaus, R. E. Wagner. New York [etc.] : Springer-

Verlag New York Inc., 2004. P. 53-76, 54-57.

образований в сфере формирования бюджетных доходов необходимо учитывать при подготовке изменений действующего бюджетного законодательства. К наиболее важным из таких рекомендаций относятся следующие61:

1. В целях компенсации расходов публично-правового образования на оказание публичных услуг следует устанавливать сборы.

2. Если взимание сбора затруднительно, может быть введён налог. Размер налога должен в максимальной степени соответствовать стоимости оказываемых публично-правовым образованием услуг и выгоде налогоплательщика от их получения. Такими «соразмерными выгоде плательщика» налогами являются, в частности, налоги на транспортные средства и моторные масла (доходы от них используются для финансирования строительства и содержания в исправности дорог).

3. Чтобы обеспечить все публично-правовые образования в составе федерации бюджетными доходами, достаточными для финансирования оказываемых ими публичных услуг, каждое публично-правовое образование необходимо наделить правом устанавливать и взимать налоги, бремя уплаты которых ложится на лиц, получающих выгоды от оказания услуг этим публично-правовым образованием. Значит, надлежащее распределение налоговых доходов не может осуществляться без учёта разграничения сфер деятельности публично-правовых образований, их полномочий и расходных обязательств. Вообще, собственные бюджетные доходы всякого публично-правового образования должны быть соразмерны его расходным обязательствам.

4. Каждому публично-правовому образованию нужно предоставить возможность влиять на объём получаемых им налоговых доходов, например разрешить органам власти субъектов федерации устанавливать дополнительные ставки по федеральным налогам при условии поступления в доходы региональных бюджетов сумм налогов, исчисленных по этим дополнительным ставкам (для сравнения: в случае простого распределения доходов от федерального налога между федеральным и региональными бюджетами у субъекта федерации отсутствует возможность влиять на объём получаемых им налоговых доходов).

61 Подробнее см.: Martinez-Vasquez J., McLure Ch., VaillancourtF. Op. cit. P. 21-26.

С учётом вышеизложенного одним из немногих способов решения проблемы низких собственных доходов региональных бюджетов является наделение субъектов федерации правом вводить НДС и подоходный налог, а также развитие субфедерального налогообложения предпринимательской прибыли62. Кстати сказать, помимо предложений о повышении региональной налоговой нагрузки (путём установления субъектами федерации НДС63 и других новых налогов, сокращения числа налоговых льгот64 и проч.), зарубежными исследователями обосновываются многочисленные общие рекомендации по решению структурных фискальных проблем, в частности важность перехода субъектов федерации к многолетнему бюджетному планирова-

нию65.

В заключение нужно отметить, что, хотя сфера налоговой компетенции субъектов Российской Федерации остро нуждается в расширении, реформы не должны быть поспешными. Чрезмерное увеличение объёма налоговых полномочий субфедеральных властей за счёт сужения налоговой компетенции федерации может привести к новым проблемам, например недостаточному финансовому обеспечению федеральных публичных услуг66. Поэтому любому изменению налогового и бюджетного законодательства должно предшествовать серьёзное исследование экономической ситуации в стране, которое и позволит определить оптимальную для Российской Федерации систему первичного распределения налоговых доходов.

6. Выводы

В России, как и в других федеративных государствах, не решена проблема низких собственных доходов региональных бюджетов:

62 См.: BirdR.M. Op. cit. P 185-193.

63 См., например: Penner R. G. Op. cit. P 912.

64 См., в частности: Super D.A. Federal-State Budgetary Interactions // Fiscal Challenges: An Interdisciplinary Approach to Budget Policy / ed. by E. Garrett, E. A. Grad-dy, H. E. Jackson. Cambridge : Cambridge University Press, 2008. P. 366-395, 388.

65 Подробнее об этом см.: Lav I. J. Op. cit. P. 872-892.

66 См.: Kelders C., Koethenbuerger M. Tax Incentives in Fiscal Federalism: An Integrated Perspective // The Canadian Journal of Economics. Vol. 43. 2010. No. 2. P. 683-703.

многие субъекты Российской Федерации получают трансферты из федерального бюджета и обладают лишь номинальной (фиктивной) самостоятельностью в формировании бюджетных доходов. В связи с этим система первичного распределения налоговых доходов между бюджетами российской бюджетной системы требует реформирования, которое - с учётом выработанных зарубежной экономической наукой рекомендаций - должно быть направлено на обеспечение субъектов Российской Федерации собственными налоговыми доходами, достаточными для покрытия соответствующих безусловно необходимых расходов.

