CC BY
359
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Т.Д. Белкина
СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПЛАНЫ ГОРОДСКОГО РАЗВИТИЯ И ИНСТРУМЕНТЫ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ
В статье анализируются причины перехода от планирования социально-экономического развития городов к стратегическому планированию. Представлен широкий обзор трудов зарубежных и российских ученых по вопросам управления реализацией стратегических планов. Сделаны выводы относительно тесной взаимозависимости стратегического планирования и мониторинга реализации плана в практике стратегического и оперативного управления городским развитием.
Обширные перемещения людей из сел в города наблюдались в ХХ в. во всех частях света и во всех странах мира, включая Россию, что привело к значительным сдвигам в процессе урбанизации: росту численности городского населения и увеличению его доли в населении планеты в целом. Высокая концентрация производств (как материальных, так и сферы услуг) и огромного количества людей на сравнительно небольших территориях имела результатом обострение экономических и социальных проблем; нарастание специфических проблем инфраструктурного и пространственного развития; усложнение системы управления городами, особенно крупными.
Таким образом уже к началу ХХ в. необходимость комплексного развития городов стала очевидной как в России, так и за рубежом. Город превратился в объект, требующий согласованного развития всех его элементов.
Градостроительные концепции. История городского планирования опирается на историю градостроительства, богатую противоборством различных теорий и моделей проектирования застройки городов, особенно бурно формировавшихся на первых этапах стремительно развивающегося во всем мире процесса урбанизации.
Регламентирование плотности застройки было одной из главных тем первых европейских градостроительных концепций в начале ХХ в., что нашло отражение в доктрине Международных конгрессов современной архитектуры (СІАМ), сформулированной и изложенной в Афинской хартии (1933 г.), послужившей основой современного европейского планирования городского развития. Афинская хартия - это манифест, разработанный группой архитекторов во главе с Ле Корбюзье, который стал символом архитектуры наших дней. Она базируется на принципах, установленных СІАМ, и направлена на удовлетворение четырех основных потребностей человека: в жилье, работе, транспортных средствах, в физическом и духовном развитии [1].
После второй мировой войны важнейшей целью планирования развития городов в западноевропейских странах стало создание надлежащих жилищных условий для населения. Лозунгами того периода были «справедливость», «равенство», «достаточная жилая площадь». Однако на практике эти ценности все более отходили на второй план, уступая место требованиям эффективности вложения капитала.
Тогда же получила распространение идея «города-сада», что предполагало строительство вокруг крупных городов самостоятельных городов-спутников с определенными возможностями для занятости. Планировка их должна была обеспечить здоровую и безопасную среду проживания. Для этого города-спутники окру-
жались «зелеными поясами» и «буферными» зонами. Концепция «города-сада» была реализована во многих странах Западной и Восточной Европы [2].
Еще одним направлением в теории планирования городского пространства стала модель многонуклеарной структуры городских территорий, которым предписывалось осуществление определенных функций. В рамках этого направления были предложены планировки с многофункциональной и мелкоячеистой застройкой районов городов, обязательным сохранением существующих, особенно исторических, зданий и созданием на улицах благоприятного климата для активного общения жителей.
В России общественный интерес к городским проблемам стал активно проявляться в конце 20-х - начале 30-х годов XX в. и объяснялся набиравшим силу процессом индустриализации, что привело к возникновению новых и бурному росту старых городов. Это движение общественной мысли получило название «урбанизм».
В Советском Союзе социалистическая доктрина градостроительства была всесторонне разработана в конце 30-х годов прошлого века и впоследствии основные ее постулаты претерпели лишь незначительные изменения: социалистический город рассматривался как единый централизованный населенный пункт, имеющий монофункциональную структуру зонирования, строго контролируемую плотность населения в жилых кварталах и стандартную социальную инфраструктуру. Отношение в это время к развитию городов как к социальному феномену только начинало складываться и не могло не нести на себе отпечатка сложности осмысления нового явления. Стремление предписать то или иное направление развитию городов, заранее наделить их определенными характеристиками значительно опережало подлинное научное исследование процесса урбанизации [3, с. 6]. Велик был соблазн наметить и зафиксировать конечный образ будущей городской среды. Вполне закономерно, что разделение на «урбанистов» и «дезурбанистов» характеризовало различия не только в оценке роли городов в общественном развитии, но и в мировосприятии, в представлениях об общей направленности эволюции культурной среды общества и ее пространственных характеристик.
Сегодня гораздо отчетливее видны причины, вызвавшие в 1930-е годы определенные деформации в представлениях об урбанизации. Они были в огромной мере связаны с общеполитической обстановкой в стране, с искажением и нарушением соотношения экономических и социальных целей. Сверхзадача достижения экономической мощи неоправданно доминировала над социальными потребностями населения. Подобный подход постепенно привел к тому, что в процессе достижения экономических и социальных целей человек все чаще практически выступал как средство, хотя на словах и оставался целью развития.
Неограниченные полномочия государства и городских органов власти относительно земли и недвижимости, их главенствующая роль в сфере создания жилой, социальной инфраструктуры и контроля над решениями и приоритетами в области капиталовложений являлись факторами, которые оказали решающее воздействие на развитие городов и городское строительство в СССР. Твердая убежденность в исключительной рациональности системы централизованного планирования оставляла мало возможностей для корректировки генеральных планов городов с учетом экономической и социальной динамики. Несмотря на существовавшую в некоторых странах практику формальных консультаций с общественностью, в России мало что делалось для обеспечения адекватного участия населения в этом процессе.
Разработанные в 1930-е годы нормы и принципы планирования городской застройки нашли свое отражение в организации и пространственной планировке населенных пунктов Советского Союза и стран Восточной Европы и в послевоенный период. В основе городского планирования тех лет лежали следующие ключевые принципы:
- государственная собственность на землю, право обязательной покупки земли по установленным, единым по всей стране ценам;
- отвод земель под использование на основе технических норм;
- стандартизация и государственный контроль;
- государственное финансирование строительства и эксплуатации систем водоснабжения, канализации и центрального отопления;
- государственное финансирование объектов соцкультбыта, школ, мест отдыха и парков.
От градостроительньх проектов к планированию социально-экономического развития городов. Генеральные планы городов, разрабатывавшиеся в СССР, были долгое время важнейшим, если не единственным, способом планирования городского развития. Однако уже в 70-х годах прошлого века стало ясно, что эти планы быстро утрачивают свою жизнеспособность из-за недостаточной увязки градостроительных целей с задачами развития производства и расселения. В них отсутствовали надежные механизмы долгосрочного прогнозирования экономического и социального развития, а следовательно, сколько-нибудь обоснованное видение масштабов и структуры производства и расселения в перспективе. Специалисты ЦНИИП градостроительства отмечали: «В настоящее время более чем по 50% городов фактический рост населения вдвое опережает темпы, намеченные по генеральным планам, а объемы жилищного, коммунального и культурно-бытового строительства отстают от расчетных в 1,5-2 раза и более, поэтому проблема совершенствования планирования и проектирования городов продолжает оставаться актуальной и требует своего решения» [4]. Именно в конце 1970-х годов началась разработка планов экономического и социального развития, что, собственно, и можно считать переходом от градостроительных концепций и проектов планировки и застройки населенных мест непосредственно к социально-экономическому планированию городского развития. Появился ряд методических рекомендаций по комплексному экономическому и социальному развитию городов, разработанных различными научными коллективами. В июле 1979 г. Госплан РСФСР впервые утвердил «Методические указания по планированию комплексного экономического и социального развития города», разработанные ЦЭНИИ при Госплане РСФСР.
