CC BY
49ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Public prosecutor's activity
УДК 343.823
О. В. Мошненко, И. М. Платов
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫХ ПРОКУРАТУР С ИСПРАВИТЕЛЬНЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ ПО ВОПРОСАМ ОХРАНЫ ТРУДА ОСУЖДЕННЫХ
В статье рассмотрены проблемы в сфере охраны труда осужденных, выявляемые в ходе взаимодействия специализированных прокуратур с исправительными учреждениями. Деятельность специализированных прокуратур, как органов, обладающих полномочиями по осуществлении надзора за соблюдением законодательства РФ, прав и законных интересов осужденных в сфере охраны труда, становится «лакмусовой бумажкой», отражающей состояние системы охраны труда осужденных в исправительном учреждении, вскрывающей недостатки в деятельности исправительных учреждений по соблюдению законодательства РФ, реализации прав и законных интересов осужденных.
В исследовании на основе анализа актов прокурорского реагирования, использования статистического материала, экспертных оценок выявлены типичные нарушения законодательства, регламентирующего вопросы охраны труда осужденных и его безопасности. Показаны причины выявляемых нарушений. Представлен вывод о том, что, с одной стороны, часть выявляемых нарушений может быть легко устранена посредством организационной перестройки системы охраны труда в ИУ, с другой стороны, существуют нарушения, носящие системный и длящийся характер. Несомненно, эффективное взаимодействие специализированных прокуратур с исправительными учреждениями крайне важно.
Результаты исследования могут быть использованы как прокурорскими работниками при осуществлении проверок в поднадзорных исправительных учреждениях, так и сотрудниками исправительных учреждений для построения более эффективных систем ведомственного контроля охраны труда осужденных, позволяющим снизить показатели производственного травматизма, привить осужденным «культуру безопасного труда», реализовать их право на безопасный труд, охрану жизни и здоровья.
Ключевые слова: прокурорский надзор; труд осужденных; деятельность исправительных учреждений по обеспечению прав осужденных; безопасные условия труда; охрана жизни и здоровья.
© Мошненко О. В., Платов И. М., 2018 © Moshnenko O. V., Platov I. M., 2018
O. V. Moshnenko, I. M. Platov
THE MAIN AREAS OF INTERACTION OF SPECIALIZED PROSECUTORS WITH CORRECTIONAL INSTITUTIONS ON LABOR PROTECTION ISSUES FOR CONVICTS
The article is devoted to the study of problems in the sphere of labor safety of convicts, revealed during the interaction of specialized prosecutors with correctional institutions. The activities of specialized prosecutors, as bodies that have powers to oversee the observance of the laws of the Russian Federation, the rights and legitimate interests of convicts in the field of labor protection, becomes a litmus test that reflects the state of the labor protection system of convicts in a correctional institution that reveals the shortcomings in the activity of correctional institutions in observing legislation Russia, the realization of the rights and legitimate interests of convicts.
In the study, based on the analysis of acts of the prosecutor's response, the use of statistical material, expert assessments, typical violations of the legislation regulating the issues of labor safety of convicts and their safety were revealed. The reasons for the detected violations are shown. It is concluded that, on the one hand, some of the violations detected can be easily eliminated through organizational restructuring of the system of labor protection in the correctional facility, on the other hand, there are violations of a systemic and continuing nature. A conclusion is made about the importance of effective interaction of specialized prosecutors with correctional institutions.
The results of the research can be used by prosecutors, when carrying out inspections in supervised correctional institutions, and by correctional staff to build more effective systems of departmental control, labor protection for convicts, which allows reducing occupational injuries, instilling a safe work culture for convicts, implementing them the right to safe work, the protection of life and health.
Keywords: public prosecutor's supervision; work of convicts; the activities of correctional institutions to ensure the rights of convicts; safe working conditions; protecting life and health.
В соответствии с нормами уголовно-исполнительного законодательства каждый осужденный к лишению свободы обязан трудиться в местах и на работах, определяемых администрацией исправительных учреждений; труд рассматривается законодателем как средство исправления осужденных.
