CC BY
103
ОСНОВНЫЕ подходы К ФОРМИРОВАНИЮ
МЕТОДОВ ОЦЕНКИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОСТОЯНИЯ ГОРОДОВ
С. В. СОХАИЕВИН Технологический институт Южного федерального университета, г. Таганрог
Эффективное социально-экономическое развитие города связано с необходимостью своевременного получения и анализа полной, достоверной, научно обоснованной статистической информации о социальных, экономических, демографических и других общественных явлениях. В соответствии с п. 6 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, входит в ответственность органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов [9]. Стремление к достижению комплексного социально-экономического развития муниципального образования тесно связано с определением и поиском необходимых ресурсов, выявлением формальных и неформальных барьеров для ведения хозяйственной деятельности (в том числе формирования конкурентоспособных экономических кластеров) и осуществления инвестиционных проектов. Реализация данных работ возможна при решении следующих задач:
1) формирование основных критериев построения комплексной системы показателей;
2) анализ существующих подходов к построению систем показателей социально-экономического развития городов;
3) разработка методики оценки социально-экономического состояния муниципального образования.
Характеризуя критерии построения систем показателей, можно придти к выводу, что главным условием обеспечения комплексности статистической информации является объективное знание об экономике как объекте статистического наблюде-
ния. Необходимое подобие структуры экономики и структуры статистической информации тем полнее, чем ближе соответствие ее показателей к составу и структуре элементов экономики. Иными словами, образ статистической информации создается представлением специалистов об экономике. Система показателей, характеризующая состояние и развитие муниципального хозяйства на соответствующей территории, должна гармонично объединять в себе как статистику состояния и развития региона в целом, так и статистику муниципального образования в частности. Таким образом, комплексная система показателей социально-экономического развития городов в большей степени должна быть связана с рядом характеристик, в числе которых:
• размер территории;
• численность населения, его возрастной состав;
• число семей, нуждающихся в субсидиях;
• площадь муниципального жилья, условия содержания и использования жилищного фонда;
• организация, содержание и развитие образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, органов охраны общественного порядка;
• использование земель, водных объектов местного значения;
• организация и содержание муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации; организация и снабжение населения и муниципальных учреждений топливом;
• организация дорожного строительства, благоустройства и озеленения;
• организация утилизации и переработки бытовых отходов;
• организация ритуальных услуг, транспортного обслуживания;
• сохранение памятников, находящихся в собственности муниципального образования;
• содержание местных СМИ;
• обеспечение противопожарной безопасности и т. д. [3; 8].
При этом к системе показателей дополнительно предъявляется ряд требований, а именно:
• соответствие общей методологии и принципам построения статистических показателей, используемых отечественной и международной статистикой. Применение официальной отечественной статистической методологии является обязательным условием формировании муниципальной статистической информации [10], а обеспечение гармонизации методологии статистических показателей с международными стандартами и методиками позволит повысить качество, объективность и сопоставимость статистической информации на международном уровне;
• переносимость на другие типы муниципальных образований при незначительном изменении состава показателей;
• реалистичность и воспроизводимость системы показателей. Система должна включать только те показатели, которые фактически могут быть насыщены информацией на постоянной основе;
• прозрачность социально-экономических процессов, которая во все большей мере становится одним из решающих условий для привлечения инвесторов, а также для эффективного использования муниципальных ресурсов. Открытость информации о муниципальном образовании — существенный элемент городской маркетинговой программы;
• согласованность состава системы показателей с возможностями респондентов и требованиями пользователей статистической информации;
• комплексность показателей, которые должны отражать ситуацию во всех сферах экономики и социальной среды, находящихся как в прямом (муниципальный сектор), так и в косвенном управлении муниципальных властей (независимые предприятия и организации). Принятие решений на практике часто осуществляется в условиях недостатка времени на детальное информационное обеспечение и необходимости экономии средств и других ограничивающих факторов [4]. Поэтому целесообразно использовать ограниченное количество наиболее важных для каждой сферы городской жизни по-
казателей, отражающих качественные процессы в городской экономике и социальной сфере.