Планы комплексного экономического и социального развития городов рассматривались как инструменты реализации координационных функций, законодательно предоставленных городским Советам. Предполагалось, что они будут основой управления городским хозяйством, дадут возможность партийным, советским и хозяйственным органам ориентироваться в широком круге проблем развития города и основных отраслей производства независимо от ведомственной принадлежности объектов.
Предпринимались попытки использования имитационных моделей индустриальных городов для разработки политики развития производственной и непроизводственной подсистем. Методика имитационного моделирования была, например, применена для городов Тольятти и Набережные Челны. Итогом такого моделирования стала разработка долгосрочной стратегии и этапов реконструкции производства и социальной инфраструктуры.
Таким образом, в 70-х - 80-х годах прошлого века шли активные поиски инструментов регулирования и планирования городского развития, которые, что вполне закономерно, соответствовали существующим реалиям организации городской жизни и управления городами и вписывались в систему централизованного планирования социалистического государства.
В процессе подготовки планов социально-экономического развития городов немало затруднений возникало из-за недостаточного методического и информаци-
онного обеспечения. Статистические данные более или менее полно отражали состояние и динамику отраслей городского хозяйства и в меньшей степени - его социальный облик. Многие показатели и методы анализа заимствовались из практики планирования территориальных образований иных уровней или разрабатывались заново с большими затратами сил и времени.
Особое влияние на процесс планирования оказывало то, что город, будучи по своей природе целостным социально-экономическим комплексом, выступал объектом управления нескольких субъектов: горисполкома, областных органов власти и управления, администраций неподведомственных городскому Совету предприятий, подчиненных соответствующим министерствам и ведомствам. Такое положение дел чрезвычайно усложняло долгосрочное планирование социально-экономического развития городов.
Практика разработки комплексных планов экономического и социального развития городов свидетельствовала, что в большинстве случаев горсоветы и исполкомы в лице планово-бюджетных комиссий посредством «горпланов» не только не выполняли основного объема работ в этой наиболее сложной и ответственной области плановой деятельности, но фактически были лишены такой возможности. Ключевые вопросы перспективного развития города (прежде всего определение объема и направлений капиталовложений, а следовательно, пропорций и темпов развития) либо решались областным звеном системы местных органов власти и управления, либо предопределялись плановыми актами министерств, разработанными с ведомственных позиций для подчиненных им предприятий. На долю же городских плановых органов (это касалось и областных центров) приходились вспомогательная работа и участие в выработке решений по вопросам развития тех объектов городского хозяйства, которые были непосредственно подчинены горисполкому. Значимость этих объектов в показателях городской экономики была невелика. Городские плановые органы были не в состоянии координировать ведомственные планы даже по разделам социально-бытовой инфраструктуры в интересах развития города в целом. Вот что писал известный ученый-регионалист О.С. Пчелинцев относительно региональных программ: «... В 80-е годы до 40% разработанных региональных программ просто не доводились до потенциальных исполнителей. То есть их функция состояла в том, чтобы занять научные кадры и успокоить общественность. После этого программы спокойно ложились на полки архивов» [5, с. 88]. Это наблюдение в равной мере можно отнести и к планированию социально-экономического развития городов.
Перестройка жизни общества, переход к демократизации общественных отношений потребовали коренного пересмотра взглядов на пути и методы управления процессами развития городов. В России начала возрождаться система местного самоуправления, организационные формы которой определялись, с одной стороны, демократическим федеративным устройством российского государства, его правовой системой, а с другой - историческими, географическими, демографическими и иными региональными особенностями субъектов Российской Федерации.
Демократизация общества, создавая простор для действия объективных закономерностей процесса урбанизации, сделала необходимой разработку новой политики развития городов, которая должна была прийти на смену прежним приемам управления городами. Основополагающие принципы местного самоуправления были закреплены в Конституции РФ, а правовые основы социально-экономического планирования в городах - в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом ключевых положений Европейской хартии о местном самоуправлении. Выведение местного самоуправления из системы государственной власти,
провозглашенное в Конституции РФ и подтвержденное указанным законом, представляло собой принципиальное изменение в системе управления городами. Оно формально позволяло на конституционной основе обеспечить самостоятельное решение гражданами России вопросов местного значения.
Серьезным шагом в становлении местного самоуправления должен был стать принятый 7 мая 1998 г. федеральный закон «Градостроительный кодекс Российской Федерацию/. Его целью было упорядочить, возродить и определенным образом отрегулировать систему планировки и застройки городов, поскольку за годы реформ, не получая ориентиров «сверху», большинство городов перестало разрабатывать генеральные планы, т. е. осталось без основного инструмента, регулирующего процесс городского строительства.
Однако основные идеи Кодекса вышли далеко за рамки градостроительства и в некотором роде сомкнулись с вопросами планирования социально-экономического развития городов. Получился достаточно эклектичный и поверхностный документ, который стал, скорее, декларацией о правилах городского строительства, чем нормативно-правовым или, тем более, методическим документом. Законом установлено, что он «регулирует отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов исторического и культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения». Законом предлагался более полный, чем ранее в генеральных планах, учет интересов городов и городских сообществ, но в то же время подчеркивалось: «... Генеральный план разрабатывается в соответствии с утвержденной в установленном порядке градостроительной документацией федерального уровня и уровня субъекта Российской Федерации». Весьма важно, что этим документом предусматривалась разработка Государственного градостроительного кадастра - государственной информационной системы сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности, в том числе для регистрации объектов недвижимости [6].
Новые подходы 1990-х годов к местному самоуправлению и организации градостроительства предопределили разработку соответствующих духу времени приемов планирования, однако этот процесс развивался в те годы противоречиво.
Стратегическое планирование городского развития. В конце ХХ в. под влиянием бурно развивающегося процесса глобализации города оказались в эпицентре внутри- и межгосударственной конкурентной борьбы за инвестиции, рабочую силу, материальные и финансовые ресурсы. Это стало прямым следствием их превращения в самостоятельные субъекты экономической жизни и потребовало выработки собственной социальной и экономической политики.
В начале 1990-х годов во многих городах сложилась ситуация, когда управление ими являлось результатом субъективных авторитарных решений и политического давления при минимальном участии общественности. Методы планирования активно отторгались идеологами рынка на всех уровнях: национальном, региональном и муниципальном. Это было некой «аллергической реакцией» на директивное планирование советского образца, имевшего, однако, в своем арсенале далеко не бесполезный набор инструментов и технологий. Хотя не секрет, что подавляющая часть плановых и прогнозных задач не выполнялась. Между тем нарастание социальных и экономических проблем требовало решения, которое только рынок не мог дать.