За 12 месяцев 2017 г. общая среднесписочная численность осужденных, содержащихся в учреждениях УИС, составила 507 982 человека. Из них привлечено к оплачиваемому труду 177 883 человек, или 36,7% от среднесписочной численности трудоспособных осужденных, подлежащих обязательному привлечению к труду (трудовые ресурсы), что на 1,5 % больше, чем за аналогичный период предыдущего года [4].
Данные статистические показатели свидетельствуют о том, что в местах лишения свободы находится огромный трудовой потенциал. Задача же уголовно-исполнительной системы заключается в создании такой системы организации труда осужденных, которая бы отвечала требованиям действующего трудового и уголовно-исполнительного законодательства, обеспечивающим защиту прав и законных интересов осужденных, участвующих в трудовых отношениях в период отбывания наказания в виде лишения свободы.
Важное место в этой системе занимает охрана труда осужденных, так как ненадлежащее построение системы охраны труда, выражающееся прежде всего в несоблюдении законодательства, регламентирующего вопросы
охраны труда осужденных, приводит к нарушению законных прав осужденных на безопасные условия труда, охрану жизни и здоровья.
Анализ состояния законности и практика прокурорского надзора в целом по различным субъектам РФ свидетельствуют о наличии в исправительных учреждениях ряда проблем, связанных с соблюдением гарантированных законом прав и интересов осужденных в области охраны труда, о серьезных нарушениях трудового и уголовно-исполнительного законодательства (см.: О состоянии законности и прокурорского надзора за соблюдением администрациями исправительных учреждений уголовно-исполнительного и трудового законодательства, регулирующего правоотношения в сфере привлечения осужденных к труду, возмещения ими ущерба, причиненного преступлением, а также выплат по другим обязательствам: информационное письмо Гепрокуратуры России от 31.07.2017 № 17-14-2017).
Внимание специализированных прокуратур к соблюдению прав и законных интересов осужденных, в том числе на безопасные условия труда, охрану жизни и здоровья объясняется специфическим правовым статусом осужденных, предполагающим существенное ограничение в правах и наделение специфическими обязанностями; закрытый характер функционирования исправительных учреждений, что является «хорошей» почвой для нарушения прав осужденных и последующего сокрытия данных фактов, отсутствие профсоюзов как органов, способных защитить нарушенные права и интересы осужденного, их низкая правовая культура [2, с. 658].
Осуществляя контроль и надзор за соблюдением законодательства в сфере охраны труду осужденных, прокуроры выявляют факты нарушения не только трудового законодательства, но и уголовно-исполнительного, регламентирующего те или иные аспекты труда
осужденных, что связано со специфичностью правового регулирования труда осужденных. На данные особенности регулирования труда осужденных неоднократно обращали внимание различные исследователи [3, с. 67-68].
Проведенный анализ актов прокурорского реагирования Кузбасской прокуратуры по надзору за соблюдением законов в ИУ за последние три года позволил нам выделить типичные нарушении законодательства, регламентирующего вопросы охраны труда осужденных, допускаемые администрациями исправительных учреждений:
1. Непроведение специальной оценки условий труда рабочих мест или же ее проведение, но без соответствующего ознакомления осужденного, привлекаемого к труду, что является нарушением ст. 22, 212 ТК РФ, ч. 2 ст. 4, ч. 5 ст. 15 Федерального закона от 28.12.2013 № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда».
2. Нарушения ч. 2 ст. 212, ч. 1 ст. 225 ТК РФ, п. 1.5, 2.3.1 Порядка обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организаций, утвержденного постановлениями Министерства труда и социального развития РФ и Министерства образования РФ от 13.01.2003 № 1/29. Вышеуказанные нарушения выражаются в непроведении вводных инструктажей осужденных по охране труда и технике безопасности, повторных инструктажей, внеплановых и целевых инструктажей; в отсутствии журналов регистрации инструктажей на рабочем месте; в отсутствии установления порядка, формы, периодичности и продолжительности обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда осужденных [1].
