CC BY
62
Истомин В.Г.,
канд. юрид. наук, доцент кафедры частного права
Уральской академии государственной службы
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАЩИТЕ КОНКУРЕНЦИИ
Правовое регулирование отношений в сфере защиты добросовестной конкуренции является составной частью системы мер по государственному регулированию рыночной экономики, традиционно занимая одно из наиболее значимых мест в рамках этой системы во всех развитых мировых правопорядках. Его основными целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. В новейшей российской истории антимонопольное законодательство стало формироваться с принятием и вступлением в силу в начале 90-х гг. прошлого столетия ряда законодательных актов, направленных на пресечение недобросовестной конкуренции и монополистической деятельности. Имеются в виду прежде всего Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»1 (далее по тексту — Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1), а также ряд иных нормативных актов, в частности Постановление Совета Министров РСФСР от 10 сентября 1990 г. № 344 «Вопросы Государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур»2, Постановление ГКАП РСФСР от 02 июля 1991 г. № 36 «Правила рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства»3, Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1761 «О неотложных мерах по стабилизации работы Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур»4 и ряд других. Данные нормативные акты послужили основой для выделения
1 Закон РФ от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16.
2 Постановление Совета Министров РСФСР от 10 сентября 1990 г. № 344 «Вопросы Государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур» // Собрание постановлений РСФСР. 1991. № 2.
3 Постановление ГКАП РСФСР от 2 июля 1991 г. № 36 «Правила рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства» // Документ опубликован не был.
4 Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1761 «О неотложных мерах по стабилизации работы Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 4.
самостоятельного правового института в рамках предпринимательского права, который в дореволюционной и современной российской литературе именуется конкурентным правом.
В дальнейшем правовое регулирование отношений в сфере защиты конкуренции и недопущения монополистической деятельности продолжило стадию своего становления. В результате 26 октября 2006 года вступил в силу новый Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»1 (далее по тексту — Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135, Федеральный закон). Следует отметить, что в соответствии со ст. 2 данного Закона антимонопольное законодательство основывается, в частности, на Гражданском кодексе РФ, что свидетельствует о позиции законодателя применительно к месту конкурентного права в российской правовой системе. Речь идет о том, что конкурентное право рассматривается в качестве составной части (правового института) гражданского и предпринимательского права.
Вместе с тем, не могут не обращать на себя внимание отдельные нормы нового Федерального закона, содержащие не совсем логичные положения. Так, в частности, та же ст. 2, говоря об антимонопольном законодательстве, почему-то не относит к нему Указы Президента РФ, но относит Постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федерального антимонопольного органа. Однако в соответствии с Конституцией РФ (ст. 90) и Гражданским кодексом РФ (ст. 3) Президент РФ вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к его компетенции. Следует отметить, что ст. 1.1 прежнего Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 прямо называла указы Президента РФ в качестве источников антимонопольного законодательства. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135 отменил не только Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 (за исключением ст. 4), но и Федеральный закон от 23 июня 1999г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»2. Отныне правоотношения, связанные с защитой конкуренции на рынке финансовых услуг, также включаются в сферу регулирования нового Федерального закона. Данное обстоятельство, несмотря на наличие определенной специфики в регулировании отношений конкуренции на рынке финансовых услуг, в целом следует признать положительным моментом новой концепции антимонопольного регулирования. Вместе с тем ряд вопросов, связанных с защитой конкуренции на рынке финансовых услуг, в настоящее время нуждаются в более четком законода-
1 Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (ч. 1).
2 Федеральный закон от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 26.
тельном регулировании. Так, в соответствии с п. 7 ст. 5 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135 условия признания доминирующим положения финансовой организации (за исключением кредитной организации) устанавливаются Правительством Российской Федерации. Однако до настоящего времени такого постановления не принято и при установлении доминирующего положения финансовых организаций антимонопольные органы руководствуются приказами Федеральной антимонопольной службы (см., например, Приказ ФАС РФ от 23 сентября 2005 г. № 213 «Об утверждении порядка определения доминирующего положения лизинговых организаций на рынке лизинговых услуг», Приказ ФАС РФ от 23 сентября 2005 г. № 212 «Об утверждении порядка определения доминирующего положения финансовой организации по управлению ценными бумагами», Приказ ФАС РФ от 17 мая 2006 г. № 129 «Об утверждении порядка определения доминирующего положения негосударственных пенсионных фондов»). Кроме того, ч. 1 ст. 27, ч. 1 ст. 29 и ч. 1 ст. 30 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135 также предусматривают необходимость принятия Правительством РФ специального акта, направленного на реализацию целей антимонопольного контроля за экономической концентрацией на рынке финансовых услуг (в частности, речь идет о принятии постановления Правительства РФ, устанавливающего величину стоимости активов финансовой организации для целей получения предварительного согласия (последующего уведомления) антимонопольного органа на слияние или присоединение финансовых организаций, создание коммерческой организации с оплатой ее уставного капитала за счет финансовой организации, а также для получения предварительного согласия на сделки с акциями (долями в уставном капитале) финансовой организации, приобретением прав в отношении нее). До недавнего времени в этой сфере действовало принятое еще в 2000 году Постановление Правительства РФ от 07 марта 2000 г. № 194 «Об условиях антимонопольного контроля на рынке финансовых услуг и об утверждении методики определения оборота и границ рынка финансовых услуг финансовых организаций»1. Однако данное постановление было направлено на регулирование порядка совершения сделок с акциями (долями в уставном капитале) и активами финансовой организации и непосредственно не регулировало вопросы реорганизации финансовых организаций. В настоящее время действует принятое 30 мая 2007 г. Постановление Правительства РФ «Об установлении величин активов финансовых организаций (за исключением кредитных организаций)
1 Постановление Правительства РФ от 7 марта 2000 г. № 194 «Об условиях антимонопольного контроля на рынке финансовых услуг и об утверждении методики определения оборота и границ рынка финансовых услуг финансовых организаций» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 11.
