CC BY
178
Е.С. Шуршалова
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Вынужденная миграция — одна из сложнейших проблем, с которыми столкнулось мировое сообщество на рубеже Х1Х-ХХ вв. Явления глобализации способствовали активизации миграционных процессов, но, пожалуй, ни в одной стране мира их развитие не протекало так, как на территории России.
По последним данным Всемирного банка, Россия вошла в число лидеров по масштабам трудовой миграции и денежным переводам, которые мигранты отправляют в свои страны. С 12,1 млн чел., которые приехали трудиться в Россию, страна заняла 2-е место после США, принявших 38,4 млн мигрантов1.
Определенную часть мигрантов составляют беженцы и вынужденные переселенцы. Распад СССР, социально-экономический кризис, нарушение прав некоренных национальностей и этнические конфликты стали причинами массовых миграционных потоков. Рекордно большое число вынужденных мигрантов было зарегистрировано в 1992 г., после чего их ежегодный прирост постепенно сокращался. В 1992 г. в среднем в месяц регистрировалось 2672 чел. беженцев и вынужденных переселенцев, в 1993 г. — 2397 чел., в 1994 г. — всего 1840 чел. По данным ФМС России, статус беженца или вынужденного переселенца за 1993 г. оформили 287,5 тыс. чел., а в 1994 г. эта величина уменьшилась до 254,5 тыс. чел.2.
Советская доктрина конституционализма и правового положения личности в государстве не содержала положений о мигрантах, беженцах и вынужденных переселенцах. Для этого были определенные причины: считалось, что «беженцами могли быть лишь иностранцы»3.
Действующая в России Конституция разрабатывалась и утверждалась в тот период, когда разворачивалась волна миграции на территории бывшего Советского Союза. Хотя в науке к этому времени данный вопрос уже достаточно активно обсуждался4, в Конституцию не были включены нормы, регулирующие положение беженцев, мигрантов.
В Российской Федерации предпринимались попытки регулирования миграционных процессов. Одна из первых российских классификаций категорий мигрантов была закреплена на подзаконном уровне в Федеральной миграционной программе, утвержденной Указом Президента РФ от 9 августа 1994 г. № 1668 «О федеральной миграционной программе»5. Однако следует оговориться, что в данном акте были классифицированы не мигранты, а «субъекты миграции», под которыми подразумевались различные категории мигрантов, имеющие ряд общих признаков или являющиеся носителями определенных свойств.
В соответствии с данным Указом в миграционном потоке выделялось 6 категорий субъектов миграции: 1) субъекты внешней миграции; 2) субъекты вынужденной миграции; 3) субъекты внутренней социально-экономической миграции; 4) субъекты незаконной миграции; 5) лица, в отношении которых применяются ограничения на право въезда и пребывания в Российской Федерации; 6) субъекты внешней трудовой миграции.
В данной классификации не был выдержан системный подход в определении отдельных категорий мигрантов. В результате одно и то же лицо могло одновременно относиться к различным группам субъектов миграции. Например, трудящийся-мигрант являлся как субъектом внешней трудовой миграции, так и внешней миграции, хотя было бы целесообразно предусмотреть категорию трудящихся-мигрантов в числе субъектов внешней миграции.
Классификация субъектов миграции, приведенная в Указе Президента РФ от 9 августа 1994 г., была положена в основу утвержденной постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 Федеральной миграционной программы на 1998-2000 гг.6, в которой понятие «субъект миграции» заменялось понятием «мигрант». По аналогии были сохранены 6 категорий мигрантов.
© Шуршалова Елена Сергеевна, 2012
Аспирант кафедры публичного права (Поволжский кооперативный институт (филиал) АНО ВПО Центросоюза РФ «Российский университет кооперации»).
Распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р была утверждена Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации7. Необходимость ее принятия отмечалась многими учеными-государствоведами. По мнению Л.В. Андриченко, В.О. Елеонского, Т.Я. Хабриевой, необходимо осуществление более полной законодательной регламентации прав мигрантов на федеральном уровне, которое позволит обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установит общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, гарантирует организацию должной защиты переселенцев от дискриминации по мотивам происхождения, социального и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений и другим обстоятельствам, определит соответствующие государственные полномочия в этой сфере8.