Выявляя основные подходы к построению системы показателей муниципальной статистики, можно отметить центральную роль Росстата. В состав данной службы входят областные (республиканские, краевые) отделения, а в них (но далеко не во всех субъектах РФ) — отделы городской (муниципальной) статистики. В конце 1996 г. Госкомстат выпустил два постановления: «Об утверждении схемы № 1 -пг (паспорт социально-экономического положения городов Российской Федерации)» [6] и «Об утверждении унифицированной системы показателей, характеризующей социально-экономическое развитие города, района, сельского поселения, для разработки прогнозов развитии этих населенных пунктов» [7]. Предложенная Росстатом «Унифицированная система показателей, характеризующая социально-экономическое положение муниципального образования» содержит 25 блоков информации практически по всем сферам хозяйственной и социальной жизни муниципального образования и предназначена для руководителей муниципальных образований, принимающих управленческие решения по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления. При ее подготовке были рассмотрены предложения свыше 100 органов местного самоуправления, 20 органов исполнительной власти субъектов РФ, а также 17 федеральных органов исполнительной власти. Типовой перечень показателей данной системы разрешается подвергать изменениям с учетом специфики муниципального образования. Источниками информации являются территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Однако данная система показателей имеет недостатки:
• отсутствуют методические рекомендации по расчетам показателей. Методика расчетов, согласно пояснениям к документу, должна определяться на местах. Практика показывает, что в этом случае смысл показателей не тождественен при сравнении не только между разными муниципальными образованиями, но и в динамике. Следовательно, резко снижается ценность разработок;
• недостаточно учитываются особенности муниципальных образований. Система почти полностью повторяет набор статистических показателей, рассчитываемых по регионам — субъектам Федерации, и содержит недостаточное число показателей, отражающих процессы институци-
ональных и социально-экономических перемен и новых явлений в жизни муниципальных образований. Как следствие этого, наметившееся в последнее время укрупнение федеральных ведомств статистики затрудняет формирование соответствующей информации по городам и районам субъекта РФ, а по более мелким муниципальным образованиям—делает практически невозможным. Так, только в Ростовской области в рамках Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагается увеличить количество муниципальных образований более чем в 10 раз [3]. Границы муниципальных образований не будут совпадать с административно-территориальным делением региона. Все наработки органов статистики в разрезе городов и районов не смогут решать потребности муниципальных образований по оценке социально-экономической ситуации на территории муниципальных образований. Важным моментом информационного обеспечения процесса социально-экономического развития города является «Паспорт города», поступающий из Росстата безвозмездно и на регулярной основе. Паспорт содержит показатели по стандартным разделам: население, финансы, занятость и безработица, положение основных секторов экономики, развитие общественной инфраструктуры, состояние окружающей среды и др. Он позволяет оценить социально-экономическую ситуацию в муниципальном образовании в целом, однако для проведения более глубокого анализа объема этой информации недостаточно. Государственной статистикой разрабатывается примерно 30 % статистической информации, необходимой органам местного самоуправления для анализа социально-экономического положения территории, остальные объемы статинформации (70 %), как показала практика, многие территориальные статкомитеты собирают по заказам местных администраций и осуществляют их разработку за счет средств местных бюджетов [8]. По-прежнему проблемой является методическое и организационное обеспечение составления паспорта города.
Высокая потребность в статистической информации о муниципальных образованиях и городах при существующих ограничениях ее получения привела к тому, что различные организации (государственные и негосударственные), занимающиеся муниципальной проблематикой, начали создавать базы данных по городам. С 1997 г. Государственный
комитет по строительству и жилищному комплексу РФ (ранее — Госстрой России) проводит ежегодный конкурс на звание «Самый благоустроенный город России». Перечень характеристик (показателей), представляемых на конкурс, охватывает широкий круг сфер городского хозяйства. Они весьма красочны и достаточно интересны в условиях крайне ограниченной информации о жизни. Но в Положении о представлении материалов отсутствуют методики расчета показателей, и есть все основания полагать, что в каждом городе к расчетам подходили по-разному, стремясь представить город в наилучшем виде.
Характеризуя системы показателей, разработанные негосударственными организациями, следует выделить Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) и фонд «Институт экономики города». С 1992 г. в АСДГ действует информационная сеть, осуществляющая деятельность по пяти направлениям: информационное; методическое; обмен опытом работы специалистов администраций городов; учебно-консультационное; проектно-иннова-ционное. В рамках информационной деятельности АСДГ отслеживает информацию о социально-экономической ситуации в городах — членах ассоциации и с 1996 г. ведет информационный компьютерный банк «Показатели социально-экономического развития городов Сибири, Дальнего Востока и Урала». На основе формируемых баз данных АСДГ готовит материалы по сравнительному анализу ситуации в городах. В этих материалах содержатся, в частности, графически представленные сравнительные данные по занятости населения, основные характеристики работы промышленности и некоторых других сфер экономики городов, сведения по бюджетной обеспеченности населения и дефициту городских бюджетов, данные по обеспеченности жителей основными видами коммунальных и социальных услуг, уровне оплаты коммунальных услуг и некоторые другие показатели [4]. В настоящее время информационная сеть АСДГ — крупнейшая межрегиональная муниципальная информационная сеть, пользователями которой являются более 300 городов, районов и субъектов Российской Федерации.
