CC BY
25
сЛгтьуальшже п^юя/ляжьг эгмш^жаюслом тпео^шм
Основные направления среднесрочной программы социально-экономического развития России
Настоящей публикацией завершается изложение доклада, одобренного Отделением экономики РАН, в котором обобщены материалы ряда институтов РАН и других организаций (см. «Экономическая наука современной России», 1998, №1)
Часть 2. Перспективы развития народнохозяйственных
комплексов
1. НАУЧНЫЙ КОМПЛЕКС И ТЕХНОЛОГИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ
1.1. Состояние отечественной науки и потребности восстановления научно-технического потенциала России
Россия унаследовала основную часть научно-технического потенциала СССР, мощности которого были достаточно велики для того, чтобы в той или иной мере обеспечивать выполнение научных исследований и разработок (НИОКР) практически по всему фронту научного познания и научно-технического развития (несмотря на значительные перекосы структуры НИОКР, прежде всего в пользу военно-промышленного комплекса).
Либерально-монетаристские реформации экономики России оказали воистину
разрушительное воздействие на ее научный комплекс. Резко сократился объем проводимых исследований и разработок. По сравнению с 1990 г. численность занятых в научно-технической сфере снизилась почти вдвое, общие затраты на проведение НИОКР (из всех источников'финансирования) упали в сопоставимых ценах почти в пятнадцать раз, а капитальные вложения в материально-техническую базу науки - в десятки раз. Глубина кризиса в науке гораздо больше, чем в материальном производстве, хотя падение спроса со стороны последнего является первопричиной спада в сфере НИОКР. В промышленности объем продукции за время реформ уменьшился вдвое, а затраты на НИОКР - вшестеро.
Экономический кризис резко сузил возможности воспроизводства всех элеме-
нтов научно-технического потенциала страны: знаний, кадров, материально-технической базы, инфраструктуры и др. Основным источником финансирования научно-технической сферы стал федеральный бюджет. Дефицитность бюджета и незащищенность статьи расходов на науку провоцировали действия по «экономии» средств по этой статье. Отечественная фундаментальная наука была принесена в жертву политике рестрикции расходов государственного бюджета в целях подавления инфляции и достижения финансовой стаби-лизации. Бюджетное финансирование академических институтов обеспечивало только четверть их потребностей, то есть позволяло им существовать, но не проводить научные исследования.
В крайне тяжелом положении оказался и вузовский сектор науки. До реформы 4/5 НИОКР в вузах выполнялись по хозяйственным договорам, причем заказчики зачастую брали на себя и материально-техническое обеспечение работ. Опытно-экспериментальная база вузов обескровлена: молодые специалисты уходят в коммерческие предприятия, где оплата труда неизмеримо выше. С падением спроса со стороны предприятий и сокращением бюджетных ассигнований вузовская наука оказалась отброшенной по уровню ресурсного обеспечения на 20 лет назад.
В прикладной науке практически бездействует большинство НИИ и КБ, за исключением Государственных научных центров, поддерживаемых из федерального бюджета. Для отраслевых НИИ (КБ) катастрофическим оказалось многократное сокращение оборонных заказов и резкое уменьшение финансирования работ по государственным научно-техническим
программам. Ликвидация Единого фонда развития науки и техники лишила финансирования почти треть отраслевых НИОКР. Поддержка же со стороны внебюджетных фондов незначительна, поскольку отчисления в эти фонды малы и носят необязательный характер. Сократился до минимума объем поступлений от предприятий по хоздоговорам. Большинство машиностроительных НИИ лишилось опытно-экспери-ментальных производств - не в последнюю очередь благодаря стихийной приватизации.
В два-три раза сократился персонал научных организаций. Наиболее ощутим уход из НИИ (КБ) научных сотрудников и инженеров в возрасте 30-40 лет, то есть уже сложившихся и перспективных работников. Соответственно растет удельный вес старей-ших возрастов, способных максимум еще 5-10 лет хранить традиции и навыки научно-исследовательской и конструкторской работы. За пределами этого срока науку в России придется создавать заново.
Сокращению ресурсов научно-техни-ческого потенциала весьма способствовала утрата Россией позиций на мировых рынках научно-технической и наиболее наукоемкой машинотехнической продукции, в том числе утрата позиций на рынке вооружений. Только на начальном этапе реформирования экономики России из-за отсутствия у отечественных субъектов промышленной собственности валютных средств на поддержку запатентованных за рубежом изобретений было утрачено порядка 12 тысяч патентов. "
Обследования показывают, что в течение последних пяти лет в НИИ (КБ), за немногими исключениями, не было обновления парка научных приборов и лабораторного оборудования. Даже новейшие в начале 90-х
годов технические средства перешли за это время в категорию физически или морально устаревших. Информация, полученная с помощью устаревших инструментальных средств познания, зачастую не обладает новизной, не имеет существенной научной и практической ценности. Прекращено строительство ряда уникальных экспериментальных установок, имеющих принципиальное значение для будущего развития страны.
Таким образом, кризис в научно-техни-ческой сфере имеет всеобщий характер. Все элементы научно-технического потенциала нуждаются в восстановлении, в крупномасштабном инвестировании. Более всего в этом нуждается техническая база - совокупность научных приборов, экспериментального оборудования, вычислительной техники и технологического оборудования. Сроки их службы до абсолютного морального устаревания колеблются в диапазоне от 3 до 8 лет за исключением уникальных установок длительного пользования. Здания, сооружения и передаточные устройства служат 20 лет и более, а потому в нынешний кризисный период могут в целом не обновляться.
Ориентировочные расчеты показывают, что инвестиции в воссоздание материально-технической базы научно-технической сферы на современном уровне должны составлять около 30 млрд. долларов. Этот процесс не может растягиваться на период более 5 лет во избежание морального устаревания базы уже в ходе восстановления. В случае успеха и при условии, что численность специалистов, выполняющих НИОКР, сохранится на нынешнем уровне, капиталовооруженность их труда достигнет величины порядка 60 тыс. долл./чел., то есть приблизится к уровню в США.
Одной из первоочередных мер по восстановлению и последующему развитию отечественного научно-технического потенциала должно стать воссоздание научного приборостроения как высшей ступени в иерархии производств (производство средств производства для производства научных знаний). Широкие возможности открываются здесь для конверсии оборонной промышленности.
Восстановление отечественного научно-технического потенциала не является самоцелью. Оно определяется общей стратегией социально-экономического развития страны, предъявляемыми науке социальными заказами, реальными инвестиционными и мобилизационными возможностями национальной экономики, состоянием инновационной активности хозяйственных субъектов и разрешающей способностью используемых механизмов воздействия на общественное сознание и процессы социально-экономического формообразования, условиями переходного периода, геополитическими и внешнеэкономическими факторами.
1.2. Стратегия развития, цели, приоритеты и задачи государственной научно-технологической политики
Интересы будущего России, масштабы страны, ее географическое положение, богатые природные ресурсы, особые условия производства и жизнеобеспечения, факторы политической, технологической, экономической и военной безопасности в принципе отвергают вариант модернизации отечественного производства на основе односторонней стратегии заимствования (импорта) технологий. Опыт России уже
сейчас показывает, что для нее такого рода стратегия чревата деформациями структуры производства в силу необходимости увеличения экспорта минерального сырья, энергоносителей и материалов первичной обработки. В данном случае страна лишается огромных преимуществ, которые дает научно-технологическое лидерство.
Разумеется, естественная ограниченность ресурсов национальной экономики и научно-технического потенциала не позволяет России удерживать лидерство по всему фронту современного научного познания и научно-технического развития. Но для нее вполне возможно и реально осуществимо опережающее развитие по тем направлениям, где отечественная наука имеет сильные позиции. Эти прорывные направления вполне содержательно определяются как критические технологии, поскольку они одновременно развязывают узкие места в научном познании, научно-техническом и социально-экономическом развитии. Исходя из складывающихся условий, общая стратегия опережающего развития в государственной научно-технической политике должна реализовываться селективно, путем установления приоритетов и мощной поддержки таких объектов научно-технической деятельности, в которых сходятся интересы развития науки, техники, производства, государства и общества.
Глубокая структурно-технологическая модернизация отечественного производства, осуществление так называемого технологического «рывка» на основе использования преимущественно собственного научно-технического потенциала - важное условие выхода российской экономики из кризисного состояния и последующего роста. Стратегия опережающего развития
практически реализуется по следующем основным направлениям:
• стабильное бюджетное финансирование фундаментальной науки в необходимых и достаточных объемах;
• государственная поддержка и финансовое обеспечение в форме выдачи госзаказов приоритетным направлениям развития науки и техники; разработка федеральных программ создания и внедрения так называемых критических технологий за счет средств целевых бюджетных и внебюджетных фондов:
• создание посредством соответствующего нормативного регулирования условий, порождающих платежеспособный спрос на прикладные НИОКР и инновации.