1 В настоящее время утратил силу в связи с принятием федерального закона «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ.
Опыт стран Запада с развитой экономикой уже с середины XX в. демонстрировал широкое использование плановых инструментов в процессе управления городами, вполне, как оказалось, совместимое с рыночными принципами. После второй мировой войны почти во всех европейских странах и в США исследовательские группы и целые институты начали разрабатывать долговременные прогнозы развития экономики, важность которых в довоенный период игнорировалась. На рубеже 50-60-х годов можно было наблюдать настоящий бум прогнозирования. В этом проявилось стремление определить долговременные тенденции национального и общемирового экономического развития, чтобы использовать их при разработке политики капитальных вложений, инноваций в борьбе за рынки и источники сырья. Особенно широкое распространение получили методы стратегического планирования (как национального, так и регионального), основы которого были заложены теоретиками управления коммерческими структурами и применены на практике предприятиями и корпорациями.
В это же время возросла необходимость стратегического планирования развития городов, что было вызвано, прежде всего, невозможностью в краткосрочной и среднесрочной перспективе решить сложные социальные и экономические проблемы, а также сделать более предсказуемыми риски предпринимательской деятельности.
Насущность применения стратегических инструментов планирования в России в полной мере проявилась в 1990-х годах. Ее определили:
- введение рыночных отношений, усиливших неопределенность в развитии городов, что потребовало регулирования этого процесса, которое не могло быть обеспечено только рыночными способами;
- качественные изменения факторов, на которые могла воздействовать городская власть, поскольку планирование социально-экономического развития города согласно законодательству было передано в ведение местных органов власти;
- актуализация комплексного решения проблем в рамках единой стратегии развития города, так как традиционная практика разработки городских и региональных программ для решения возникающих проблем без увязки их между собой не давала желательных результатов;
- необходимость формирования механизма разрешения усиливающихся противоречий и разногласий между различными ведомствами, предприятиями и организациями в городе, конфликтов как между самими городами (особенно крупными и крупнейшими), так и между городами и окружающими их территориями;
- демократизация общества, включение жителей города в процесс принятия решений относительно его развития, в соответствии с процедурами стратегического планирования, позволяющими внедрять принципы согласования интересов различных групп населения, бизнеса и власти в плановый документ и предусматривающие участие городского сообщества в процессе разработки и реализации планов.
Многие города в это время обратились к зарубежному опыту стратегического планирования, что объяснялось сходством ряда происходивших при этом на Западе и в России процессов:
- нацеленности на решение проблем в условиях проводившейся реструктуризации производства (подобное происходило во многих городах мира во время ликвидации устаревших отраслей первичного и вторичного секторов экономики);
- недостаточного развития транспортной, инженерной инфраструктуры, сферы услуг;
- видения города как точки экономического роста, развитие которого позволило бы распространить на окружающие территории экономические импульсы (за рубежом всегда принимались во внимание взаимоотношения «центр-периферия», что является актуальным и для российских городов и регионов);
- переориентации структуры экономики на сферу услуг, что особенно характерно для тех городов, которые являются региональными столицами.
Взаимосвязь стратегического планирования и управления в трудах зарубежных ученых. В последние годы предприняты многочисленные попытки использовать результаты исследований зарубежных ученых в практике стратегического планирования. Однако зачастую вместе с полезными идеями и методиками автоматически в практику территориального планирования были перенесены приемы стратегического планирования на предприятиях (наиболее теоретически разработанное и практически апробированное направление в странах Запада) вместе с присущими коммерческим структурам терминологией и подходами. В многочисленных переведенных на русский язык работах по вопросам теории стратегического планирования и управления часто нет единства в объяснении одних и тех же терминов, что обусловливает сложность и малодоступность их применения, расплывчатость и неоднозначность, а иногда просто путаницу в смысловом значении. Зачастую при разработке стратегий можно наблюдать механическое сложение всех основных подходов и приемов, разработанных зарубежными учеными, без их упорядочения и осмысления. Однако прежде всего эта ситуация обусловлена сложностью самой темы.
Инструменты стратегического планирования были разработаны первоначально применительно к бизнесу (предприятиям и корпорациям). Они служили для оценки организациями своих возможностей, а также для идентификации слабых и сильных сторон. Такой анализ помогал закрепить успех и избежать проблем.
Принципы и идеи стратегического планирования в городах и регионах начали использоваться на Западе в последнее двадцатилетие XX в.. Это было связано с рядом причин, о которых упоминалось выше. В эти годы бизнес испытывал драматическое воздействие глобализации, а администрации территорий и городов - давление со стороны налогоплательщиков и стейкхолдеров, которые ожидали, что власти будут давать больше, а требовать меньше или, по крайней мере, предоставлять больше услуг при том же уровне налогов.
Разумное использование отдельных элементов и идей теории стратегического планирования на микроуровне применительно к городам и регионам, или мезосис-темам, как их принято сегодня называть, можно считать вполне оправданным по следующим причинам.
Ранее было принято определять коммерческие структуры как образования, целью которых является исключительно получение прибыли. В свою очередь деятельность некоммерческих и государственных организаций была направлена на предоставление таких общественных услуг, которые с экономической точки зрения характеризовались неэффективностью. Во второй половине ХХ в. ситуация изменилась. Коммерческий сектор стал испытывать сильное давление со стороны общества, если его поведение нарушало этические нормы или вело к негативным социальным последствиям. Это вынудило предприятия заниматься неприбыльными видами деятельности и в меньшей степени ориентироваться на идею максимизации прибыли любой ценой. В то же время в секторе предоставления общественных услуг - здравоохранении, образовании, социальном обслуживании и т. п. - соответствующие организации все больше вовлекались (и вовлекаются) в предпринимательскую деятельность. Таким образом, изменение общественных ценностей привело к размыванию исторически сложившихся организационных форм предприятий различных секторов экономики.
Диверсификация функций коммерческих и некоммерческих предприятий исследована в трудах одного из основателей теории стратегического планирования американского ученого И. Ансоффа. Его книга «Корпоративная стратегия» [7] при-
обрела мировую известность, а идеи нашли практическое применение в многочисленных корпорациях по всему миру. В своем фундаментальном труде «Стратегический менеджмент. Классическое издание» И. Ансофф, определяя объект исследования, писал: «Становится очевидным, что различия между коммерческими и некоммерческими организациями недостаточны ... для объяснения их поведения... Поэтому в данной книге мы будем иметь дело в равной мере с этими двумя типами организаций как представителями единого класса, который получил название «организации, обслуживающие потребности среды обитания» (Environment-serving organizations, ESO). Сфера их деятельности включает поставку товаров и/или услуг для удовлетворения общественных потребностей» [8, с. 46-47].