Библиографическое описание:

Братко Т. Основные проблемы обеспечения самостоятельности субъектов федераций в сфере формирования бюджетных доходов // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 3 (112). С. 40-51.

Key issues of Ensuring Regional Revenue Autonomy in Federal Countries

Tatiana Bratko

LL.M., Ph.D. student (St. Petersburg University); tax adviser (e-mail: bratkotatiana@ gmall.com).

Abstract

This article surveys typical federal limitations on regional revenue autonomy (Russian Federation, Germany, Switzerland, Australia, Canada, United States of America are cited as examples). Most federal constitutions define revenue-raising powers of the federal and subnational governments. Taxing powers of subnational governments are usually restricted: the federation's constituent units (regions, states, provinces etc.) do not have access to the major tax sources. That is the main reason for low tax revenues of regional governments and for the lack of their real financial autonomy. Fiscal dominance of the federal government and poor subnational revenue sources (which often are inadequate to finance the expenditures assigned to regional governments) are common features of almost all federations around the world. Unconditional grants are made to the regions to ensure that regional governments have equal fiscal capacities for delivering essential public services. These grants are widely criticized by foreign economists for causing state dependency on central financial resources (the so-called "transfer dependency"). This article provides a review of the key ideas about subnational revenue autonomy in works of foreign scientists and researchers. Many economists emphasize that regional revenue autonomy must be real, not formal: regional governments should be responsible for raising the revenues they spend. If subnational or regional financial autonomy is really going to be real, local governments should rely on their own revenues for financing the services they deliver. The author of this article points out that Russia and other federative states have common revenue assignment problems. The author also suggests a revenue sharing reform with due regard for foreign experience in this field.

Keywords

budget system principles; budgetary autonomy; revenue assignment; taxing powers; fiscal federalism; intergovernmental fiscal transfers.

Citation

Bratko T. (2016) Osnovnye problemy obespecheniya samostoyatel'nosty sub'ektov federatsii v sfere formirovaniya budgetnykh dokhodov [Key issues related of regional revenue autonomy in federal countries]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 3, pp. 40-51. (In Russian).

References

Ahmad E., Brosio G. (2008) Political Economy of Multi-Level Tax Assignments in Latin American Countries: Earmarked Revenue Versus Tax Autonomy: IMF Working Paper WP/08/71, Washington, DC: International Monetary Fund. Available at: https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2008/wp0871. pdf (accessed 15.01.2016). Rodden J. A., Eskeland G. S., Litvack J. I. (eds.) (2003) Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints, Cambridge, MA: MIT Press. Bizioli G., Sacchetto C. (eds.) (2011) Tax Aspects of Fiscal Federalism: A Comparative Analysis, Amsterdam: IBFD. Ashworth J., Galli E., Padovano F. (2013) Decentralization as a Constraint to Leviathan: A Panel Cointegration Analysis. Public Choice, vol. 156, no. 3-4, pp. 491-516.

Rosen H. S. (ed.) (2008) Fiscal Federalism: Quantitative Studies, 2nd ed., Chicago, IL: University of Chicago Press. Garrett E., Graddy E. A., Jackson H. E. (eds.) (2008) Fiscal Challenges: An Interdisciplinary Approach to Budget Policy, Cambridge: Cambridge University Press.

Ebel R. D., Petersen J. E. (eds.) (2012) The Oxford Handbook of State and Local

Government Finance, Oxford: Oxford University Press. Bird R. M., Vaillancourt F. (eds.) (2006) Perspectives on Fiscal Federalism, Herndon, VA: World Bank Publications. Blankenagel' A. (2015) Raspredelenie bremeni raskhodov v germanskom federativnom gosudarstve [The Burden of Budget Expenses in the German Federal State]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 2, pp. 22-31. (In Russian).

Boadway R., Shah A. (eds.) (2006) Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice, Washington, DC: World Bank Publications. Blindenbacher R., Karos A. O. (eds.) (2006) Dialogues on the Practice of Fiscal Federalism: Comparative Perspectives, Montreal: McGill-Queen's University Press.