Основная часть отраслевого сектора науки в соответствии с опытом и закономерностями развития рыночной экономики ведущих стран Запада, США и Японии должна быть интегрирована с производством и входить в состав крупных фирм, концернов и производственных ассоциаций. К сожалению, процесс объединения отечественных предприятий и организаций в финансово-промышленные группы, в крупные корпорации, холдинги и концерны идет медленно, а средние и сравнительно небольшие предприятия сейчас экономят на НИОКР и нередко не способны содержать собственную науку.
Процесс инкорпорирования научно-тех-нической сферы (за исключением фундаментальной науки и некоторых отраслей научного знания) в состав общественного воспроизводства и в структуру рыночной экономики должен получить свое отражение в государственной научно-технической политике и механизмах ее практической реализации. Государственные органы управ-
ления должны активно настаивать на включении в состав формирующихся корпоративных объединений, концернов и холдингов бывших отраслевых НИИ и КБ.
Лишь небольшая часть организаций отраслевой науки может быть эффективно преобразована в разнообразные средние и малые акционерные предприятия, осуществляющие НИОКР и создание научно-техни-ческой продукции. Однако и эти предприятия способны длительное время выживать лишь в условиях льготного налогообложения, целевых льготных кредитов, кооперации с Государственными научными центрами и внутрифирменными НИИ и КБ.
Существующая система государственного финансирования научно-технических работ основана на сохранении широкой и постоянно расширяющейся системы бюджетных и внебюджетных фондов, осуществляющих финансирование проектов практически независимо друг от друга. Такая система не является порочной сама по себе; во многих странах она обеспечивает гибкость в выборе направлений исследований, конкуренцию исследовательских коллективов и, в конечном счете, большую эффективность расходования средств. Однако результативно она работает лишь в условиях сбалансированного развития научно-технической сферы и экономики. В ситуации переходного периода, когда государство является основным инвестором НИОКР и инноваций, а объем финансирования несоразмерен наличному потенциалу, такая система нередко приводит к распылению средств и снижению управляемости процесса их использования. Незначительные размеры многих фондов не позволяют им финансировать крупные и тем более долгосрочные НИОКР
В настоящее время имеется определенное продвижение в вопросе выбора и установления приоритетных объектов государственной научно-технической политики. Правительственной комиссией по научно-технической политике, наконец, окончательно определен состав приоритетных направлений развития науки и техники: фундаментальные исследования (по отдельному перечню), информационные технологии и электроника, производственные технологии, новые материалы и химические продукты, технологии живых систем, транспорт, топливо и энергетика, экология и рациональное природопользование. По семи предметным направлениям развития науки и техники, выделенным в качестве приоритетных, определены критические технологии федерального уровня.
Чтобы форсировать создание и практическую реализацию таких технологий по всему установленному их составу, необходима программно-целевая мобилизация ресурсов научно-технического потенциала и всей национальной экономики. С решением этой задачи так или иначе должны быть связаны меры реформирования экономических отношений.
В кратчайшие сроки необходимо принципиально решить следующие задачи научно-технической политики:
• разработать концепцию и программу научно-технологического развития России на среднесрочную перспективу 1998-2005 гг., согласованную со стратегией социально-экономического развития (с концепциями промышленной, структурной и инвестиционной политики, национальной безопасности, с военной доктриной, с концепцией и программой экономических реформ и т.д.);
• разработать программу государственной поддержки приоритетов НИОКР и инноваций, нормативно закрепить порядок и способы мобилизации, концентрации и целевого расходования средств их обеспечения, прежде всего финансового;
• пересмотреть концепцию создания и функционирования Государственных научных центров, изменить принципы их образования и сократить количество;
• сократить количество внебюджетных фондов развития науки и техники и усилить контроль за целевым использованием их средств;
• ввести обязательный порядок учета стоимости профинансированных (оплаченных) предприятиями-заказчиками НИОКР, приобретенных и используемых ими науч-но-технических новшеств в составе нематериальных активов и начисления износа (амортизации).
1.3. Финансовое обеспечение и государственная поддержка научно-технологического развития
В настоящее время, несмотря на бюджетный кризис, руководство страны должно сделать ответственный выбор и найти средства для устойчивого финансирования науки в объемах, исключающих ее распад. Для поддержки научного потенциала страны необходимо увеличить долю средств, расходуемых на науку, до 4% от ВНП. При этом на 75% эта статья расходов должна быть защищенной, то есть выделяться в безусловном порядке, независимо от текущей финансовой ситуации.
Важны не только объем и стабильность финансирования науки, но и механизмы распределения средств государственного бюджета. Необходимо строго соблюдать
пропорции между базовым финансированием научных организаций и коллективов, с одной стороны, и конкурсным распределением средств через различные фонды, с другой. Это соотношение наиболее целесообразно поддерживать как 3:1 в пользу базового. Тенденция к увеличению доли конкурсного финансирования (до 50% и более) в условиях несовершенства существующего механизма отбора приоритетных научных направлений, научно-технических программ и проектов крайне опасна для сохранения научного потенциала страны.
Помимо государственной финансовой поддержки науки, естественной для переходного этапа, необходимо стимулировать привлечение средств внебюджетных источников и прежде всего самих предприятий. В российской экономике практически не используется возможность накопления предприятиями средств по статье «Нематериальные активы», тогда как их доля в себестоимости продукции крупных западных фирм достигает 50% и более. Эти средства в развитых странах используются прежде всего для оплаты НИОКР, приобретения патентов, лицензий «ноу-хау» и
др.
Если оценивать текущую потребность в производственных инвестициях в размере 100 млрд. долл. в год, то на долю собственно НИОКР и инноваций, по нашим расчетам, должна приходиться примерно четвертая часть этой суммы. Непосредственно прямой бюджетной поддержкой реально может быть обеспечено не более 10% потребного объема финансовых ресурсов, направляемых в научно-техническую и инновационную сферу.
Исходя из опыта развитых стран и при условии достаточной стабильности эконо-
мики можно было бы рассчитывать на то, что примерно от 10 до 20% потребных объемов финансирования НИОКР и инноваций будет обеспечиваться за счет использования косвенных методов регулирования (налоговые льготы, ускоренная амортизация, инвестиционный налоговый кредит). Но до сих пор в отечественной экономике общая ситуация складывалась настолько неблагоприятно, что налоговые льготы, предоставленные финансовым инвесторам НИОКР и инноваций, реально использовались лишь наполовину. Более того, значительная часть этих налоговых льгот осваивалась спекулятивным и криминальным бизнесом, мимикрирующим под научно-техническое и инновационное предпринимательство.
Сейчас практически остановлен спад производства и имеются некоторые предпосылки для подъема инновационной активности. У хозяйственных субъектов открываются реальные возможности переключить свой инвестиционный потенциал преимущественно на восстановление, обновление и наращивание основного капитала, включая основные средства, нематериальные и внеоборотные активы.
Ожидаемый инвестиционный «бум» должен быть сориентирован прежде всего на структурно-технологическую модернизацию отечественной промышленности и, соответственно, на НИОКР и инновации. Здесь стратегически важно обеспечить соответствующую функционально-целевую мобилизацию и концентрацию финансовых ресурсов в специальных финансовых фондах, образуемых на всех уровнях народнохозяйственной иерархии, начиная с уровня первичных хозяйственных субъектов и кончая уровнем государственной власти.
Первоочередной мерой по привлечению средств предприятий и организаций государственного и негосударственного секторов экономики на цели финансирования инвестиций (включая инвестиции в НИОКР и инновации) является сейчас установление обязательного порядка зачисления на отдельные банковские спецсчета (инвестиционные накопительные субсчета) средств первичных финансовых источников инвестиционного потенциала хозяйственных субъектов. Необходимо нормативно регламентировать обязательный порядок образования у всех хозяйственных субъектов собственных фондов финансирования инвестиций путем аккумулирования и строго целевого использования средств следующих первичных финансовых источников инвестиционного потенциала:
• средств износа нематериальных активов;
• амортизационных отчислений (включая ускоренную амортизацию);
• реинвестируемой части чистой прибыли, минимально допустимую долю которой в условиях переходного периода, видимо, целесообразно нормировать, при этом на инвестиционный субсчет в обязательном порядке должны зачисляться внереализационные доходы от продажи объектов интеллектуальной и промышленной собственности (патентов, лицензий и прочих имущественных прав), ценных бумаг, а также освобождаемые от налогов доходы на капитал;
• средств предоставляемой сверху финансовой поддержки и безвозмездной финансовой помощи в целях осуществления инвестиций.