Таким образом, несмотря на имеющиеся различия между планированием развития бизнеса и стратегическим планированием городского развития (в том числе в постановке целей, задач и практике их реализации), у них есть и фундаментальное сходство: удовлетворять существующий спрос на услуги и искать средства для предоставления лучших услуг в будущем. Это делает целесообразным изучение теории стратегического планирования бизнеса на предприятиях, которая для определенных структур сектора предоставления общественных услуг применима в полной мере, а для других требует серьезной адаптации. Не менее важно использовать огромный опыт самих коммерческих структур в разработке и реализации стратегий.
Следует при этом обратить внимание на то, что решения властей, в особенности местных (которые, как правило, наряду с бизнесом являются разработчиками и прямыми исполнителями стратегических планов) влияют на нечто большее, чем рынок или прибыль. Они воздействуют на жизнь людей, обеспечивая их базовые потребности в жилье, образовании, питании, здравоохранении и т. д. Местные власти, подобно бизнесу, должны реагировать на изменения в окружающей ситуации. Бизнесу это необходимо для оптимального распределения персонала, оборудования и капитала в целях максимизации доходности инвестиций. Власти должны распределить человеческие и капитальные ресурсы, чтобы наилучшим образом использовать их преимущества для удовлетворения потребностей населения.
Практики часто задаются вопросом, каким образом применять идеи, концепции, цели и задачи разработанных стратегий при оперативном управлении и насколько жизнеспособны стратегические планы в условиях быстро меняющейся экономической, социальной и институциональной среды.
Использование моделей И. Ансоффа в корпорациях и проводившийся им на протяжении многих лет анализ результатов внедрения стратегических планов привел его к важному выводу о том, что понять неудачи или успех стратегического планирования можно, лишь исследуя процесс стратегического управления, т. е. реализацию стратегических планов. Этот вывод автор развил в своих фундаментальных трудах: «От стратегического планирования к стратегическому управлению» и «Стратегическое управление». В них даются конкретные практические рекомендации относительно использования стратегических планов в практике оперативного управления, обосновывается необходимость гибкости и адаптации плана к изменениям внешней среды, детально описываются процедуры оценки и мониторинга стратегических планов и программ, что позволяет в дальнейшем обеспечить изменения в управлении. По существу, автором впервые обоснован тезис о том, что стратегический план - это прежде всего инструмент, который сам должен трансформироваться под влиянием изменчивой внешней и внутренней среды. Эти трансформации практически выражаются в изменении целей, задач и как следствие мероприятий по их реализации, делают план рабочим документом. Причем суть состоит не в одноразовом изменении данного документа, а в том, чтобы он содержал действенный ме-
ханизм отслеживания ситуации, позволяющий обеспечить обратную связь процессов, происходящих в действительности и их трансформацию в систему управления.
И. Ансофф допускает необходимость и важность «объяснительной» теории, которая ликвидировала бы разрыв между теорией и практикой стратегического планирования. Эта «объяснительная» теория должна отвечать, по его мнению, «на следующие важные вопросы:
Какие схемы организационного поведения существуют в турбулентной среде обитания?
Что определяет различия в поведении?
Какие факторы способствуют успеху и неудаче?
Чем определяется выбор конкретной модели поведения?
Что представляет переход от одной модели поведения к другой?» [8, с. 36].
Отмечая особую важность учета возрастания «турбулентности» среды обитания ESO, в исследовании отмечается, что в сфере предоставления общественных услуг она еще выше, чем в среде коммерческих организаций2. И. Ансофф охарактеризовал среду обитания четырьмя основными тенденциями:
«Рост новизны изменений. Важные события, повлиявшие на ESO, не были связаны с прошлым опытом .
Рост напряженности среды обитания. Поддержка связи между ESO и их корреспондентами требует все увеличивающихся затрат энергии, ресурсов и внимания .
Увеличение скорости изменений среды обитания.
Растущая сложность среды обитания» [8, с. 78-79].
Далее И. Ансофф рассматривает технологии реализации стратегий. Они, по его мнению, определяются «восприятием среды обитания», изменения в которой решающим образом влияют на «трансформации поведения». Иначе говоря, изменения в плане и способах его реализации зависят от верного «сканирования» среды обитания. В своих работах автор выделяет три источника информации, которые вносят свой вклад в этот процесс:
- внутренний опыт работы организации, позволяющий с применением метода экстраполяции обеспечить прогнозирование будущих тенденций;
- индикаторы, предоставленные из внешней среды, указывающие на возможные отклонения от результатов;
- возможности, компетенции и ресурсы ESO, получившие в теории и практике планирования название «сильные и слабые стороны».
Работы по стратегическому управлению, выполненные и опубликованные И. Ан-соффом, акцентируют внимание ученых и практиков на проблеме, которую, как правило, недооценивают, а именно: управление реализацией стратегий. В его поздних трудах уделяется особое внимание адаптации стратегий к изменениям в процессе их реализации, обосновывается необходимость оценки и мониторинга стратегий, а также объясняется, как стратегия будучи инструментом управления встраивается в общий процесс оперативного управления и планирования. Работы И. Ансоффа содержат наиболее внятное объяснение идей и практических методик реализации стратегических планов и дают рекомендации по созданию системы управления для решения задач, связанных с изменениями условий.
Вторым «гуру», как часто называют в литературе о стратегическом менеджменте теоретиков этого направления научной мысли, следует назвать М. Портера. Его исследования представляют большой интерес для всех изучающих теорию стратегического планирования, хотя в них рассматриваются прежде всего инструменты конку-
2 Мы пониманием термин «турбулентность» как возрастание разнонаправленной изменчивости среды обитания. — Авт.
рентной борьбы и конкурентные стратегии компаний. Основополагающим трудом М. Портера в этой области стала «Конкурентная стратегия», которая помогает найти ответы на многие вопросы, в том числе и на самый насущный - как сделать стратегию полезной (или в терминологии ученого - «успешной») [9, 10].
Важнейшей характеристикой стратегии М. Портер считает «уникальное ценностное предложение». Понятно, что для коммерческих предприятий это наиболее конкурентный товар или услуга. Представляется, что для сектора общественных услуг, где предложения естественным образом определяются и ограничиваются набором потребностей, формирующих необходимый уровень и качество жизни населения, важнейшим ценностным предложением может быть технология производства товаров или услуг, произведенных в надлежащем объеме и соответствующего качества при наименьших затратах. Это самое элементарное объяснение одной из важнейших характеристик стратегии по М. Портеру применительно к рассматриваемой теме.
М. Портер считает, что стратегия - это также действия, которые, сочетаясь друг с другом, взаимно усиливают эффект. Таким образом, стратегический план должен быть сбалансирован для достижения при его реализации синергетического эффекта. Нельзя не признать эту характеристику очень важной для разработки региональных стратегий.
В трудах многих зарубежных ученых обращается внимание на различия между стратегией и стратегическим планом. И здесь вполне можно согласиться с У. Кингом и Д. Клиландом с тем, что «. стратегическое планирование в общем случае представляет собой процесс определения целей организации (социально-хозяйственной структуры) ... и их изменений ...» [11, с. 26]. Что касается стратегии, то это управление реализацией плана, или стратегический менеджмент.