Разработкой системы индикаторов мониторинга социально-экономического положения муниципальных образований занимается и фонд «Институт экономики города». В 2001 г. был создан проект, получивший название «Городской барометр», реализуемый в рамках программы «Социально-экономическое развитие и управление на местном уровне: новое качество роста» при поддержке Агентства США по международному развитию (^АГО) [4].
Система индикаторов социально-экономического развития муниципальных образований, использующихся в проекте «Городской барометр», включает 117 показателей, сгруппированных в 7 крупных блоков и 22 подблока по основным направлениям муниципальной экономики и социальной сферы. Индикаторы охватывают объекты как прямого (бюджет, земельные ресурсы, муниципальная нежилая недвижимость), так и косвенного управления.
В работе А. А. Громовой, Д. В. Турчановского, Д. С. Прохорова предлагается обобщенный подход к оценке уровня развития: в общем случае система показателей включает интегрированный критерий, отражающий уровень жизни населения в регионе (например, ВРП на душу населения). На верхнем уровне этой иерархической структуры выделяют 3 группы агрегированных критериев: обобщающая оценка социальных параметров региона; показатели, характеризующие объективные экономические (производственные) условия региона; переменные, отражающие социальные характеристики вне-производственной сферы, зависимые от развития производства [2]. Агрегированные показатели дают общую оценку состояния социально-экономической структуры и включают демографические, социально-профессиональные, трудовые и общественно-политические параметры, а также параметры, отражающие условия жизни, труда и быта населения региона.
Большой опыт в формировании и составлении баз данных по городам накоплен в Глобальной городской обсерватории (ГГО) Центра ООН по населенным пунктам (ХАБИТАТ). Деятельность ГГО направлена на совершенствование системы мониторинга градостроительных процессов, внедрение международной системы городских и жилищных индикаторов, позволяющих органам местного самоуправления осваивать новые технологии мониторинга городской ситуации, а региональным и общегосударственным органам власти получить унифицированный инструмент оценки процессов урбанизации и состояния городов по всем аспектам жизнеобеспечения [5]. В настоящее время под эгидой ООН-ХАБИТАТ создается сеть локальных городских обсерваторий в городах РФ. Индикаторы состояния городов характеризуют проблемы, связанные с жилищным сектором, социально-экономическим развитием и искоренением нищеты, природопользованием, местным управлением [1]. Показатели, входящие в систему индикаторов, разработаны с целью выявления основополагающих проблем города и служат мощным инструментом
при выборе и обосновании приоритетов городского развития в процессе стратегического планирования. Данная система применяется почти в 150 странах мира [1].
Следует отметить существенные отличия индикативного подхода оценки социально-экономического развития муниципального образования от показательного. «Индикатор — это информация, подобранная по какой-либо специальной проблеме и способствующая выбору направления ее решения. Под индикаторами обычно понимается их способность упрощать сложную проблему, сводя ее оценку к нескольким количественно или качественно определенным показателям» [1]. Для различных целей могут использоваться разные формы индикаторов. Сегодня в практике мониторинга за рубежом применяют такие типы индикаторов, как «индикаторы выполнения или успеха», «индикаторы процесса по сравнению с состоянием», «индикаторы оценки результативности принятия решений или индикаторы управления» [1].
«Правильно сформированные индикаторы позволяют предвидеть будущие тенденции, обеспечивать раннее информационное предупреждение, оценивать последствия принятых решений, определять приоритеты в решении проблем, сравнивать ситуации на определенный момент времени и в динамике. Системы индикаторов в предельно концентрированном виде отражают сущность целей и задач, поставленных программой, планом, управленческим решением» [1]. Без обоснования систем индикаторов относительно целей и задач любой их набор остается бесполезным инструментом при принятии решений, разработке планов и программ и мониторинге их реализации. Это и есть основной признак индикатора. В этом смысле он может быть и статистическим показателем, и параметром, рассчитанным на базе статистических данных, и качественной характеристикой. Данный подход к определению индикатора противоречит термину индикатора, принятому фондом «Институт экономики города», где под индикатором понимаются «...относительно несложные удельные и структурные показатели, получаемые расчетным путем из первичных показателей. Часть из них уже существует в официальных статистических материалах, часть — представляет собой новые показатели» [4].