Средства этих фондов не подлежат принудительным изъятиям и должны расхо-
доваться строго по функционально-целевому назначению, а именно, на:
• финансирование НИОКР и инноваций, выполняемых собственными силами и с привлечением внешних исполнителей;
• приобретение нематериальных активов, включая объекты интеллектуальной и промышленной собственности и прочие имущественные права;
• вложения в венчурные фонды, создаваемые для финансового обеспечения научно-технических программ и инновационных проектов, в том числе вложения в корпоративные венчуры акционерного типа;
• внутренние и внешние инвестиции в собственное предприятие, в совместные производства, портфельные инвестиции, в том числе вложения в корпоративные инвестиционные фонды, создаваемые для осуществления инвестиционных программ, проектов и т.п.
При использовании данного механизма мобилизации и концентрации инвестиционных потенциалов следует ожидать высоких темпов наполнения собственных финансовых фондов, образуемых на инвестиционных субсчетах хозяйственных субъектов как по причине ликвидации временных отставаний в переоценках стоимости основных средств, так и по причине возрастания балансовой стоимости нематериальных активов по мере включения субъектов научно-технической и инновационной деятельности в рыночные отношения, а научно-технических новшеств - в общий стоимостной оборот, что означает их реализацию по стоимости и ее перенос на издержки производства путем начисления износа (амортизации).
Специально отметим, что если в 1992-1993 гг. доля амортизационных отчислений
в структуре капитальных вложений упала до уровня 5-10%, то в 1996 г. после очередной переоценки стоимости основных средств она возросла до 60-65%. После того, как хозяйственные субъекты получили право самостоятельной оперативной переоценки стоимости основных средств и внеоборотных активов, удельный вес амортизации основных средств и износа нематериальных активов может достичь 80% их общего инвестиционного потенциала.
Реализация предлагаемого порядка образования у хозяйственных субъектов собственных финансовых фондов на отдельных инвестиционных субсчетах обеспечивает реальный платежеспособный спрос «снизу» на НИОКР и инновации. Постановлением правительства РФ от 26 августа 19.95 г. за № 827 предусмотрено создание Федерального фонда производственных инноваций в качестве государственной некоммерческой организации. Начиная с 1996 г., в этот фонд выделяются государственные инвестиции отдельной строкой в федеральной инвестиционной программе в размере 1,5% государственных централизованных капитальных вложений.
Система оказания селективной государственной поддержки инновационного предпринимательства через Федеральный фонд производственных инноваций призвана выполнять следующие функции: инициировать предложение инновационных проектов, осуществлять их патентно-инфор-мационное обеспечение и экспертизу, конкурсный отбор, сертификацию на предмет установления приоритетов и размеров поддержки, способов и условий ее предоставления. При этом за счет средств Фонда покрываются трансакционные издержки, связанные с патентно-информа-
ционным обеспечением, маркетинговыми исследованиями, экспертизой и сертификацией инновационных проектов, проведением конкурсов и тендеров, организацией корпоративных венчурных фондов.
Поскольку выполнение Федеральным фондом возложенных на него функций поддержки должно способствовать привлечению частных инвестиций в сферу инновационного бизнеса, то здесь представляется целесообразным использование различных способов и условий ее предоставления, а именно:
• предоставление долгосрочных льготных кредитов в пределах от 20 до 50% стоимости научно-технического или инновационного проекта под залоговые обязательства частных инвесторов;
• предоставление государственных гарантий возмещения финансовых потерь частных инвесторов от инновационных рисков, а также возмещение расходов по их страхованию;
• финансовые вложения государственного капитала в корпоративные венчурные фонды и инновационные акционерные компании, создаваемые для реализации отдельных инновационных проектов;
• дотации субъектам инновационного предпринимательства на оплату процентов по коммерческим кредитам;
• конвертация акций корпоративных венчуров в принадлежащие государству акции приватизированных предприятий с условием их реализации на фондовом рынке для целей финансового обеспечения инновационных проектов;
• передача субъектам научно-техничес-кого и инновационного предпринимательства в доверительное (трастовое) управление принадлежащих государству пакетов
акции приватизированных предприятии на условиях реинвестирования доходов на капитал в инновационные проекты;
• предоставление государственных ссуд частным инвесторам и гарантий открытия кредитных линий на основе соглашений о компенсационных поставках госзаказчику продукции инновационного предпринимательства;
• полное или частичное субсидирование расходов по защите инноваций как объектов интеллектуальной и промышленной собственности.
В условиях существенной недостаточности средств федерального бюджета, выделяемых на финансирование науки и инновационной сферы, чрезвычайно актуализировались задачи создания целевых бюджетных и внебюджетных фондов финансирования НИОКР и инноваций, включая федеральный, региональный и отраслевой уровни управления. Для их наполнения сегодня уже неправомерно использование порядка принудительных централизованных изъятий (отчислений) части собственного инвестиционного потенциала хозяйственных субъектов. Данный порядок может иметь ограниченное применение лишь в отношении предприятий государственного сектора экономики. Но и здесь подвластные отношения далеко не тождественны тем, которые имели место в административной экономике. Нет оснований для формирования средств внебюджетных фондов аналогично тому, как в прошлом формировались централизованные отраслевые фонды -фонд освоения, ЕФРНТ и т.п.
Для рыночной экономики адекватным является формирование внебюджетных фондов путем добровольного объединения финансовых капиталов инвесторов, заинте-
ресованных в конкретных инновациях и выбирающих их в качестве предмета бизнеса. Таковыми изначально выступают корпоративные венчурные фонды, и в особенности корпоративные венчуры акционерного типа. Дальнейшее объединение этих корпоративных венчуров образует внебюджетные фонды отраслевого, межотраслевого и регионального уровней.
Очевидно, что в переходном периоде и при осуществлении технологического рывка субъект государственной власти должен выступать в качестве непосредственного участника рыночной экономики, выполнять функции лидера инвестиционной деятельности, предпринимателя-инвестора, осуществляющего самые крупные, пионерные вложения финансового капитала в научно-техническое и технологическое развитие российской экономики. Речь идет о том, чтобы развернуть со стороны властного субъекта рынок нового объекта товарно-денежной реализации - рынок налоговых льгот. В этом случае квоты налоговых скидок будут использоваться в качестве основного инструмента первоначального формирования средств целевых бюджетных и внебюджетных фондов возвратного финансирования инвестиций в научно-техническую и инновационную сферу, причем фондодержателями будут органы федеральной и региональной власти.
Считаем, что продажа субъектом государственной власти прав на освобождение от налогов в виде квот налоговых скидок является сегодня действенным способом разрешения кризисной ситуации с финансовым обеспечением НИОКР и инноваций как на федеральном, так и на региональном уровне управления. Осуществление политики продажи права освобождения от налогов
как особой привилегии, связанной определенными встречными условиями передачи субъектами этого права части своего инвестиционного потенциала в государственные и региональные целевые бюджетные и внебюджетные фонды на цели финансирования НИОКР и инноваций, позволяет, помимо прочего, мобилизовать потенциал практически несобираемых налогов и неиспользуемых налоговых льгот, эффективно противодействует отрицательным тенденциям падения инвестиционного спроса и инновационной активности, сокращения налоговых поступлений и сокрытия ресурсов от налогообложения в теневой экономике.
Есть основания полагать, что квоты налоговых скидок будут обладать высокой ликвидностью по причине быстрого возврата расходов на их приобретение и предоставлять их обладателям исключительно вы-годные условия хозяйствования. Квота налоговой скидки может явиться объектом высокой конкуренции со стороны частных капиталов - в этом случае рыночная цена ее приобретения будет превышать ее номинальную стоимость.
2. ВОЕННО-ПРОМЫШЛЕННЫЙ
КОМПЛЕКС
2.1. Состояние военно-промышленного
комплекса
Экономическая ситуация в оборонных отраслях промышленности с 1992 г. складывалась под влиянием существенного ужесточения денежной и финансовой политики Правительства РФ. Финансовые ограничения коснулись как государственного оборонного заказа, так и федеральных целевых программ (в т.ч. конверсионных) - основных финансовых источников, обеспечивающих
деятельность предприятии оооронного комплекса.
Несмотря на меры по концентрации оборонного заказа на ограниченном круге предприятий, спад военного производства продолжался. В результате резкого снижения в последние годы объемов оборонного заказа снизилось, а порой полностью прекратилось производство целого класса боеприпасов и многих видов вооружения. Изготовление наиболее сложных изделий вместо серийного становится единичным. Загрузка производственных мощностей, занятых выпуском вооружений и военной техники (ВВТ), снизилась в несколько раз.