Современное представление об инструментах реализации стратегий и стратегическом управлении складывалось также под влиянием работ известных американских ученых Р. Каплана и Д. Нортона. В 1990-1991 гг. они провели анализ деятельности ряда компаний, который был нацелен на поиск и измерение ключевых факторов эффективности. Это исследование исходило из гипотезы о том, что финансовых показателей недостаточно для понимания причин эффективности и что необходим более сбалансированный подход. Этот «сбалансированный подход» получил развитие в сбалансированной системе показателей (ССП), которая включает как финансовые показатели, так и нефинансовые: отношения с потребителями, внутренние бизнес-процессы, обучение и развитие (навыки и знания). По существу, ССП - это инструмент для перевода стратегии организации в исчерпывающий набор показателей. Этот набор представляет основу системы стратегического управления развитием организации. Показатели реализации стратегии - важнейший механизм обратной связи, необходимой для ее динамической настройки и улучшения. Для конкретизации показателей учеными была разработана так называемая карта стратегии. Это - визуальное представление стратегии организации, а также процессов и систем, необходимых для ее воплощения. Карта стратегии используется для разработки ССП, которая, строго говоря, является инструментом мониторинга осуществления стратегического плана. Организациям, уже имеющим сформулированный план, ССП может помочь воплотить его быстрее и эффективнее.
Объясняя причины важности разработки инструментов реализации плана, в частности стратегической карты, ученые писали: «В наш информационный век стратегия должна реализовываться на всех организационных уровнях. Люди должны изменить свое поведение и принять новые ценности. Ключ к такой трансформации
- отношение к стратегии как к центральному звену процесса менеджмента. Стратегию нельзя осуществить, если она непонятна, ее нельзя понять, если она не сформулирована. Раз мы намереваемся создать такой процесс менеджмента, с помощью
которого станем реализовывать стратегию, сначала нужно построить надежную и последовательную структуру для описания стратегии» [12, с. 71-72]. ССП позволяет контролировать процесс внедрения стратегии в жизнь и в случае необходимости предпринимать корректирующие действия. Таким образом, система показателей выполняет функцию связующего звена. Анализируя процессы реализации стратегий, Р. Каплан и Д. Нортон писали: «Внедрению стратегий в жизнь препятствует сама система организации. Если бы это была не система управления, а человеческий организм, то мы с вами наблюдали бы смертельно больного пациента. Мозг не функционирует (на обдумывание стратегии времени нет), тело не получает никаких сигналов от мозга (нет взаимосвязи между стратегическими намерениями и действиями), зрение отсутствует (нет обратной связи)» [12, с. 284-285].
ССП - это не просто некая совокупность финансовых и нефинансовых показателей. Она должна трансформировать стратегию компании во взаимосвязанный набор показателей, которые определяют как долгосрочные цели, так и механизмы их достижения [13, с. 35].
Для понимания критериев при разработке ССП некоммерческих и государственных организаций следует иметь в виду, что показатель их успеха - эффективность, с которой они действуют на своих территориях и в соответствующих группах населения. Цели в этом случае должны преследовать реальный, ощутимый результат, тогда как финансовые соображения могут носить вспомогательный или ограничительный характер, ни в коем случае, однако, не являясь приоритетом (см. также [13, с. 166]).
В книге Р. Каплана «Город Шарлотт» [14] детально описана логика стратегии на примере города. Город выбрал несколько стратегических направлений, в соответствии с которыми предполагалось распределить ресурсы. В качестве центрального звена была принята приоритетность потребностей жителей города, т.е. клиентская составляющая. Целей, выраженных через систему показателей, было семь: снижение уровня преступности; обеспечение безопасности в различных сферах жизнедеятельности города; развитие районов города; улучшение качества предоставляемых населению услуг; оптимизация налогообложения; улучшение работы транспорта; развитие экономических возможностей города.
На стратегической карте муниципалитета обозначались финансовая составляющая, которая являлась средством реализации клиентской составляющей, а также составляющая внутренних процессов, обучения и роста. Последняя представляла собой комплекс показателей, которые характеризовали систему организации управления реализацией стратегии внутри города для выполнения целей стратегии (клиентской составляющей), а под процессами обучения и роста подразумевалось улучшение работы аппарата управления.
Стратегическая карта города была представлена в виде системы целей (клиентская составляющая) и условий их выполнения (финансовая составляющая, составляющая внутренних процессов, обучения и роста). Далее соответствующие операционные подразделения (департаменты администрации города) разработали сбалансированную систему показателей для своих направлений. Так, департамент транспорта определил в клиентской составляющей шесть целей, которым соответствовали 12 индикаторов. Рассмотрение СПП, предложенных различными подразделениями по всем клиентским целям, привело к необходимости уточнения общей стратегической карты города и сделало ее выполнение более реальным.
В книге П.Р. Нивена «Сбалансированная система показателей для государственных и неприбыльных организаций» [15] подробно исследуется возможность использования принципов построения ССП в государственных и неприбыльных организациях для преобразования стратегий в конкретные действия. Автор рас-
сматривает процесс разработки целей деятельности на стратегической карте, создание в организации их единой направленности путем каскадирования ССП, связь распределения ресурсов с ССП, отчетность по результатам применения ССП и многие другие вопросы ее применения в практике стратегического планирования.
Применение ССП предполагает наличие навыков формирования показателей, которые необходимы для точного определения целей, задач и планируемых мероприятий, иначе говоря - для измерения результатов деятельности по реализации планов и программ. Измерение результативности стало отдельным крупным направлением в практике и теории планирования. Сейчас во многих университетах США и Европы читают академические курсы по оценке результативности программ и проектов.
Широкое применение в практике планирования имеют работы Д. Осборна и Т. Геблера, особенно их книга «Перестройка правительства», где подчеркнута важность оценки результатов деятельности администрации и управления процессами, нацеленными на достижение этих результатов. В работе [16] выделены 10 основных принципов эффективного управления, в том числе принцип управления, ориентированный на достижение результата, а не на оценку деятельности, и принцип управления, ориентированный на потребителя.
Для управления результативностью программ и планов необходима разработка количественных показателей и наличие навыков их применения на регулярной основе. Именно этому посвящен фундаментальный труд Г.П. Хатри «Мониторинг результативности в общественном секторе» [17]. В его монографии, основанной на многолетних исследованиях, показаны методы сбора необходимых данных, разбивка показателей по категориям, процесс их оценки (бенчмаркинг). По мнению Г.П. Хатри, система мониторинга результативности «. способствует решению трех задач стратегического планирования:
- определению стартовых значений по каждому из показателей стратегического плана, на основе которых могут быть разработаны планы необходимых действий;
- анализу ретроспективы по каждому показателю для прогнозирования траектории их изменений;
- оценке достижения планируемых результатов» [17, с. 177].
Г.П. Хатри подчеркивает, что для оценки результативности видов деятельности с получением результата через несколько лет или десятилетий необходима разработка особых процедур мониторинга.