Brennan G., Eusepi G. (2004) Fiscal Constitutionalism. In: Backhaus J. G., Wagner R. E. (eds.) Handbook of Public Finance, New York [etc.]: SpringerVerlag New York Inc., pp. 53-76. Courchene T. J. (2006) Energy Prices, Equalization and Canadian Federalism: Comparing Canada's Energy Price Shocks. Queen's Law Journal, vol. 31, no. 2, pp. 644-695. Elazar D. J. (1972) Fiscal Questions and Political Answers in Intergovernmental Finance. Public Administration Review, vol. 32, no. 5, pp. 471-478. Filimon R., Romer T., Rosenthal H. (1982) Asymmetric Information and Agenda Control: The Bases of Monopoly Power in Public Spending. Journal of Public Economics, vol. 17, no. 1, pp. 51-70. Kelders C., Koethenbuerger M. (2010) Tax Incentives in Fiscal Federalism: An Integrated Perspective. The Canadian Journal of Economics, vol. 43, no. 2, pp. 683-703.

Kincaid J. (2012) The Constitutional Frameworks of State and Local Government Finance. In: Ebel R. D., Petersen J. E. (eds.) The Oxford Handbook of State and Local Government Finance, Oxford; New York: Oxford University Press, pp. 45-82.

Lav I. J. (2012) Accomplishing State Budget Policy and Process Reforms. In: Ebel R. D., Petersen J. E. (eds.) The Oxford Handbook of State and Local Government Finance, Oxford; New York: Oxford University Press, pp. 871-893.

Mieszkowski P, Musgrave R. A. (1999) Federalism, Grants, and Fiscal Equalization. National Tax Journal, vol. 52, no. 2, pp. 239-260.

Morozova O. S. (2015) Pravovoe regulirovanie mezhbyudzhetnykh otnosheniy v FRG [Legal regulation of intergovernmental fiscal relations in Germany], Moscow: Prospekt. (In Russian).

Niskanen W. A. (1971) Bureaucracy and Representative Government, Chicago, IL: Aldine Atherton.

Oates W. E. (1999) An Essay on Fiscal Federalism. Journal Of Economic Literature, vol. 37, no. 3, pp. 1120-1149.

Oates W. E. (2008) On the Evolution of Fiscal Federalism: Theory and Institutions. National Tax Journal, vol. 61, no. 2, pp. 313-334.

Penner R. G. (2012) Fiscal Austerity and the Future of Federalism. In: Ebel R. D., Petersen J. E. (eds.) The Oxford Handbook of State and Local Government Finance, Oxford; New York: Oxford University Press, pp. 894-916.

Selway B., Williams J. M. (2005) The High Court and Australian Federalism. Publius, vol. 35, no. 3, pp. 467-488.

Sheveleva N. A. (2004) Byudzhetnaya sistema Rossii: opyt i perspektivy pravo-vogo regulirovaniya v period sotsial'no-ekonomicheskikh reform [Russian budgetary system: experience and perspectives of legal regulation at the time of socioeconomic reforms], St. Petersburg: Publishing House of Saint Petersburg State University Law Faculty. (In Russian).

Smart M. (2009) The Evolution of Federal Transfers since the O'Brien Report: Paper prepared for the John Deutsch Institute conference on "The 2009 Federal Budget: Challenge, Response and Retrospect"held at Queen's University on May 7-8, 2009, Kingston: John Deutsch Institute. Available at: http://homes.chass.utoronto.ca/~msmart/wp/jdi09-v2.pdf (accessed 15.01.2016).

Somin I. (2002) Closing the Pandora's Box of Federalism: The Case for Judicial Restriction of Federal Subsidies to State Governments. Georgetown Law Journal, vol. 90, no. 2, pp. 461-502.

Stark K. J. (2010) Rich States, Poor States: Assessing the Design and Effect of a U.S. Fiscal Equalization Regime. Tax Law Review, vol. 63, no. 4, pp. 957-1008.

Super D. A. (2005) Rethinking Fiscal Federalism. Harvard Law Review, vol. 118, no. 8, pp. 2544-2652.

Val'dkhoff K. (2015) Finansovoe vyravnivanie v Federativnoy Respublike Germanii i ego reforma [Germany's financial adjustment system and its reform]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 2, pp. 11-21. (In Russian).

Ward R. B. (2012) Achieving Fiscal Sustainability for State and Local Governments. In: Ebel R. D., Petersen J. E. (eds.) The Oxford Handbook of State and Local Government Finance. Oxford; New York: Oxford University Press, pp. 917-936.

Webb R. (2006) Developments in Commonwealth-state financial relations since 2000-01. Available at: http://www.aph.gov.au/binaries/library/ pubs/rb/2005-06/06rb11.pdf (accessed 15.01.2016).

Wildasin D. E. (2007) Pre-Emption: Federal Statutory Intervention in State Taxation. National Tax Journal, vol. 60, no. 3, pp. 649-662.