За последние годы практически исчерпан имевшийся научно-технический задел по созданию новых видов ВВТ и военных технологий, на ряде направлений усиливается отставание важнейших видов отечественных вооружений от зарубежных аналогов по техническому уровню.
Систематические неплатежи Минобороны РФ за поставленную военную технику вынуждают оборонные предприятия пользоваться коммерческими кредитами, платежи по которым приводят к существенному росту себестоимости продукции. В результате роста цен на энергоносители, перевозки, сырье, материалы и комплектующие, фактический уровень цен на изделия ВВТ отличается от расчетного в среднем в 1,7 раза.
Резкое сокращение оборонного заказа не компенсируется ростом выпуска продукции гражданского назначения. В условиях падения объемов производства, существенной недостаточности собственных оборотных средств и скудной экономической поддержки государства оборонные отрасли оказались в крайне сложном финансовом положении.
В результате хронического невыполнения Правительством РФ бюджетных обязательств нарушился нормальный процесс воспроизводства основных фондов, в том числе их активной части. Темпы обновления парка оборудования не превышают 1,5% в год. Технологическая структура парка уже не соответствует перспективным потребностям. Моральное старение при ускоряющемся физическом износе производственно-технологического оборудования создает реальную опасность того, что в 2000 г. оборонная промышленность России не сможет обеспечить необходимый объем выпуска продукции на должном техническом уровне.
Проводимые в НИИ и КБ оборонных отраслей работы были направлены на разработку не только ВВТ, но и наукоемкой и технически сложной гражданской продукции. Они обеспечивали создание образцов вооружения, не уступающих мировому уровню, в то же время заложили основы развития таких наукоемких отраслей, как гражданская авиация, электроника, компьютерная техника, телевидение, космическая техника.
В последние годы произошло резкое сокращение объемов финансирования и военных и гражданских НИОКР. Доля НИОКР в структуре военных расходов упала в 1996 г. до 3,6% против 18,6% в 1990 году. Катастрофическое сокращение бюджетных ассигнований привело к свертыванию или замедлению большинства начатых перспективных разработок, в том числе в таких критически важных областях как радио- и оптоэлектроника, новая вычислительная техника, двигательные установки.
Ухудшение финансово-экономического состояния оборонных предприятий прямым
образом сказывается на обострении социальной напряженности в коллективах. За весь период российских реформ сохраняется тенденция значительного отставания зарплаты работников оборонных отраслей промышленности от уровня зарплаты в других отраслях экономики и по стране в целом.
Хроническими стали задержки выплаты зарплаты (на многих предприятиях - на 3-4 месяца). Низкая оплата труда, уменьшение количества рабочих мест порождают отток квалифицированных кадров. Численность работающих на оборонных предприятиях уменьшилась более, чем на половину. Из
общего оттока более пятой части прихо-
«
дится на НИИ и КБ, что вызывает особую тревогу. Ухудшается профессиональный и возрастной состав (средний возраст работающих - свыше 45 лет), а это означает разрушение механизма передачи научных знаний, утрату научных школ и в конечном итоге потерю мировых приоритетов в области новейших технологий создания перспективных образцов ВВТ. Доля работников в возрасте до 30 лет составляет 12%, а работающих пенсионеров - 18%. Практи-чески прекратился приток аспирантов и соискателей.
Только аэрокосмическая часть специалистов оборонного комплекса лишилась более трети докторов и кандидатов наук, причем значительная их часть эмигрировала за границу. Теперь в аэрокосмическом комплексе США (HACA) работает свыше 100 специалистов - бывших граждан России; до 90% кадрового потенциала оборонного комплекса Израиля состоит из бывших советских специалистов.
Приватизационные процессы охватили и значительную часть предприятий оборон-
ного комплекса. Отсутствие продуманного плана приватизации, учитывающего специфику и особенности военного производства, предопределило в целом негативный характер ее последствий. Произошло разрушение многих технологически взаимосвязанных комплексов вследствие проведения раздельной приватизации предприятий-производителей конечной продукции и их смежников. Многие предприятия-поставщики под давлением новых собственников изменили свой профиль или ценовую политику. Тотальная по масштабам и скоротечная по срокам приватизация оборонных предприятий позволила иностранным конкурирующим фирмам приобрести часть из них в собственность (через подставные российские компании), однако это не привело к сколько-нибудь значительным иностранным инвестициям. Результатом чекового этапа приватизации явилась раздробленная, с нарушенными внутриотраслевыми связями и плохой управляемостью структура, усиливающая в целом экономический кризис.
Ныне практическая работа по формированию новых организационных структур производится в направлении создания акционерных промышленных компаний, финансово-промышленных групп, федеральных научно-производственных центров, государственных научных центров. Но говорить о сколько-нибудь заметных положительных результатах этих преобразований пока не приходится. Главной причиной такого положения является отсутствие четкой концепции структурной перестройки оборонного комплекса, которая исходила бы из требований обеспечения необходимого уровня обороноспособности страны и создавала бы реальные предпосылки устойчивого функционирования оборон-
ного комплекса в новых экономических условиях.
2.2. Реформирование военно-промыш-ленного комплекса в среднесрочной
перспективе
В настоящее время оборонный комплекс России находится в состоянии глубокого экономического кризиса, и это создает реальную угрозу ее национальной безопасности. При сохранении сложившихся деструктивных тенденций в ближайшие годы станет невозможным обеспечить необходимый уровень боеспособности Вооруженных Сил России.
Современное кризисное состояние оборонных отраслей промышленности обусловлено совокупным действием ряда причин, наиболее значимыми из которых являются:
• длительное отсутствие реальной военной доктрины, стратегии и программы реформирования Вооруженных Сил, следствием чего явилось и отсутствие долгосрочных и стабильных программ развития вооружения и военной техники, которые давали бы ответы на вопросы: когда, сколько и какого вооружения должна дать оборонная промышленность армии и флоту;
• отсутствие строгой и четкой программы конверсии на среднесрочную перспективу, ориентированной на реальные государственные цели и приоритеты (в течение последних лет эти приоритеты менялись несколько раз) и на хоть какие-то начала национальной научно-технической, промышленной, финансово-кредитной и инвестиционной политики;
• отсутствие механизмов гарантированного обеспечения финансовыми, материально-техническими, инвестиционными,
валютными ресурсами процессов структурной перестройки оборонного комплекса, его развития и адаптации к формирующимся условиям рыночной экономики;
• неразработанность целостной системы государственного управления всем комплексом проблем (особенно необходимой в переходный период развития экономики), с четким разделением функций, компетенции, полномочий и ответственности как между центральными исполнительными органами, так и между центром и регионами;
• отрицательное воздействие повышения цен на энергоносители, транспорт и услуги, предоставляемые непроизводственными структурами, и демпинговой политики, приведшей к возникновению дефицита сырья, материалов и некоторых видов продукции для собственного производства;
• негативное воздействие непосильных налогов, отсутствия продуманной протекционистской политики защиты национальных производителей;
• несоблюдение органами исполнительной власти федеральных законов: «О конверсии», «О государственном оборонном заказе», соответствующих Указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ;
• отсутствие полноценной нормативно-правовой базы функционирования оборонного комплекса.
Основой структурных преобразований в оборонном комплексе уже на первом этапе среднесрочной программы (1998-2000 гг.) должна стать концепция, исходящая из основных положений новой военной доктрины, имеющая четко определенные цели, задачи (позволяющие достичь этих целей), а также предусматривающая методы и пути
решения задач. Ведущей идеей концепции должно быть образование «ядра» оборонного комплекса, состоящего из государственных унитарных предприятий и акционерных обществ со стопроцентным или контрольным закреплением акций в федеральной собственности.
В состав этого «ядра» следует включить предприятия, осуществляющие производство важнейших конечных видов ВВТ, головные НИИ и КБ, крупные экспериментально-исследовательские центры. Основной вид деятельности этих предприятий -выполнение государственного оборонного заказа при государственной гарантии достаточной загрузки и рентабельности производства. Очевидно, что общее количество предприятий, входящих в «ядро», не может быть слишком большим. Образование «ядра» должно сопровождаться инициированием процессов рациональной корпора-тизации предприятий в целях образования крупных, устойчивых, широко диверсифицированных структур.