Инструменты мониторинга городского развития в документах ООН. Обострение проблем городов в конце ХХ в. потребовало от мирового сообщества разработки специальных программных документов. Такими стали всемирный План действий по устойчивому развитию населенных пунктов, более известный как Повестка дня Хабитат, принятый на саммите Хабитат II в Стамбуле (Турция, 1996 г.), а также «Декларация по городам и другим населенным пунктам в новом тысячелетии», одобренная в июне 2001 г. в Нью-Йорке на XXV специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по городам. В этих документах руководители стран -членов ООН приняли на себя обязательства по обеспечению безопасности, жизнеспособности и устойчивого развития городов и других населенных пунктов в мире.
В «Декларации по городам и другим населенным пунктам в новом тысячелетии» специально подчеркнута решимость мирового сообщества «повысить осведомленность о проблемах населенных пунктов и способах их решения путем полного и открытого распространения информации» (п. 37). Именно этим целям соответствуют принятые ранее решения по Повестке дня Хабитат о том, что правительства, местные органы власти и все другие партнеры должны «. регулярно проводить мониторинг и оценку своей собственной работы, а при осуществлении Повест-
ки дня Хабитат ... выявлять и распространять наилучшие виды практики и применять показатели развития жилищного хозяйства и населенных пунктов» (п. 62) [18].
Одним из широко известных инструментов мониторинга вышеназванных стратегических программ для выработки политики развития городов является разработанная в рамках Программы ООН по населенным пунктам (ООН-ХАБИТАТ) система городских индикаторов. Индикаторы состояния городов характеризуют такие проблемы, как доступность жилья, коммунальных услуг, степень развития социальной и инженерной инфраструктур. Они отражают состояние окружающей среды, уровень развития местного самоуправления, доходы населения и многие другие явления городской жизни. В целом система городских и жилищных индикаторов включает в себя более 20 тыс. элементов информации. Положенные в основу системы индикаторов показатели позволяют формулировать основополагающие проблемы городов и разработаны таким образом, чтобы служить мощным инструментом при выборе и обосновании приоритетов городского развития в процессе стратегического планирования. Данная система применяется почти в 150 странах мира и является признанным инструментом городского планирования.
Несмотря на то, что рассматриваемая система индикаторов может служить для оценки состояния городов, следует помнить, что данный информационный материал прежде всего предназначен для мониторинга реализации Повестки дня Хабитат, важнейшего программного документа мирового сообщества по преодолению основных городских проблем, характерных, как правило, для всех городов мира. Эти индикаторы нельзя назвать показателями «устойчивого развития», поскольку каждый город может иметь свой специфический набор направлений устойчивого развития [19, с. 101].
Программа ООН по населенным пунктам была организацией-пионером по сбору и обработке городских индикаторов. Она начала эту работу в 1991 г. с Программы жилищных индикаторов, предназначенных для отслеживания исполнения задачи улучшения жилищных условий.
В 1993 г. появилась первая программа городских индикаторов, охватывающая широкий спектр проблем городского развития. На ее основе были собраны сведения о состоянии городов мира и представлены на крупнейший мировой форум по городам, который прошел в Стамбуле (Турция) в 1996 г. В нем приняли участие правительства почти всех стран мира, администрации городов, общественные организации, занимающиеся проблемами городского развития. Россия, в рамках сотрудничества с Программой ООН по населенным пунктам, представила на саммит в Стамбуле Национальный доклад по городам, в котором, кроме обобщающей информации по городам и анализа проблем городского развития, были сведения по пяти городам России, собранные в соответствии с методиками Хабитат по расчету городских и жилищных индикаторов.
Следующий (второй) вариант системы городских индикаторов соответствовал задачам мониторинга реализации целей принятой в 1996 г. Повестки дня Хабитат. В Стамбуле государства - члены ООН взяли на себя обязательства подготовить национальные доклады о реализации Повестки дня Хабитат. Для их подготовки в 1999-2000 гг. были развернуты работы по мониторингу произошедших перемен под углом зрения принятых в Стамбуле решений.
В России объектами исследования стали десять городов: Астрахань, Белгород, Кострома, Москва, Нижний Новгород, Великий Новгород, Новомосковск, Омск, Пушкин (город-спутник, вошедший в 1999 г. в Пушкинский административный район С.-Петербурга), Сургут. Методической основой исследования являлась международная система городских и жилищных индикаторов, разработанная Центром ООН по населенным пунктам, предназначенная для анализа и оценки состояния
городов мира. Эта методика была адаптирована к условиям России научноисследовательским некоммерческим партнерством «Город-Регион-Семья» (НИ НП «ГРС»), которое сотрудничает с Центром ООН по населенным пунктам (Хабитат) с 1995 г. В каждом из городов эксперты вели работу в неправительственных организациях и подразделениях местных администраций по анализу конкретных результатов реализации Повестки дня Хабитат и опыту управления городами. В работе использовалась официальная российская статистика - данные Госкомстата России, опубликованные материалы правительственных учреждений, оперативная статистическая информация в городах. Результаты количественных и качественных оценок состояния выше перечисленных городов вошли в глобальную базу данных по городам мира, которая была представлена на специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по городам в июне 2001 г. в Нью-Йорке. Это позволило широкому кругу специалистов и мировому сообществу оценить происходящие в городах России процессы в контексте мировых тенденций урбанизации. По результатам исследований НИ НП «ГРС» в 2002 г. была опубликована книга «Состояние городов России» на английском и русском языках [20].
Третья база данных по городам мира также увязана с задачами Повестки дня Хабитат и дополнена индикаторами, отражающими задачи по достижению Целей развития тысячелетия - Программы ООН, принятой в 2000 г.
Индикаторы реализации Повестки дня Хабитат и Целей развития тысячелетия отслеживали состояние городов по следующим параметрам [21]:
1) жилище:
- обеспечение права на адекватное жилье;
- обеспечение гарантий владения жильем;
- обеспечение равного доступа к кредитам;
- обеспечение равного доступа к земле;
- повышение доступности основных услуг.
2) социальное развитие и искоренение нищеты;
- обеспечение равных возможностей для здоровой и безопасной жизни;
- содействие социальной интеграции и поддержка социально незащищенных групп населения;
- содействие гендерному равенству;
3) управление окружающей средой:
- содействие географической сбалансированности системы расселения;
- эффективное управление спросом и предложением воды;
- снижение уровня загрязнения в городских поселениях;
- предотвращение стихийных бедствий и восстановление пострадавших поселений;
- содействие развитию эффективных и экологически безопасных транспортных систем;
- поддержка подготовки и осуществления местных планов экологического развития;
4) экономическое развитие:
- поддержка малого и среднего бизнеса, особенно организуемого женщинами;
- поощрение партнерства между общественным и частным сектором и стимулирование эффективной занятости;
5) местное управление:
- содействие децентрализации и укреплению местных органов власти;
- поощрение и поддержка гражданского участия;
- обеспечение прозрачности, ответственности и эффективности управления городскими поселениями.