3. Типичными являются и выявляемые нарушения требований ч. 2 ст. 22, ч. 2 ст. 212, ч. 1, 3 ст. 221 ТК РФ, п. 4, 6, 8, 14 Межотраслевых правил обеспечения работников специальной одеждой, специальной обувью и другими средствами индивидуальной защиты,
утвержденных приказом Мин-здравсоцразвития России от 01.06.2009 № 290н (МПО СИЗ). Зачастую спецконтингент не обеспечивается в соответствии с установленными типовыми нормами сертифицированными средствами индивидуальной защиты. Например, машинисты (кочегары) котельной зачастую не обеспечены в установленном порядке костюмами х/б с огнезащитной пропиткой и рукавицами брезентовыми, транспортировщики не обеспечены костюмами х/б, касками защитными и подшлемниками под каску и т. д. [1].
4. Привлечение осужденных, не прошедших предварительный медицинский осмотр, профессиональную гигиеническую подготовку, к выполнению работ, связанных с организацией питания, изготовлением и транспортировкой пищевых продуктов, в некоторых случаях — отсутствие у осужденных личной медицинской книжки.
5. Нарушения правил безопасности, выражающиеся в отсутствии специальных устройств, предотвращающих производственный травматизм.
6. Нарушения требований к оборудованию рабочих мест. Чаще всего данные нарушения представляют собой несоблюдение СаНПиНов, гигиенических требований к организации технологических процессов, производственному оборудованию и рабочему инструменту.
7. Нарушения режима труда и отдыха, выражающиеся в несоблюдение требований ст. 104 УИК РФ, ст. 91, 92, 95, 104, 114, 116, 117, 123, 127 ТК РФ при установлении продолжительности рабочего времени осужденных и его учете, предоставлении осужденным положенных дней отдыха и ежегодных оплачиваемых отпусков. Частыми являются нарушения при привлечении осужденных к работам в выходные и праздничные дни, при привлечении к сверхурочным работам. Например, вывод осужденных на работу ранее установленного времени, привлечение
осужденных к труду в выходные дни без их согласия
8. Привлечение к труду без соответствующего образования. В соответствии с требованиями ст. 196 ТК РФ работодатель обязан проводить профессиональное обучение или дополнительное профессиональное образование работников, если это является условием выполнения работниками определенных видов деятельности [1]. Несоответствие занимаемой должности осужденным уровню его образования и квалификации может привести к незнанию осужденным особенностей технологического процесса того или иного производства, и, в конечном счете, к получению производственной травмы.
9. Назначение осужденных на должности, не предусмотренные нормами трудового законодательства. Так, согласно требованиям ст. 143 ТК РФ тарификация работ и присвоение тарифных разрядов работникам производятся с учетом Единого тарифно-квалификационного справочника работ. Однако при проверке штатных расписаний, утверждаемых начальниками исправительных учреждений, нередко встречаются данного вида нарушения, что приводит к назначению на должности осужденных в нарушение трудового законодательства.
Вышеуказанные нарушения выявляются специализированными прокуратурами практически во всех субъектам РФ.
Так, например, почти в каждом третьем регионе специализированными прокуратурами выявляются нарушения требований законодательства, устанавливающего продолжительность рабочего времени осужденных и его учета, предоставление положенных дней отдыха. Случаи нарушения администрациями учреждений УИС ст. 113, 149, 153 ТК РФ, регламентирующих труд осужденных в выходные и праздничные дни и его оплату, установлены прокурорами в 16 субъектах России, или в каждом пятом из проверенных (см.
информационное письмо Гепрокурату-ры России от 31.07.2017 № 17-14-2017). Нарушения требований ст. 212, 213, 221, 222, 223, 229, 230 ТК РФ, регламентирующих охрану труда осужденных, установлены прокурорами в 46 проверенных республиках, краях и областях, т. е. более чем в половине из них. Многие из таких нарушений являются системными и длящимися.