Необходимо принять решения по актуальным проблемам обеспечения мобилизационной готовности оборонных предприятий, а именно:
• отказаться от взглядов, согласно которым мобилизационная мощность предприятия определяется как максимальная годовая производительность предприятия по выпуску заданной номенклатуры ВВТ после окончания мобилизационного развертывания. В нынешних условиях проблема заключается не в выходе на максимальные объемы производства устаревших ВВТ, а в том, чтобы в случае ожидаемых военных действий незамедлительно начать поставки новейшей боевой техники, способной решить исход вооруженного конфликта. Для
этого следует установить порядок мобилизационного планирования, основанный на тщательном отборе ВВТ в тесной увязке с планированием НИОКР. Внедрение такого порядка позволит на деле уйти от расточительной практики содержания ничем не обоснованных резервных мощностей, или хуже того - мощностей, не способных к производству новейших ВВТ;
• разработать и перманентно актуализировать «Долгосрочную программу создания и развития мобилизационных мощностей народного хозяйства РФ» с целью обеспечения постоянного государственного контроля за сохранением мобилизационной и реконверсионной способности предприятий, привлекаемых в особый период к производству ВВТ, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности;
• создать при Совете Безопасности РФ специальную государственную комиссию по мобилизационным вопросам, призванную координировать деятельность Минобороны, ведомств, курирующих оборонную промышленность, и других федеральных органов исполнительной власти в интересах подготовки к возможному введению военного положения.
3. АГРОПРОМЫШЛЕННЫЙ КОМПЛЕКС РОССИИ
3.1. Положение в сельском хозяйстве и причины аграрного кризиса.
Произошедшие в аграрном секторе изменения нельзя оценивать однозначно. В нем, в основном, сформирована многоукладная экономика с различными формами собственности и хозяйствования. Осуществляется реформирование земельных отношений, вырабатываются новые формы
организации производства и управления. Существенно расширены права сельскохозяйственных предприятий, которые теперь сами определяют направления, структуру и объемы производства и распоряжаются произведенной продукцией.
Однако, все эти изменения не могут рассматриваться как самоцель, а должны служить условиями роста производства, повышения производительности труда и эффективности агропромышленного производства. Именно по этим основным позициям аграрное реформирование не достигло желаемых результатов. Напротив, сельское хозяйство и весь агропромышленный комплекс ныне находятся в состоянии затяжного системного кризиса, охватывающего как экономическую, так и социальную сферы. С 1990 по 1996 годы объем сельскохозяйственного производства в стране сократился на 38%. При этом спад производства, который в начале 90-х годов происходил в крупных сельскохозяйственных предприятиях, в последнее время начал распространяться также на фермерские и личные подсобные хозяйства.
Несмотря на провозглашенный курс перехода к рыночной экономике и создание некоторых условий для развития рыночных отношений, товарность сельскохозяйственного производства в целом падает, возрастает доля бартера, несовместимого с цивилизованным рынком. Налаживанию рыночных отношений мешает распространение неплатежей за поставленную продукцию, круговая необязательность. Существенно ухудшились все основные показатели, характеризующие экономику аграрного сектора.
При этом сельское хозяйство, сами естественные условия которого ставят его в
неравноправное положение с другими отраслями (сезонность производства, замедленный оборот капитала, рассредото-ченность на большой территории и крайняя трудность в силу этого самостоятельно противостоять отраслям-монополистам и т.д.), оказалось в более тяжелой ситуации, чем другие отрасли материального производства. Усилился диспаритет цен: рост цен на потребляемые в аграрной сфере промышленные средства производства и ресурсы с начала 90-х годов более чем в 5 раз опережали рост совокупных цен на сельскохозяйственную продукцию. В результате, если в промышленности доля убыточных предприятий составила в 1996 г. 42%, на транспорте - 59%, в строительстве - 36%, то в сельском хозяйстве - 75%.
По сравнению с 1991 г., когда сельскохозяйственное производство России было рентабельным, в 1996 г. рентабельность, причем весьма невысокую, сохранили лишь сельскохозяйственные предприятия Краснодарского края и Башкортостана.
Сельское хозяйство оказалось единственной отраслью экономики, где среднемесячная зарплата составляет менее половины к среднероссийскому уровню в экономике в целом и находится в целом ниже прожиточного минимума, тогда как еще в 1990 г. среднемесячная зарплата в сельском хозяйстве почти достигала среднего уровня в народном хозяйстве (95%).
Резко сократилась государственная поддержка сельского хозяйства. Хотя доля сельского хозяйства в ВВП за годы реформ даже немного выросла (13,7% в 1991 г. и 14,6% в 1995 г.), в расходной части бюджета она уменьшилась (с 12,0% до 3,2%). За те же годы почти полностью прекращены работы по восстановлению и повышению плодо-
родия земель; поставки селу минеральных удобрений и других химических средств упали в 10-12 раз. Происходит деградация производственно-технического потенциала отрасли, обострились экологические проблемы. Снижение объемов производства в сельском хозяйстве привело к падению выпуска продукции в перерабатывающих отраслях аграрно-промышленного комплекса, а низкая платежеспособность сельскохозяйственных предприятий отрицательно сказалась на закупках ими продукции сельхозмашиностроения, что привело к значительной недогрузке производственных мощностей этой отрасли.
Между тем, сельское хозяйство и агропромышленный комплекс в целом имеют огромное значение для жизнеобеспечения населения и экономического развития России. В АПК России в настоящее время занято примерно 35% всех работающих в сфере материального производства, здесь сосредоточено более четверти всех производственных фондов страны и создается почти 15% ВВП. Около трети отраслей народнохозяйственного комплекса включено в воспроизводственные связи с аграрным сектором. Поэтому выход АПК из кризисного состояния окажет значительное положительное воздействие на экономику страны в целом.
Для того, чтобы правильно определить пути выхода из аграрного кризиса, нужно четко представлять его причины. Оценивая нынешнее бедственное положение в сельском хозяйстве, нельзя сбрасывать со счета тяжелое наследие прошлой аграрной политики, а также то, что спад производства неизбежен при крутом изменении прежней системы производственных отношений. Не мог не отразиться на состоянии аграрного сектора общий кризис экономики с такими
сопутствующими ему процессами как нарушение межрегиональных экономических связей, инфляция и т.д. Однако в первую очередь современное состояние сельского хозяйства - результат отсутствия четко продуманной концепции и стратегии аграрной реформы, игнорирования специфики этой отрасли, недоучет социально-психологической готовности селян к реформированию, его возможных социальных последствий.
Аграрные преобразования были начаты спонтанно, без правовой, организационной и экономической подготовки, при полном игнорировании необходимости постепенного, поэтапного перехода к рынку. В начале 90-х годов были разработаны рекомендации быстрого, революционного разрушения старой системы производственных отношений и замены ее частнособственническим укладом. Хотя попытки «подтолкнуть» реформирование сверху были в скором времени дезавуированы, они вызвали ухудшение экономической и социальной обстановки в деревне.
3.2. Меры в области государственного
регулирования
На ближайшую перспективу, учитывая сложную продовольственную ситуацию на рынке, несовершенство механизма рыночной трансформации сельского хозяйства России, важное значение имело бы проведение особых мер по формированию гарантированного продовольственного фонда страны. Для создания такого фонда наиболее целесообразен был бы умеренный (в пределах 15-20% к валовому производству) продналог. Такая форма налогообложения, высокая эффективность которой проверена в годы НЭПа, нейтрализовала бы практику «при-
держивания» продажи продукции, прежде всего зерна, государству и в то же время обеспечила бы широкие возможности развития аграрного рынка. Система продналога с 1996 г. действует и показывает свою высокую результативность в Белгородской области.
Альтернативой продналогу могла бы стать система (широко распространенная в прошлом в некоторых восточноевропейских странах) «связанных» закупок сельскохозяйственной продукции по более низким, чем рыночные, ценам, компенсируемым льготными условиями производственно-технического, кредитного и иного обеспечения сельских товаропроизводителей. Важным условием эффективного применения такой системы является неукоснительное соблюдение государством своих обязательств, а также распространение ее на другие сферы АПК, в частности, кредитную, фондопроиз-водящие отрасли.
По мере стабилизации продовольственного рынка указанная система будет трансформироваться в отношения свободной купли-продажи, способствовать устойчивости равновесия между спросом и предложением, решительному преодолению госмонополизма в отношениях сельского хозяйства с партнерами в АПК. Вся закупочная деятельность постепенно будет принимать коммерческий характер и с использованием залоговых операций постепенно переключаться на механизм, отвечающий законам рыночной экономики.
В целях преодоления кризисной ситуации в аграрном секторе в ближайшие годы следует обеспечить АПК особый макроэкономический режим, внося соответствующие изменения в систему ценовых, кредитных, налоговых и иных регуляторов, включая бюджетные ассигнования.
На продукцию сверх постепенно сокращающихся поставок в госфонд по гарантированным ценам устанавливаются свободные рыночные цены. В сфере прямой купли-продажи стабильность в экономических отношениях могла бы обеспечиваться применением залоговых цен, уровень которых должен быть выше гарантированных, но ниже рыночных, что будет способствовать преодолению диспаритета в АПК. Дополнительное финансирование сельского хозяйства за счет бюджета при этом должно осуществляться только под целевые программы на конкурсной основе.