и совокупной доли финансовых организаций (за исключением кредитных организаций) на товарном рынке в целях осуществления антимонопольного контроля»1.
Сферой применения антимонопольного законодательства в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135 являются отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Субъектами указанных отношений являются российские и иностранные юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления, органы или организации, осуществляющие их функции, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (стоит заметить, что в ранее действовавшем Законе РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 государственные внебюджетные фонды и Центральный банк Российской Федерации в качестве субъектов конкурентного права указаны не были). В связи с этим возникает вопрос о правомерности отнесения физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, к числу участников конкурентных правоотношений. Примечательно, что в первоначальном варианте Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 не относил физических лиц (за исключением индивидуальных предпринимателей) к числу участников отношений в сфере конкуренции. По этому поводу в литературе в целом справедливо утверждается, что физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, по общему правилу, не являются субъектами конкуренции, поскольку конкурентные правоотношения связаны с осуществлением их участниками предпринимательской деятельности2. Вместе с тем следует признать, что в определенных случаях физические лица все-таки могут выступать в качестве участников конкурентных правоотношений (например, заниматься монополистической деятельностью в составе группы лиц в соответствии со ст. 9—11 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135).
К числу положительных сторон нового Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135 следует отнести расширение понятийного аппарата, касающегося основных категорий антимонопольного законодательства. Так в ст. 4 Федерального закона в настоящее время сформулированы понятия «дискриминационные условия», «систематическое осуществление монополистической деятельности», «координация экономической деятельности», «признаки
1 Постановление Правительства РФ от 30 мая 2007 г. № 335 «Об установлении величин активов финансовых организаций (за исключением кредитных организаций) и совокупной доли финансовых организаций (за исключением кредитных организаций)».
2 Паращук С.А. Конкурентное право. М., 2002. С. 41—43.
ограничения конкуренции», «соглашение» и ряд других, которые не содержались в ранее действовавшем Антимонопольном законе. В ст. 8 Федерального закона содержится понятие и признаки согласованных действий.
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135 распространяет свое действие также на отношения, возникающие в сфере ограничения или устранения конкуренции органами государственной власти и местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами и Центральным банком РФ (ст. 1). В своей первой редакции действовавший ранее Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 относил акты и действия органов власти и управления, а также их соглашения между собой либо с хозяйствующими субъектами к разновидности монополистической деятельности, что вызывало справедливую критику в юридической литературе1. Впоследствии Федеральным законом от 09 октября 2002 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»2 в Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 были внесены соответствующие изменения в части введения отдельного раздела 11.1, посвященного неправомерным действиям государственных органов и органов местного самоуправления по ограничению конкуренции. В настоящее время в соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135 федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным указанным в данной норме органам и организациям запрещается принимать акты или совершать действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Статья 22 этого же Федерального закона возлагает на Федеральную антимонопольную службу функции по осуществлению контроля за соблюдением антимонопольного законодательства указанными органами. Вместе с тем в числе полномочий федерального антимонопольного органа, предусмотренных в ст. 23, отсутствует закрепленное в ст. 12 ранее действовавшего Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 право обращаться в суд с заявлением о признании недействительными актов органов представительной (законодательной) власти субъектов Российской Федерации, что не согласуется с приводимыми выше нормами ст. 15 и 22. Кроме того, в настоящее время ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135 в число конкретных неправомерных действий органов власти и местного самоуправления, направленных на недопущение, ограничение или устра-
1 Паращук С.А. Указ. соч. С. 170.
2 Федеральный закон от 09 октября 2002 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 41.
нение конкуренции не включает необоснованное предоставление хозяйствующему субъекту льгот, ставящих его в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам. Конечно, это не означает, что подобные действия государственных или муниципальных органов в настоящее время допустимы, поскольку новый Антимонопольный закон содержит главу 5 под названием «Предоставление государственной или муниципальной помощи», которая посвящена порядку и условиям предоставления государственной или муниципальной помощи хозяйствующим субъектам. В соответствии с ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135 одним из условий ее предоставления является, по общему правилу, получение предварительного письменного согласия антимонопольного органа. Вместе с тем в соответствии со ст. 21 этого же закона установлен судебный порядок признания недействительными актов о предоставлении государственной или муниципальной помощи, принятых с нарушением порядка ее предоставления. Из этого можно сделать вывод, что обычного предписания антимонопольного органа для исправления ситуации будет недостаточно, что вряд ли представляется оправданным и затруднит процедуру реагирования на незаконное предоставление льгот и преимуществ. Сужены полномочия антимонопольного органа и в части заявления требований о ликвидации хозяйствующих субъектов, нарушающих требования антимонопольного законодательства. В настоящее время такое требование может быть заявлено лишь в случаях, «предусмотренных антимонопольным законодательством» (ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135).
Важным аспектом нового Антимонопольного закона является достаточно большое количество норм, регулирующих процессуальные вопросы применения антимонопольного законодательства. Так, глава 9 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135 носит название «Рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства» и содержит 14 статей, регулирующих порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства. В последней редакции Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 указанным вопросам были посвящены лишь ст. 27 и 28. Кроме того необходимо иметь в виду, что в указанной области действуют и самостоятельные нормативные правовые акты1. Следует отметить, что практика применения антимонопольного законодательства продолжает формироваться и от того, насколько четкими и подробными окажутся положения соответствующих норм во многом будет зависеть эффективность экономических процессов, происходящих в Российской Федерации.
1 См., например: Приказ Федеральной антимонопольной службы от 22 декабря 2006 г. № 337 «Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства» // Российская газета. 31 января 2007. № 19.