В процессе формирования системы индикаторов необходимо различать «индикаторы, оценивающие ситуацию в преддверии разработки городских планов, программ, при принятии управленческих решений (индикаторы диагностики
ситуации — ИДС)», и «индикаторы диагностики выполнения принятых решений (индикаторы диагностики результатов — ИДР)».
К числу обязательных составляющих ИДС относятся:
• цель разработки (плана, программы, нормативно-правового акта);
• перечень групп и слоев населения, на решение проблем которых направлен данный документ;
• время, в течение которого предполагается реализовать документ.
Поскольку ИДС должны быть определены на стадии, предшествующей разработке документа, когда идея его создания оформлена лишь как предложение, то главными задачами на этом этапе можно считать формирование блоков индикаторов, которые в максимальной степени информировали бы о положении в тех сферах социально-экономической жизни общества, проблемы которых затрагивает данный документ. Так, при разработке стратегического плана развития города основной целью, как правило, является улучшение качества жизни горожан. В этом случае оценивают демографические показатели, уровень развития системы здравоохранения, образования, состояние окружающей среды и т. д. [1]. Система ИДС не должна быть громоздкой и вмещать всю информацию о городе, а должна быть нацелена на реализацию конкретной цели.
При разработке системы ИДР акцент делается на результаты, которые должны быть достигнуты при принятии данного документа. Требования к составу системы ИДР основываются на оценке достигнутых результатов. Конкретизация целей и планируемых результатов — достаточно сложная задача. Важно выяснить, соответствует ли та или иная формулировка документа задаче, достижению конечных результатов. Если это так, то мы имеем дело действительно с постановкой задачи.
Индикаторы могут быть количественными и качественными. Обычно качественная оценка — это краткий опросный лист с перечнем интересующих вопросов и предлагаемым набором ответов на них. Индикаторы ранжируются по значимости для достижения конкретных результатов, задач и целей, что является необходимым требованием для осуществления дальнейших аналитических исследований, удобства работы с системой и формализации процесса сбора и агрегирования данных.
Исходя из сказанного, оценка социально-экономического состояния города будет осуществляться в следующем порядке:
1) структурирование системы индикаторов по блокам в соответствии с поставленными целями и задачами;
2) формирование системы индикаторов (количественных и качественных);
3) ранжирование индикаторов по значимости;
4) подготовка рекомендаций по использованию системы индикаторов;
5) разработка прикладного программного обеспечения.
Таким образом, предложенный подход к оценке социально-экономического состояния города позволит органам местного самоуправления получать полную, достоверную, научно обоснованную статистическую информации о социальных, экономических, демографических и других общественных явлениях.
ЛИТЕРАТУРА
1. Белкина Т.Д. Диагностика городского развития с помощью системы индикаторов// Проблемы прогнозирования. 2007, № 2. C. 77—89.
2. Громова А. А., Турчановский Д. В., Прохоров Д. С. Моделирование социально-экономического развития территорий// Государственный университет управления// http://nit. miem. edu. ru/2004/section/47-1.htm.
3. Емельянов В. В., Самойлова М. А. О проблемах муниципальной статистики в условиях реформы местного самоуправления// Вопросы статистики, 2004. № 4.
4. Ветров Г. Ю., Визгалов Д. В., Шанин А. А., Шевыро-ва Н. И. Индикаторы социально-экономического развития муниципальных образований// Фонд «Институт экономики города», 2002. — 134 с.
5. Московская декларация Всероссийского совещания по устойчивому развитию городов России в поддержку Повестки дня Хабитат и Всемирного саммита по устойчивому развитию «Обеспечение устойчивого развития городов России», 2002.
6. Об утверждении схемы №1-пг (паспорт социально-экономического положения городов Российской Федерации). Постановление Государственного комитета Российской Федерации по статистике от 13.09. 1996. № 116.
7. Об утверждении унифицированной системы показателей, характеризующей социально-экономическое развитие города, района, сельского поселения, для разработки прогнозов развития этих населенных пунктов. Постановление Государственного комитета Российской Федерации по статистике от 26.12.1996. № 149.
8. Пашинцев Н. И. Организационные вопросы формирования муниципальной статистики в Российской Федерации// Вопросы статистики. — 2004, № 4.
9. Федеральный закон от 06.10.2003. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
10. Федеральный закон от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации».
11. Urban Indicators Guidelines// United Nations human settlements programme, 2004 г. — 68 с.