В кредитной политике необходимо ориентироваться на замену прямого финансирования преимущественно самофинансированием и последовательно увязывать с этим принципом систему кредитования сельского хозяйства. В такой системе процентные ставки устанавливаются, исходя из конъюнктуры рынка, а льготное кредитование осуществляется под специальные инвестиционные программы, а также в целях поддержки новых предпринимательских форм хозяйства (крестьянских, фермерских кооперативов и т.д.). Однако льготы по кредитам, в том числе предоставленным коммерческими банками, покрываемые за счет федеральных и региональных финансовых бюджетных средств, должны носить временный характер и увязываться с конечным экономическим и социальным эффектом их предоставления. На данном этапе необходимо применять практику государственного кредитования под залог закупок сельскохозяйственной продукции.
Сейчас, в отличие от ряда восточноевропейских стран, в России сельские товаропроизводители платят налог на землю, составляющий около 2% от норма-
тивной цены земли. Освобождение их от уплаты налогов, устанавливаемых на общих основаниях, оправдано на данном этапе лишь как временная мера экономической поддержки развития села. В принципе, важно ввести более обоснованные средние и дифференцированные ставки земельного налога, непосредственно связанные с величиной дифференциальной земельной ренты.
По мере развития и упорядочения земельного рынка налоговые ставки необходимо использовать в качестве ограничителя размеров землевладения индивидуальных частных хозяйств, предоставления земель под несельскохозяйственные нужды, преодоления спекулятивных сделок по купле-продаже земли. Прогрессивному налогообложению должна подлежать разница между ценой приобретения и продажи земли или вся ее цена в случае реализации бесплатно полученного земельного участка по районным или иным нормам.
Прямое финансирование сельского хозяйства из федерального и местных бюджетов необходимо осуществлять в рамках специальных программ по следующим направлениям :
• природоохранные мероприятия и мелиоративные работы государственного значения, землеустройство;
• строительство дорог, линий электропередачи, магистральных газопроводов и водопроводов, телефонных коммуникаций, канализационных систем;
• содержание и развитие ветеринарной и карантинной служб, борьба с болезнями и вредителями растений;
• строительство и содержание сельских объектов здравоохранения, образования,
детских садов, домов для престарелых;
• подготовка специалистов в системе высшего и среднего образования;
• фундаментальные исследования и важнейшие прикладные научные разработки.
В рамках инвестиционных программ, особенно за счет средств местных бюджетов, необходимо активнее развивать на селе сеть предприятий несельскохозяйственного профиля. Это позволит преодолевать, особенно в трудоизбыточных районах, возрастающую безработицу, создавая рабочие места как для молодежи, так и для высвобождающихся из сельского хозяйства работников.
Основным инструментом социальной политики в деревне должна стать разработка федеральных и региональных программ по развитию социальной инфраструктуры села, а также программ поддержки сельских районов с неблагоприятными или экстремальными условиями (зоны стихийных бедствий и т.д.). Для реализации этих программ необходимо создавать необлагаемые налогами фонды социального развития сельской местности.
3.3. Поддержка хозяйств населения
Аграрная политика должна учитывать существенные изменения, произошедшие в структуре сельского хозяйства за последние годы, и прежде всего то, что хозяйства населения (личные подсобные хозяйства и садово-огородные участки), производившие в 1990 г. около четверти валовой продукции сельского хозяйства, ныне производят (без крестьянских хозяйств, на которые приходится около 2% валовой продукции) почти половину этой продукции (в 1996 г. - 46% в текущих ценах)1. В 1996 г. хозяйства населе-
1 В сопоставимых (неизменных) ценах 1994 г. доля хозяйств населения еще выше - в 1996 г. она достигала 52,8%-
ния произвели 90% картофеля, около 77% овощей, 79% плодов и ягод, 51% мяса, в том числе 66% свинины и 75% баранины, 45% молока, 46% шерсти, 85% меда. Эти цифры свидетельствуют об огромном вкладе хозяйств населения в продовольственное обеспечение страны.
Хозяйства населения приобретают особое значение, когда перед многими гражданами стоит задача выживания в трудных условиях роста цен, задержек выплат заработной платы и пенсий, потери частью населения работы и т.д. При нынешних чрезвычайно сократившихся бюджетных финансовых возможностях личные подсобные хозяйства являются для государства капитало- и фондосберегающей.частью аграрного сектора экономики. Поддержка хозяйств населения должна быть выдвинута в число приоритетных задач аграрной политики на данном этапе, поскольку сейчас производство в крупных сельскохозяйственных предприятиях падает, а крестьянские хозяйства и их ассоциации организационно не окрепли и не получили сколь-нибудь весомого развития с точки зрения их вклада в продовольственное обеспечение страны.
До последнего времени сохранялось неоднократно подводившее нас упование на быстрое распространение и высокую отдачу новых хозяйственных формирований, будь то акционерные общества или крестьянские (фермерские) хозяйства, и пренебрежение к формам традиционным, экономичным и легко приспосабливающимся к изменяющейся конъюнктуре, к которым относятся личные подсобные хозяйства, коллективное садоводство и огородничество, выручавшие страну в сложные периоды отечественной истории.
Хозяйства населения оказались лишенными даже той минимальной помощи, которая предоставлена или должна быть осуществлена в рамках бюджетного финансирования крестьянским хозяйствам. Им, по существу, отказано в тех видах помощи, которые были обещаны в Указе Президента РФ и Постановлении Правительства РФ «О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств», принятых в июне 1996 г.
Представляется необходимым вернуться к вопросу об оказании поддержки гражданам, ведущим сельскохозяйственное производство, и определить меры по контролю за ее осуществлением на местах. Следует рассматривать государственную поддержку хозяйств населения как не подлежащую секвестру и осуществлять ее за счет средств, предназначенных для АПК, выделяя ее отдельной строкой в федеральном бюджете.
3.4. Меры в области упорядочения земельных отношений
В области земельных отношений следует учесть происшедшие за последнее время изменения, информация о которых по существу не принимается во внимание в полемике по поводу земельной собственности, а именно то, что примерно 11 млн. граждан получили свидетельства о праве собственности на земельные доли и около 3 млн. из них уже сдали эти доли в аренду сельскохозяйственным предприятиям и крестьянским хозяйствам на основе арендных договоров. Причем этот процесс динамично развивается: только за первое полугодие 1997 г. число собственников, сдавших свои земельные доли в аренду, удвоилось. В Самарской области, например, из
213,6 тыс. собственников земельных долей, получивших свидетельства, сдали землю в аренду по договорам 89,4%. Высок процент сданных в аренду земельных долей в Тюменской, Орловской и ряде других областей.
Вряд ли возможно и допустимо в этих условиях прекращение права собственности на земельную долю (пусть даже и не выделенную в натуре). Поскольку значительная часть земельных долей сосредоточилась у сельских пенсионеров и сельских жителей-неземледельцев, очевидно, предстоит вторичное перераспределение земли посредством земельного рынка. Именно через него может быть обеспечена концентрация земельных участков у эффективно работающих землевладельцев.
Этот процесс должен быть весьма осторожным и тщательно регулироваться государством. Важнейшие звенья регулирования - разработка земельного кадастра, проведение экономической оценки земли и установление нормативной ее цены в зависимости от качества участка. Для того, чтобы предотвратить возможные негативные последствия, необходимо законодательное закрепление положения о праве приобретения сельхозугодий только лицами, обязавшимися использовать землю для сельскохозяйственного производства, к тому же имеющими соответствующие знания и опыт практической работы, а также зафиксировать право изъятия неиспользуемых или используемых не по назначению сельхозугодий у их собственников с передачей земель в резервные фонды государства или органам сельского самоуправления.
Требуется ускорить принятие законодательства о земле и, прежде всего, Земельного кодекса. Важным средством контроля за эффективным использованием земельных
угодии могла оы стать система земельных банков, через которые проходили бы сделки по обороту земли. В аграрной политике государства особое место должно быть уделено развитию арендных отношений, которые позволяют наиболее простым способом и в относительно короткие сроки оптимизировать соотношение между землей, производственными фондами и рабочей силой, облегчить и удешевить процесс концентрации земли в пределах, необходимых для эффективного хозяйствования.
3.5. Поддержка предпринимательства в сельской местности
В условиях продолжающегося спада сельскохозяйственного производства и возрастающей в связи с этим безработицы важное значение приобретает развитие на селе малого предпринимательства как в сфере производства, так и в сфере услуг.
Эта деятельность обеспечивает сельскому населению повышение занятости и расширение ее видов, снижение сезонности производства, способствует росту доходов и благосостояния сельских семей, более полному использованию местных ресурсов. Возрождению сельских промыслов, расширению предпринимательской деятельности на селе благоприятствует относительная дешевизна здесь рабочей силы, земли и помещений.