Исследования состояния и перспектив развития городов России по последней методике были опубликованы в монографии «Состояние городов России. 2008» и представлены на IV Всемирном форуме городов в Нанкине (Китай) [22].
Задача мониторинга развития городов и содействия городским сообществам осуществляется также с помощью Глобальной Городской Обсерватории (ГГО) - подразделения ООН-ХАБИТАТ. Деятельность ГГО направлена на оказание помощи местным властям, общественности в сборе, интерпретации и использовании эмпирических данных о направлениях и условиях развития городов и в определении направлений инвестиционной политики и разработке программ социально-экономического развития городов. В рамках ГГО формируется сеть национальных и локальных городских обсерваторий. Функцией этих интегрированных сетей является создание на локальном уровне информационного потенциала для содействия местным властям в принятии решений относительно городского развития, а также для получения сопоставимой в международном масштабе информации об условиях и направлениях развития городов. В настоящее время сеть городских обсерваторий в России делает первые шаги.
Российские ученые о проблемах реализации стратегических планов городов и регионов. На сегодняшний день публикации, посвященные различным аспектам стратегического планирования, можно встретить практически во всех экономических журналах и изданиях по менеджменту. Между тем методы и инструменты управления реализацией стратегических планов по-прежнему практически отсутствуют как в теоретических разработках, так и в стратегических планах городов и регионов. В лучшем случае о них упоминается как о необходимой части стратегий, без подробного и всестороннего рассмотрения вопроса.
В связи с этим хотелось бы обратиться к трудам великого русского экономиста Н.Д. Кондратьева, который писал, что «задача построения плана неотделима от задачи его совершенствования, его углубления и уточнения. Только при таком условии выдвигаемый план будет не мертвым, а живым и творческим делом» [23, с. 620]. Здесь он, по существу, определил неразрывность процесса планирования и процесса управления реализацией плана.
В монографии по стратегическому управлению под редакцией Д.С. Львова, А.Г. Гранберга, А.П. Егоршина дается следующее определение стратегического управления: «Стратегическое управление (стратегический менеджмент) - управленческая деятельность, направленная на достижение поставленных целей в условиях нестабильной, конкурентной, рыночной среды, включающая диагностический анализ состояния региона, стратегическое планирование и реализацию выбранной стратегии» [24, с. 138].
Между тем О.С. Пчелинцев в уже упоминавшейся ранее работе, касаясь программных документов (что в равной степени можно отнести и к стратегическим планам), отмечал: «. Никакого механизма программного управления за эти годы создано не было: ответственность за . реализацию упорно возлагалась на органы, явно для этого не приспособленные. А ведь без перехода к программному управлению даже самые лучшие программы останутся на деле «бумаготерапией». Никакие иные органы (отраслевые, функциональные) и никакой иной механизм управления здесь не годятся именно потому, что в них не заложена жесткая ориентация на конечный результат. Образно говоря, программа без программного управления - это снаряд без пушки. Его можно носить с места на место, на нем можно даже подорваться, но поразить цель им нельзя» [5, с. 86].
О.С. Пчелинцев всячески подчеркивал важность перехода от программного планирования к программному управлению, которое по его мнению включало бы детализацию бюджета каждой программы с документальным подтверждением источников ее финансирования и указание конкретных должностных лиц, ответственных за реализацию каждого раздела [5, с. 92]. С последним нельзя согласиться полностью, поскольку «конкретные должностные лица» крайне заняты, прежде всего, оперативным управлением. Практика стратегического планирования в России свидетельствует о необходимости специальных организационных структур для управления реализацией планов. Такой опыт уже имеется в других странах.
Изучая труды российских ученых по стратегическому планированию, следует обратить особое внимание на ряд работ, опубликованных под руководством профессора В.Е. Рохчина [25-28]. Особый интерес представляет монография «Стратегическое планирование развития городов России: системный подход» [25]. В ней авторы подробно рассматривают методы проведения комплексного социальноэкономического анализа развития города, большое внимание уделяя методологии определения целей городского развития и методологии обоснования стратегического выбора города. В книге содержатся конкретные рекомендации, которые, безусловно, интересны не только тем, кто занимается методологическими вопросами стратегического планирования, но и практикам.
Последний раздел посвящен механизмам реализации концепции стратегического плана. Под концепцией авторы предлагают понимать «... прогнозно-аналитический документ, содержащий систему представлений о стратегических целях и приоритетах городского развития, основных положениях муниципальной (городской) социально-экономической политики в разрезе ее отдельных составляющих и средствах реализации намеченных целей» [25, с. 4б]. Полностью соглашаясь с авторами в том, что необходим поиск «модели механизма реализации концепции», а также с тем, что этот механизм должен опираться на систему научных принципов, основными из которых являются комплексность, системность, адаптивность, гласность, эффективность и минимизация рисков, тем не менее считаем, что авторы расширительно трактуют понятие концепции, по существу подменяя ею стратегический план. Явная лаконичность такого документа, как концепция, приводит авторов к идее необходимости на ее основе разработать программу комплексного социально-экономического развития города, хотя, на наш взгляд, подобная программа - документ несколько отличный от стратегического плана.
Не вызывает сомнения и тот факт, что концепция (в том значении, которое придают ей авторы) или стратегический план для успешной реализации должны быть конкретизированы в программных документах различного характера: экологических, жилищных, инновационных и прочих, необходимых городам. Тем не менее, по нашему мнению, их следует считать не «инструментом», а формой реализации стратегических планов.
Безусловно, обоснованна позиция авторов относительно важности поддержки и участия в реализации стратегических планов всех ветвей муниципальных органов посредством последовательно проводимой и согласованной со стратегическим планом муниципальной социально-экономической политики, и также, что без поддержки городских стратегий государственными субъектами управления федерального и регионального уровня они невыполнимы (или выполнимы не в полном объеме), особенно те из них, которые направлены на решение амбициозных задач. Однако это - далеко не единственное условие реализации планов. Очень важно участие стейкхолдеров, т. е. бизнес-сообщества и городского населения в лице общественных и иных организаций города.
Авторы совершенно справедливо полагают, что «концепции стратегического комплексного социально-экономического развития городов (в тех случаях, когда они вообще разрабатываются) рассматриваются зачастую как некоторые однажды принятые статичные документы, над которыми не ведется постоянная работа по их обновлению, дополнению, уточнению и корректировке. Поэтому важно регламентировать не только процессы разработки, принятия и реализации концепции стратегического комплексного социально-экономического развития города, но и порядок ее обновления и корректировки» [25, с. 50]. Это значит, что необходим хорошо разработанный инструмент диагностики реализации планов. Именно он позволит понять изменения во внешней и внутренней ситуации, выявить ошибки и в конечном счете осуществить «обновления и корректировки». Тем не менее данный инструмент в указанной работе не предложен.
Нам кажется необходимым, изучая и осмысливая возможности реализации стратегий, обратить внимание на тот факт, что важнейшим инструментом реализации следует считать мониторинг выполнения планов и программ, который даст реальное представление о выполнении или продвижении к выполнению целей и задач плана .