За последние 8 лет произошли определенные изменения в экономическом, социальном, региональном и национальном развитии страны. Реальной угрозой международной и национальной безопасности, экономической стабильности стала незаконная миграция. Сегодня необходимо принятие единых мер в области миграции для сведения к минимуму влияния нелегальных мигрантов на социально-экономическое положение в стране, принятие мер, направленных на повышение благосостояния и уровня жизни всего населения, включая вынужденных мигрантов. В условиях модернизации нужны новые подходы к формированию миграционной политики Российской Федерации.
Сложность формирования концептуальных подходов в регулировании миграционных процессов состоит в том, что в юридической науке отсутствует единство мнений ученых по поводу определения понятий «мигрант» и «миграция». Так, например, Л.Л. Рыбаковский, анализируя миграцию в узком смысле слова, подчеркивает необходимость ее понимания как законченного вида территориального перемещения, завершающегося сменой постоянного места жительства9. В.М. Баранов выделяет в качестве важного элемента цель миграции — поиск лучших условий жизни и необходимость констатации системы правоотношений, контролируемых государством10. М.Л. Тюркин для понимания миграции выделяет определенную совокупность правовых отношений, складывающихся у мигрантов в процессе территориальных перемещений, обусловленных необходимостью их государственного регулирования, реализацией личных интересов и, как правило, влекущих за собой приобретение мигрантами в последующем нового правового статуса11.
Определенные противоречия в употреблении законодателем термина «мигрант» можно обнаружить на уровне федерального и регионального законодательства. Например, в постановлении Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 «О федеральной миграционной программе на 1998-2000 годы»12 под «мигрантом» понималось лицо, совершающее перемещение на новое место проживания (временное или постоянное). В распоряжении Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р «О концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации»13 понятие «мигрант» вовсе не употребляется, а закрепляется термин «вынужденные мигранты», к которым законодатель относит как беженцев, вынужденных переселенцев, так и лиц, ищущих убежище. В законе Саратовской области от 4 декабря 2008 г. № 330-3С0 «Об областной целевой программе "Содействие занятости населения и развитие кадрового потенциала Саратовской области" на 2009-2011 годы»14 используется понятие «мигрант», однако его содержание нигде не закреплено.
В Федеральном законе от 18 июля 2006 г. «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (в ред. от 19 июля 2009 г.) понятие «мигрант» также четко не сформулировано. Анализ содержания данного нормативного акта позволяет сделать вывод, что миграционный учет осуществляется в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, и, следовательно, в отношении указанных категорий населения законодатель употребляет понятие «мигрант». В качестве критерия выделения этой группы лиц отмечается лишь факт их перемещения и отсутствие правовых связей с Российским государством (иностранцы и лица без гражданства) без упоминая о причинах перемещения — преследовании, как в случае с беженцами. В соответствии с данной трактовкой миграции вынужденные переселенцы, являющиеся гражданами Российской Федерации, вообще не могут оказаться в этой категории.
Мы полагаем, что в связи с отсутствием в российской юридической теории и практике единообразного подхода к трактовке термина «мигрант», его можно рассматривать как «родовой» термин по отношению к понятиям «беженец» и «вынужденный переселенец». Критерием отнесения лица к категории «мигрант» является факт его пространственного перемещения, вне зависимости от причин такого перемещения — выполнение трудовых обязанностей, получение образования и т.д. (иностранцы, лица без гражданства на территории Российской Федерации) или факт преследования лица по признакам пола, расы национальности (беженцы и вынужденные переселенцы).
Учитывая дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий мигрантов, следует отметить важность нормативного закрепления их классификации. При этом в нее не следует включать все теоретически и практически существующие категории мигрантов, необходимо ограничиться лишь теми из них, для которых предполагается осуществлять специальное правовое регулирование.
Также следует отметить, что в Российской Федерации сохраняются проблемы, связанные с недостаточно четким разграничением полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в сфере регулирования миграционных процессов.
Конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ определена в ст. 71-73 Конституции РФ. Как отмечает Т.Я. Хабриева, указанные предметы ведения и полномочия не могут распределяться иными актами15. Разграничиваться могут только полномочия органов государственной власти — их права и обязанности по управлению определенной сферой общественных отношений в рамках соответствующего предмета ведения.
Конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия определенного уровня публичной власти и соответствующих органов только в форме федерального закона. Это является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования органов власти16 и принципиальным положением разграничения полномочий в сфере регулирования миграции населения.
Анализ законодательства субъектов РФ свидетельствует о том, что оно зачастую содержит положения, противоречащие федеральному законодательству. В 2004 г. Государственным Советом — Хасэ Республики Адыгея и Законодательным Собранием Краснодарского края в Государственную Думу ФС РФ был внесен проект Федерального закона № 37040-3 «О миграции в Российской Федерации»17. В соответствии со ст. 1 законопроекта под «мигрантом» предлагалось понимать лицо, совершающее перемещение на новое место проживания (временное или постоянное). Аналогичное определение было закреплено ранее в утвержденной Правительством РФ Федеральной миграционной программе на 1998-2000 гг.18 Однако данный законопроект после прохождения первого чтения в Государственной Думе Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендовал отклонить. В его заключении среди оснований для отклонения указывалось несоответствие ряда определений (в т. ч. предложенного понятия «мигрант») российскому и международному законодательству.
На наш взгляд, в целях оптимизации регулирования миграционными процессами необходимо разработать и принять новую Концепцию миграционной политики России, которая должна включать в себя следующие разделы: миграционная ситуация и современные миграционные процессы в Российской Федерации; основные цели и задачи миграционной политики Российской Федерации; принципы государственной миграционной политики Российской Федерации; основные направления региональных программ миграционного развития; механизм реализации государственной миграционной политики Российской Федерации; меры противодействия незаконной миграции; информационно-аналитическое обеспечение государственной миграционной политики; контроль за реализацией и оценка эффективности реализации Концепции миграционной политики; международное сотрудничество Российской Федерации в сфере обеспечения прав беженцев и иных категорий мигрантов.
Несмотря на то, что миграционное законодательство РФ является одним из самых передовых и либеральных на сегодняшний день, проблема беженцев и вынужденных переселенцев требует постоянного внимания.
1 См.: Шлепнев Т. Россия вышла в лидеры по числу мигрантов // Миграционные вести Приволжского федерального округа. 2008. № 2 (56). С. 3.
2 См.: Комаров О.Д. Социально-демографическая характеристика и основные проблемы вынужденной миграции в России // Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев: пути и способы решения проблемы: материалы семинара. Саратов, 1999. С. 155.
3 Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 117.
4 См.: Литвинова Г.И., Михалева Н.А. Правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев в России // Государство и право. 1992. № 4. С. 31.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 18, ст. 2065.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 47, ст. 5406.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 10, ст. 923.
8 См.: АндриченкоЛ.В., ЕлеонскийВ.О., Хабриева Т.Я. О концепции развития миграционного законодательства Российской Федерации// Журнал российского права. 2003. № 4. С. 30-34.
9 См.: РыбаковскийЛ.Л. Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса (приложение к журналу «Миграция в России»). М., 2001. С. 19.
10 См.: Баранов В.М. Незаконная миграция в современной России: понятие, виды, эффективность противодействия. Н. Новгород, 2004. С. 44-49.
11 См.: Тюркин М.Л. Сущность, структура и перспективы миграционного процесса в Российской Федерации // Государство и право. 2004. № 9. С. 97-100.
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 47, ст. 5406.
13 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 10, ст. 923.
14 См.: Собр. законодательства Саратовской области. 2008. № 24. С. 4476-4515.
15 См.: Хабриева Т.Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право. 2004. № 8. С. 5-13.
16 См.: Абрамова А.И., Андрюхина Э.П., Боголюбов С.А., Пиголкин А.С., Тихомиров Ю.А. и др. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003 (автор главы — Т.Я. Хабриева). С. 102-138.
17 См.: Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://www.duma.gov.ru (дата обращения: 15.09.2011).
18 См.: Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 «О федеральной миграционной программе на 1998-2000 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 47, ст. 5406.