При возрождении сельских промыслов следует исходить из традиционных, приспособленных к местным условиям и ресурсам, к навыкам населения, видам производства, многие из которых пришли в упадок после ликвидации промысловой кооперации. Последнюю следует воссоздать и поддержать дальнейшими экономическими мерами. На предпринимателей, имеющих на селе
предприятия несельскохозяйственного профиля, но обслуживающие сельское население, должны быть распространены льготы по земельному налогу, которые предоставлены фермерским хозяйствам. Им необходимо выделять средства для приобре-тения техники, инвентаря и оборудования из государственного лизингового фонда, а также обеспечивать льготным кредитованием для организации такого рода предприятий.
4. ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС
4.1. Топливно-энергетический комплекс: неоднозначность влияния
на экономику
Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) является важнейшей структурной составляющей экономики России, одним из ключевых факторов обеспечения жизнедеятельности населения и работоспособности производительных сил страны. Он производит примерно 18% ВВП и при этом, по разным оценкам, формирует 35 - 40% доходной части федерального бюджета, обеспечивает 40 - 45% налоговых поступлений и 40 - 47% экспортного потенциала страны.
В 1992-1997 гг. роль ТЭКа в образовании доходов федерального бюджета заметно возросла. Причинами такого роста явились меньший, чем в экономике в целом, спад производства в отраслях ТЭК и увеличение доли прямых и косвенных налогов в валовой выручке ТЭКа до 50%, прежде всего -нефтяной и газовой промышленности2.
Сокращение объемов материального производства в стране сопровождалось быстрым ростом его энергоемкости. В этих условиях усиление налогового пресса и резкое увеличение цен на энергоносители способствовали инфляции издержек и росту неплатежей в российской экономике. ТЭК стал тормозить экономическое развитие страны.
Чтобы обеспечить кардинальный перелом в экономическом развитии, оживить платежеспособный спрос, необходимо в рамках первого этапа среднесрочной программы предпринять ряд решительных шагов, направленных на смягчение налогового пресса в отраслях ТЭК, и на этой основе снизить уровень цен на энергоресурсы и частично заморозить эти цены.
Снижение цен приобретения энергоресурсов будет иметь далеко идущие последствия. Во-первых, это положительно повлияет на платежеспособный спрос и будет способствовать экономическому росту, а не спаду. Во-вторых, в силу масштабности народнохозяйственных связей ТЭКа, такое ценовое поведение продавцов энергоресурсов окажет решающее антиинфляционное влияние на поведение других экономических агентов. Внутренний рынок станет более ста-бильным и предсказуемым. У товаропроизводителей появится больше возможностей для преодоления спада и расширения производства. В-третьих, ценовое регулирование в ТЭК, подкрепленное регулированием других естественных монополий, позволит запустить в полную силу рыночные процессы, согласование цен предложения с ценами спроса.
2 Для сравнения: удельный вес налогов в валовой выручке нефтяной промышленности США не превышает 30%.
4.2. Стратегия развития ТЭКа
Стратегия развития ТЭКа в среднесрочной перспективе исходит из следующих задач:
• поддержание экономического роста путем расширения внутреннего рынка энергоресурсов;
• наращивание объемов валютных ресурсов и их использования при повышении эффективности экспорта энергоресурсов;
• существенный прирост инвестиций в ТЭК в целях поддержания и интенсификации воспроизводства его сырьевой базы, транспортных сетей и производственных мощностей. При этом должно быть обеспечено максимально возможное размещение заказов на предприятиях российского инвестиционного комплекса;
• развертывание инвестиций в энергосберегающие технологии в отраслях ТЭК и у потребителей его продукции.
Для традиционного экстенсивного наращивания производства топлива и энергии сегодня нет инвестиционных ресурсов. Те средства, которые удается мобилизовать, в основном направляются на компенсацию естественного выбытия производственных мощностей ТЭК. На первом этапе среднесрочной программы (1998-2000 гг.) необходимы крупные капитальные вложения на геологоразведочные работы, замену устаревшего оборудования, реновацию трубопроводов, строительство распределительных сетей и др. Главная задача этого этапа -стабилизировать объем производства энергоресурсов и не допустить его дальнейшего спада по технологическим причинам.
На втором этапе (2001-2005 гг.) производство первичных видов энергии по сценарию Минтопэнерго РФ может вырасти на 13,7%,в том числе нефти и газового
конденсата - на 5,4%, природного газа - на 18,1%, угля - на 17,8%, электроэнергии - на 13%. В то же время, реализация программы ресурсосбережения и интенсификация использования энергоресурсов позволяют увеличить внутреннее энергопотребление всего на 0.9%. Это создает условия для устойчивого экспорта и валютных поступлений.
Для обеспечения таких объемов производства энергетических ресурсов необходимо преодолеть накопившийся в предыдущем периоде глубокий спад в инвестиционной сфере ТЭК. Чтобы компенсировать выбывающие мощности и создать заделы по вводу мощностей в период 2001-2005 гг., общий объем капитальных вложений в энергетику России в 2000 г. должен быть увеличен в сопоставимых ценах по сравнению с 1995 г. почти в два раза.
За счет собственных средств предприятий ТЭК, а также привлечения иностранных и российских инвесторов, по оценке Минтопэнерго РФ, может быть профинансировано менее половины требуемой инвестиционной программы. Следовательно, требуются крупномасштабные бюджетные кредиты для обоснованных целевых программ. В этих условиях необходимо принятие специальных мер, чтобы неизбежный на первых порах дефицит бюджета, связанный с инвестициями в ТЭК, имел исключительно активный характер.
Нынешний дефицит бюджета пассивен, он опасен не из-за своей величины, а потому, что тесно связан со спадом, с непроизводительным использованием финансовых ресурсов, с утечкой их за рубеж. Напротив, инвестиции в ТЭК имеют принципиально иной характер: они способствуют оживлению экономики. По оценкам специалистов мультипликатор в ТЭК, благодаря заказам
на изготовление оборудования и труб, равен 1,7. Инвестиции в ТЭК позволят поддержать отечественные машиностроение, металлургию и другие ключевые отрасли.
Стратегия развития ТЭК предполагает переход к новой региональной энергетической политике. Она должна сочетать естественное стремление регионов к самоуправлению и самообеспечению электрической и тепловой энергией, моторным и бытовым топливом с сохранением единства ТЭК России как важнейшего фактора хозяй-ственной и политической интеграции страны. Это может быть достигнуто путем дальнейшего развития единых федеральных электроэнергетической, газо- и нефтеснаб-жающей систем, совершенствования действующих и создания новых межрегиональных и межотраслевых топливно-энергетических связей и баз.
Интересы регионов будут удовлетворяться путем расширения их доли собственности в основных фондах энергетических объектов федерального значения и, соответственно, прав в экономическом управлении этими объектами при сохранении единства технологического управления энергетическими системами. Региональная энергетическая политика должна учитывать принципиальные различия в условиях энергоснабжения и структурах топливно-энергетического баланса северных, южных и центральных районов европейской части России, Урала, Сибири, Дальнего Востока и районов Крайнего Севера.
Большинство регионов России не обеспечено в достаточном объеме собственными энергоресурсами и со временем их дефицитность может возрастать. Энергоизбыточными на рубеже второго и третьего тысячелетий остаются Тюменская нефтегазоносная
провинция, КАТЭК и Кузбасс, ряд районов Восточной Сибири, а в более отдаленной перспективе - Север европейской части России за счет энергоресурсов Тимано-Печор-ского бассейна и шельфа арктических морей. В этих условиях объективной материальной основой региональной энергетической политики становится единство интересов энергоизбыточных и энерго дефицитных регионов.
Можно ожидать, что по мере оживления и подъема производства будет активно наращиваться спрос на энергию в европейской части России. В то же время несколько уменьшится в общем энергопотреблении доля районов наиболее дорогого топлива (Северо-Кавказского и Дальневосточного).
Внешнеэкономическое сотрудничество должно стать важным дополнительным фактором стабилизации положения ТЭК страны и его дальнейшего эффективного развития. Международное экономическое и научно-техническое сотрудничество призвано обеспечить России условия:
• сохранения и расширения внешних рынков сбыта продукции ТЭК;
• значительного участия российского капитала в разведке и освоении природных энергетических ресурсов за рубежом, во владении объектами ТЭК, включая системы производства, транспортировки и коммерческого распределения энергоресурсов в зарубежных странах;
• расширения экспорта продукции отечественного энергетического, электротехнического и горно-транспортного машиностроения;
• оказания других услуг в энергетическом секторе зарубежных стран.