Согласно экспертным оценкам, основными причинами выявляемых органами прокуратуры нарушений законов в области охраны труда осужденных являются: слабый ведомственный контроль со стороны руководства исправительного учреждения, ненадлежащая организация работы и выполнение должностных обязанностей сотрудниками исправительных учреждений, ответственных за составление штатных расписаний и привлечение осужденных к трудовой деятельности, низкий уровень профессиональной подготовки специалистов по охране труда, в некоторых случаях — и вовсе отсутствие данных специалистов [1].
Так, в одном из представлений Кузбасской прокуратуры по надзору за соблюдением законов в ИУ об устранении нарушений закона указывалось на такое нарушение, как «отсутствие специалиста по охране труда в исправительном учреждении, что является нарушением ст. 217 ТК РФ, в соответствии с которой в целях обеспечения соблюдения требований охраны труда, осуществления контроля за их выполнением у каждого работодателя, осуществляющего производственную деятельность, численность работников которого превышает 50 человек, создается служба охраны труда или вводится должность специалиста по охране труда, имеющего соответствующую подготовку или опыт работы в этой области [1].
Вышеуказанные нарушения зачастую становятся факторами производственного травматизма в исправительных учреждениях, в том числе с леталь-
ным исходом, и в этой связи требуют скорейшего их устранения.
Таким образом, выявляемые прокурорами нарушения законодательства, регламентирующего вопросы охраны труда осужденных, становятся «лакмусовой бумажкой» для оценки состояния системы охраны труда в производственных подразделениях уголовно-исполнительной системы, деятельности исправительных учреждений по соблюдению прав и законных интересов осужденных в данной сфере.
Для устранения выявленных недостатков прокуроры выносят различные акты прокурорского реагирования: протесты на незаконный нормативно-правовой акт, представления об устранении выявленных нарушений закона, постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и др. В качестве превентивных мер реагирования могут выносить предостережения о недопустимости нарушения закона.
Так, Кузбасской прокуратурой по надзору за соблюдением законов в ИУ в ходе проверки было обращено внимание, что подходит срок действия специальной оценки условий труда определенных рабочих мест, поэтому по окончании проверки было вынесено предостережение о недопустимости нарушения закона. В предостережении прокурором было обращено внимание на то, что «производство работ, а также привлечение к работе осужденных на данных рабочих местах без дальнейшего проведения специальной оценки условий труда повлечет нарушение их прав на безопасные условия труда и прав на рабочие места, соответствующие государственным нормативным требованиям охраны труда, что, в свою очередь, не будет отвечать требованиям ст. 103 УИК РФ, ст. 22, 211, 212 ТК РФ, ч. 2 ст. 4, ч. 5 ст. 15 Федерального закона от 28.12.2013 № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда»» [1].
На протяжении последних лет территориальными органами ФСИН
России, исправительными учреждениями ведется активная работа по организации исполнения требований законодательства РФ при привлечении осужденных к труду, с учетом тех «узких мест», на которые было обращено внимание специализированных прокуратур в рамках надзорного производства, что повлияло на снижение случаев производственного травматизма по УИС, способствовало ресоциализации и социальной адаптации осужденных [4, с. 110]. О сокращении количества нарушений, выявляемых прокурорами при привлечении осужденных к труду на протяжении 2015-2017 гг., свидетельствуют и данные статистического отчета «Надзор за законностью исполнения уголовных наказаний», подготовленного Генеральной прокуратурой РФ (см. информационное письмо Гепрокуратуры России от 31.07.2017 № 17-14-2017).
Однако в ряде случаев нарушения, установленные в ходе прокурорских проверок, сотрудниками администрации исправительных учреждений фактически не устраняются, существует система формальных отписок. Большая часть сотрудников не понимают значения и важности такой сферы организации труда осужденных, как ее охрана.