Одной из немногих работ, в которой данному вопросу уделяется внимание, является монография под редакцией Д.С. Львова [24], где мониторинг определяется как процесс непрерывного наблюдения за внедрением намеченных мероприятий и анализа причин их невыполнения. Хотя в работе излагаются основные методические принципы проведения мониторинга целевых комплексных программ, а не стратегических планов, в целом подход представляет большой интерес. Авторы подчеркивают, что целью мониторинга является решение проблем на основе организованного контроля выполнения целевых комплексных программ в условиях заданных ограничений по времени и ресурсам [24, с. 416-417].
По мнению Г.Ю. Ветрова - одного из ведущих специалистов в области оценки социально-экономического состояния городов России, а также мониторинга и оценки реализации муниципальных программ и стратегий - выбор индикаторов является ключевым условием успешного мониторинга реализации программы. Каждая муниципальная программа имеет цель (или несколько целей), достижение которой (которых) приурочено к определенному времени. Каждой цели программы должны соответствовать определенные индикаторы (один или несколько). Возможные (ориентировочные) значения целевых индикаторов программы определяются на основе прогноза, а фактические значения - на основе мониторинга [31, с. 157].
Резюме. Культивируемый в 90-х годах прошлого века стиль управления предполагал, что главное в управленческом процессе - новые методы планирования. Реализация планов и программ подразумевалась в силу лояльности муниципальных властей и городских сообществ. Такой стиль на деле обернулся кризисом управления. Анализ показывает, что зачастую причиной неудач является неспособность обеспечить исполнение задуманного. При реализации планов можно наблюдать угасание управленческого импульса по мере прохождения его по управленческой цепи, поэтому наличие эффективной системы управления реализацией планов, обеспечивающей обратную связь, является гарантией реализации принятых решений и приобретает большое значение. Эта обратная связь достигается по-средствам применения инструментов мониторинга и оценки реализации стратегических целей и задач, которые должны быть встроены в стратегический документ как неотъемлемая его часть. При этом регулярный мониторинг должен стать неукоснительным, как и обязательное выполнение в рамках плана программ и меро-
3 Позицию автора статьи относительно мониторинга процесса разработки и реализации стратегических планов городского развития, изложенную в концентрированном виде см. «Проблемы прогнозирования» [29, 30].
приятий. Таким образом, перед российскими городами, переходящими на путь стратегического планирования, возникает задача освоения инструментов мониторинга и оценки реализации стратегических планов как связующего звена между стратегическим планированием и стратегическим управлением. Однако на сегодняшний день они не нашли глубокого теоретического осмысления, методического воплощения и практического применения.
Литература
1. К устойчивому развитию населенных пунктов в регионе ЕЭК. Организация Объединенных Наций. Нью-Йорк и Женева, 1996.
2. Гутнов А., Глазычев В. Мир архитектуры: лицо города. М.: Молодая гвардия, 1990.
3. Коган Л.Б. Быть горожанами. М.: Мысль, 1990.
4. Повышение эффективности градостроительных решений в условиях комплексного социальноэкономического развития городов. Труды ЦНИИП градостроительства. М., 1981.
5. Пчелинцев О.С. Региональная экономика в системе устойчивого развития. М.: Наука, 2004.
6. Федеральный Закон «Градостроительный кодекс Российской Федерации», 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ. Документы системы Гарант.
7. AnsoffY.I. Corporate Strategy. N.Y.: Mcgraw Hill, 1965; L.: Sidgwick and Jackson, 1986.
8. Ансофф И. Стратегический менеджмент. Классическое издание. СПб.: изд-во «.Питер», 2009.
9. Porter M.E. Competitive Strategy: Techniques for Analyzing Industries and Competitors. NY; Free Press, 1980.
10. Портер М. Конкурентная стратегия. Методика анализа отраслей и конкурентов. Из-во «Альпина бизнес Букс», 2005.
11. Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная политика. М.: Прогресс, 1982.
12. КапланР.С., Нортон Д.П. Организация, ориентированная на стратегию.М.: ЗАО «Олимп-Бизнес», 2005.
13. Каплан Р.С., Нортон Д.П. Сбалансированная система показателей. От стратегии к действию. М.: ЗАО «Олимп-Бизнес», 2006.
14. Kaplan R.S. City of Sharlotte (A), Boston: Harvard Business School, 1998.
15. Нивен П.Р. Сбалансированная система показателей для государственных и неприбыльных организаций. Киев: из-во «Баланс Бизнес Букс», 2005.
16. Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. 1992.
17. Хатри Г.П. Мониторинг результативности в общественном секторе. М.: Фонд «.Институт экономики города», 2005.
18. The Habitat Agenda. Habitat II, Istanbul, Turkey, June 1996.
19. Щитинский В.А., Гнедовский В.М. Индикаторы устойчивого развития городов как инструмент стратегического управления в эпоху глобализации и креативности. Стратегическое планирование в городах и регионах России: локализация национальных проектов. Доклады участников Пятого общероссийского форума лидеров стратегического планирования, 19-20 октября 2006 г. / Под ред. Б.С. Жихаревича. СПб.: Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2007, выпуск №7.
20. Состояние городов России / Под ред. Т.Д. Белкиной. М.: изд-во «Олита», 2002.
21. Urban Indicators Guidelines. Monitoring Нabitat Agenda and Millennium Development Goals. United Nations Human Settlements Programme. 2004.
22. Состояние городов России. 2008 / Под ред. Т.Д.Белкиной. М.: ВИНИТИ, 2008.
23. Кондратьев Н.Д. Большие циклы конъюнктуры и теория предвидения. М.: Экономика, 2002.
24. Стратегическое управление: регион, город, предприятие / Под ред. Д.С. Львова, А.Г. Гранберга, А.П. Егоршина. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2005.
25. Рохчин В.Е., Жшкин С.Ф., Знаменская К.Л. Стратегическое планирование развития городов России: системный подход. СПб.: ИРЭ РАН; «Скифия-принт», 2004.
26. Рохчин В.Е., Егоров И.И., Знаменская К.Н. Система стратегического планирования социально-экономического развития регионов России: теоретико-методологический аспект. СПб.: ИРЭ РАН, 2005.
27. Рохчин В.Е., Шураев В.В., Знаменская К.Н. Стратегическое управление развитием муниципального образования: межмуниципальное взаимодействие. СПб.: Изд-во СПбАУиЭ, 2005.
28. Стратегический анализ социально-экономического развития региона: принципы, основные направления, проблемы / Под ред. В.А. Гневко, В.Е. Рохчина. СПб.: ИРЭ РАН, ИУЭ, 2004.
29. Белкина Т.Д. Диагностика городского развития с помощью системы индикаторов // Проблемы прогнозирования. 2007. №2.
30. Белкина Т.Д. Управление реализацией стратегических планов городского развития // Проблемы прогнозирования. 2008. №1.
31. Управление муниципальным экономическим развитием / Под ред. Г.Ю. Ветрова. М.: Фонд «.Институт экономики города», 2009.