В этих целях необходимо заменить практику «получения валюты любой ценой»
тщательным экономическим обоснованием каждого экспортного проекта. Для этого следует реализовать комплекс мер, предусматривающих:
• развитие и повышение конкурентоспособности ТЭК России, создание в этих целях стабильной законодательно-правовой среды;
• совершенствование контрактно-дого-ворной базы межгосударственных отношений, включая систему гарантий платежей и иностранных инвестиций, принятую в международной практике;
• принятие законодательных и других нормативных актов, создающих благоприятные условия для широкого проникновения российских капитала и оборудования (технологий) в энергетический сектор зарубежных стран;
• совершенствование валютного, экспортного и таможенного контроля, проведение экономически взвешенной налоговой политики во внешнеэкономических связях энергетического сектора России.
Должны быть поставлены реальные экономические, а не «лозунговые» препоны разбазариванию природных ресурсов России. Вместе с тем, в течение всей рассматриваемой перспективы необходимо ориентироваться на сохранение значительных объемов экспорта энергоресурсов, особенно природного газа и жидкого топлива, в страны ближнего и дальнего зарубежья. При этом необходимы нормативно-правовые и финансово-экономические меры, гарантирующие приоритетность обеспечения энергоресурсами внутренних потребностей России.
4.3. Энергосберегающая техническая
политика
Энергосбережение - ключевой вопрос формирования политики в сфере энергетики. Десятилетия неэффективного использования энергоресурсов создали в России огромный неиспользуемый потенциал энергосбережения, достигающий 40-45% современного энергопотребления (460-540 млн. тонн условного топлива). Одна треть этого потенциала сосредоточена в отраслях ТЭК; вторая треть потенциала энергосбережения находится в промышленности; почти 20% -в коммунально-бытовом секторе и сельском хозяйстве, еще 10% - на транспорте. Примерно 150 - 180 млн.т. условного топлива может быть сэкономлено при затратах меньших, чем при производстве этих ресурсов. Реализация указанного потенциала является высшим приоритетом энергетической политики.
За счет эффективного энергосбережения можно практически стабилизировать энергопотребление в рассматриваемой перспективе и при этом на 15 - 20% уменьшить вредные выбросы в атмосферу. Напротив, отказ от энергосбережения приведет к быстрому нарастанию потребности в энергии. Негативные последствия такого варианта для российской экономики достаточно очевидны.
Реальная техническая политика в области энергетики должна обеспечить коренное повышение экономической и энергетической эффективности всех стадий добычи, преобразования, распределения и использования энергетических ресурсов. Это может быть достигнуто за счет разработки качественно новых технологий и технических средств. Следует также отказаться от чрезмерной централизации энергоснабже-
ния в пользу эффективной деконцентрации источников энергии, приблизив их к потребителям.
Особое внимание должно быть обращено на экологическую и аварийную безопасность источников энергии и надежность энергоснабжения потребителей. Необходимо создать экологически чистые и безопасные электростанции, эффективные технологии использования новых источников энергии, добычи и переработки углеводородного сырья и т.д.
4.4. Ценовая политика и регулирование в энергетическом секторе
Основная ее цель - с помощью комплекса различных мероприятий добиться снижения тарифов на энергию за счет привлечения более дешевых финансовых ресурсов, снижения инфляции издержек, всесторонней поддержки менее капиталоемких энергетических проектов, увеличения объема регулирования тарифной политики, принципиального улучшения качества этого регулирования.
Поддержка рыночных механизмов на территории России - наиболее эффективный способ ценовой политики. Государство должно не допускать превращения естественных монополий в простые монополии, стремясь к тому, чтобы регулирующие энергетические комиссии находили разумный компромисс между производителями и потребителями энергии. Это касается, прежде всего, природного газа, электроэнергии и железнодорожных тарифов на перевозку топлива и нефтепродуктов. Что касается цен на нефть, нефтепродукты и уголь, то роль государства здесь будет состоять в недопущении недобросовестной конкуренции, в том числе в надзоре за
нарушениями антимонопольного законодательства, а также в косвенном регулировании через уровень специфических налоговых платежей (акцизы и т.п.).
Ценовая политика для естественных монополий должна побуждать энергетические предприятия к достижению полной самоокупаемости с привлечением кредитных ресурсов для снижения тарифов на их продукты. Необходимо сделать «прозрачными» цены естественных монополий, ввести практику открытых общественных слушаний проектов цен на их продукцию, публиковать структуру этих цен и соответствующие фактические затраты (при необходимости - с анализом причин их роста), что позволит снять многие недоразумения между производителями и потребителями энергоресурсов.
Следует пересмотреть структуру регулируемых цен на продукцию естественных монополий, отразив в ней принцип соответствия тарифов и затрат на производство и доставку энергетических услуг (с включением в них инвестиционной составляющей и затрат на возврат заемных средств). Нужно устранить из тарифо-образования естественных монополий перекрестное субсидирование, за исключением установления «социальных» тарифов, которые бы обеспечивали для малообеспеченных групп населения льготные затраты на энергетические услуги в пределах минимально необходимого потребления энергии населением.
Необходимо осуществлять реструктуризацию государственных дотаций. В среднесрочной перспективе следует постепенно снижать уровень дотаций предприятиям, продолжающим на протяжении последних трех-пяти лет выпускать неконкуренто-
способную на внутреннем рынке продукцию. Это достигается переключением дотаций с поддержки производственной деятельности на социальные расходы, в частности, в связи с высвобождением работников.
Необходимо государственное регулирование как естественных монополистов энергетического сектора (РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России»), так и тех естественных монополий, которые, не входя в энергетический сектор, оказывают существенное влияние, на его развитие, как это происходит, в частности, с влиянием железных дорог на углеперевозки. В сфере естественных монополий движение по пути рыночных преобразований еще только началось. Хотя принят закон о естественных монополиях, образованы региональные и Федеральная энергетические комиссии, а также комиссия по железнодорожным тарифам, рыночные механизмы при работе этих комиссий еще практически не действуют и даже нет правил, согласно которым они могли бы быть учреждены. Это является одной из первоочередных задач в энергетическом секторе.
Должны быть также приняты меры по демонополизации электроэнергетического рынка в рамках Единой электроэнергетической системы. Демонополизация рынка электроэнергии - важнейший инструмент снижения затрат на производство и транспорт электроэнергии, и, в конечном счете, -тарифов на электроэнергию. В числе основных мер, которые должны быть реализованы в среднесрочной перспективе, следующие:
• поддержка независимых производителей электроэнергии, в том числе на базе газовых турбин в парогазовом цикле с их
применением для теплоснабжения, с привлечением наряду с региональными и общероссийскими инвестициями финансовых ресурсов коммерческих структур;
• внедрение экономического механизма, обеспечивающего справедливую конкуренцию при производстве электроэнергии независимых производителей электроэнергии малой и средней мощности с предприятиями ЕЭС;
• разработка механизма, обеспечивающего эффективное распределение по экономическому критерию нагрузки между всеми участниками оптового рынка электроэнергии, включая таких оптовых производителей, как Иркутскэнерго, Росэнергоатом и др., и недопущение несправедливой конкуренции на оптовом рынке электроэнергии, в частности, в электрических сетях РАО «ЕЭС России».
Необходимо повысить роль государственных представителей в акционерных компаниях энергетического сектора. При этом должно быть продолжено формирование законодательной базы в целях создания механизма эффективного управления пакетами акций, закрепленными в федеральной собственности. Следует обеспечить открытый характер управления государственными пакетами акций в энергетическом секторе с недопущением превращения государственного управляющего органа в монополиста.
Реализация предложенных мер позволит сохранить энергетический сектор как основу экономической стабилизации России и стимулировать за счет его инвестиционного и ценового влияния развитие основных отраслей, структурную перестройку и рост социально ориентированной экономики страны.
Уважаемые читатели!
Подписаться на издание <Экономическая наука современной России» (периодичность 4 номера в год) с очередного квартала можно по каталогу агентства Роспечати «Издание органов научно-технической информации>>, подписной индекс 56756, а также по каталогу (объединенному) агентства «Книга-сервис» в почтовых отделениях связи.
С любого месяца, не позднее, чем за пятнадцать дней до его начала, подписка принимается непосредственно в Отделе маркетинга ВИНИТИ ( на условиях самовывоза или с доставкой ) по адресу: 125 219, Москва, ул. Усиевича, 20, тел. 152- 64-41, 155-44-29.
Факс ВИНИТИ : (095)-943-00-60, (095)-152-54-92.
Читатели зарубежных стран могут оформить подписку через фирмы и книготорговые организации своих стран, имеющие деловые связи с АО «Международная книга» (117 049, Москва, ул. Б. Якиманка, 39).