На наш взгляд, несомненно, усиление ведомственного контроля, как и надзора, осуществляемого специализированными прокуратурами, позволит уменьшить количество нарушений законодательства, регламентирующего охрану труда осужденных, но вряд ли мы можем говорить о сохранении данной тенденции на длительный период, так как постоянно будут воздействовать факторы, служащие причиной тех или иных нарушений: износ основных фондов, информационная закрытость ведомства, недостаток в квалифицирован-
ных кадрах, отсутствие представлений об охране труда как системе, учитывающей особенности организации труда в производственных подразделениях исправительных учреждений, отсутствие взаимодействия с Государственной инспекцией труда, недостаточный контроль ответственных должностных лиц исправительных учреждений в части создания безопасных условий труда и профилактики производственного травматизма, отсутствие реакции на предостережения о недопустимости нарушения законов, выносимых прокурорами и др.
На наш взгляд, многие из вышеуказанных проблем связаны в том числе и с недостаточным финансированием
уголовно-исполнительной системы. Остается надеется, что утверждение Федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2018-2026 годы)» (постановление Правительства РФ от 06.04.2018 № 420), предусматривающей расходы из федерального бюджета в размере 4943,65 млн рублей, выделяемых в том числе и на создание дополнительных рабочих мест для осужденных, отвечающих условиям безопасности, позволит частично снять финансовые ограничения, являющиеся зачастую причиной ряда нарушений законодательства, регламентирующего вопросы охраны труда осужденных и выявляемых специализированными прокуратурами.
Немаловажное значение имеет и систематическая работа различных структурных подразделений как исправительных учреждений, так и территориальных органов, направленная на построение эффективной системы охраны труда и контроля за ее функционированием.
Литература
1. Архив Кузбасской прокуратуры по надзору за соблюдением законов в ИУ за 2015-2017 гг.
2. Кустов, М. Н. Актуальные проблемы нарушения требований законов, регулирующих труд осужденных // Человек: преступление и наказание. — 2017. — Т. 25 (1-4). — № 4. — С. 657-661.
3. Мирусин, И. С. К вопросу об основаниях возникновения правоотношений в сфере охраны труда осужденных // Вестник Кузбасского института. — 2017. — № 2. — С. 63-73.
4. Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы : информационно-аналитический сборник. — Тверь, 2017. — 385 с.
References
1. Arhiv Kuzbasskoj prokuratury po nadzoru za soblyudeniem zakonov v ispravitel'nyh uchrezhdeniyah za 2015-2017 goda [Archive of the Kuzbass prosecutor's office on supervision of compliance with laws in correctional facilities for 2015-2017].
2. Kustov, M. N. Aktual'nye problemy narusheniya trebovanij zakonov, reguliruyushchih trud osuzhdennyh [Current problems of violation of requirements of the laws regulating work of convicts] // Chelovek: prestuplenie i nakazanie [Person: crime and punishment], 2017, no.4, p. 657-661.
3. Mirusin, I. S. K voprosu ob osnovaniyah vozniknoveniya pravootnoshenij v sfere ohrany truda osuzhdennyh [To a question of the bases of emergence of legal relationship in the sphere of labor protection of convicts] // Vestnik Kuzbasskogo instituta [Bulletin of the Kuzbass institute], 2017, no. 2, p. 63-73.
4. Osnovnye pokazateli deyatel'nosti ugolovno-ispolnitel'noj sistemy. Informacionno-analiticheskij sbornik [Key indicators of activity of a penal correction system. Information and analytical collection]. Tver, 2017.
Сведения об авторах
Мошненко Олеся Валерьевна: ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России, (г. Новокузнецк, Российская Федерация), старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат экономических наук. E-mail: [email protected]
Платов Илья Михайлович: Кузбасский прокурор по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях (г. Новокузнецк, Российская Федерация). E-mail: [email protected]
Information about the authors
Moshnenko Olesya Valeryevna: Kuzbass Institute of the FPS of Russiav (Novokusnetsk, Russian Federation), senior lecturer of the Chair of State and Legal Disciplines, candidate of economical sciences. E-mail: [email protected]
Platov Ilia Mikhailovich: the prosecutor of the Kuzbass Prosecutor's Office on supervision of compliance with laws in correctional facilities (Novokusnetsk, Russian Federation). E-mail: [email protected]
