CC BY
16
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЛУЖАЩИХ НА ОСНОВЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО МОДЕЛИРОВАНИЯ
БОРИС НИКОЛАЕВИЧ КОМАХИН,
докторант Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук;
ЕВГЕНИЙ НИКОЛАЕВИЧ ХАЗОВ, начальник кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России
имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор;
СЕРГЕЙ ИВАНОВИЧ АГАФОНОВ, помощник начальника университета (по правовой работе) — начальник Правового отдела Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, подполковник полиции, кандидат юридических наук
E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс Рецензент: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Уткин Н.И.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Предпринята попытка комплексно охватить приоритеты модернизации профессиональной деятельности служащих на основе административно-правового моделирования. Речь идет об осовременивании не только формы, но и реально существующих явлений и процессов в работе государственных служащих по осуществлению Стратегии инновационного развития России. Раскрыта, применительно к органам МВД России, доктрина инновационно-служебной деятельности. Вносятся предложения по совершенствованию законодательства о государственной службе.
Ключевые слова: административно-правовое моделирование, закон, инновационное развитие, инновационно-служебная деятельность, доктрина, инновация, кадровая политика, модель, модернизация, отношения, органы, правоотношения, профессиональная деятельность, развитие, реформирование, содержание, служащие, стратегия, эффективность.
Annotation. An attempt to comprehensively cover the priorities of modernization of professional activity of employees on the basis of administrative-legal modeling is taken. We are talking about updating not only form, but also real-world phenomena and pro Disclosed in relation to the Ministry of internal Affairs of Russia doctrine innovation and service activity. Proposals on improvement of legislation on public innovation and service activities in the work of civil servants in the implementation of the Strategy of innovative development of Russia.
Keywords: administrative law modeling, law, innovation development, innovation and service activities, doctrine, innovation, personnel policy, model, modernization, relationships, bodies, relationships, professional activities, development, reform, content, employees, strategy, efficiency.
Моделирование административно-правового развития служебной деятельности особенно актуально в правоохранительной сфере. В этой сфере пока не разработан, а, следовательно, отсутствует Федеральный закон о правоохранительной службе, принятие которого позволит расширить состав, систему и компетенцию субъектов служебных правоотношений в соответствии с политикой модернизации. На основе Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 гг.)»1 необходимо предпринять попытку комплексно охватить большинство системных приоритетов, ориентированных на модернизацию
деятельности служащих системы правоохранительных органов и конкретизированных применительно к сектору административно-правовых разработок, относящихся к модели инновационного развития профессиональной служебной деятельности.
Однако, несмотря на отсутствие закона о службе в правоохранительных органах, начато определение приоритетных направлений развития служебно-пра-вовых отношений в этой сфере. Обозначены пути правового обеспечения прозрачности (транспарентности) и публичности реформирования с учетом эволюции
1 СЗ РФ. 1009. № 11. Ст. 1277.
государственной службы и долгосрочных прогнозов развития профессиональной деятельности служащих2.
Основные критерии включения настоящих направлений в число приоритетов разрабатываемой административно-правовой модели (наличие в России конкурентоспособных научных и управленческих школ, их соответствие тенденциям, сложившимся в мировой науке; выделение средств на проведение научных исследований по приоритетным направлениям на конкурсной основе) исходят из концепции служебных правоотношений. Так, одни авторы понимают правоотношение как общественное отношение, урегулированное нормой права (С.А. Комаров, P.O. Халфина, Н. И. Матузов). Другие авторы исключают объект из числа элементов правоотношения, оставляя в его структуре только субъекты, их права и обязанности (например, В.С. Толстой, В.Н. Протасов)3. Более близкой к истине является первая позиция, так как общественное отношение всегда первично по отношению к норме права, на его базе в различных областях деятельности служащих возникают отношения, имеющие различную специфику.
Основой для понимания сущности инновационно-служебных правоотношений выступает то, что они возникают в процессе обновления служебной деятельности государственных (муниципальных) служащих и урегулированы новыми нормами или с элементами новизны административного законодательства о государственной службе, а также рядом управленческих инноваций.
В целом, можно заметить, что у разных специалистов сложились различные (а нередко и диаметрально противоположные) взгляды на понимание сущности служебно-правовых отношений, возникающих в результате их реформирования и модернизации.
Административно-правовая модель инновационно-служебной деятельности, возникающая в результате модернизации в целом — это прогнозируемое, но достаточно полное представление об осовременивании не только формы, но и реально существующих явлений и процессов в работе государственных служащих. Такая модель в административном праве является средством отражения инноваций во внутренней структуре сложного правового явления, каким стала служебная деятельность в гражданском обществе. Она позволяет увидеть это явление с разных сторон и позиций, дать ему наиболее полное направление в развитии. Все это проявляется, прежде всего, в суб-
сидиарном применении норм, наряду с нормами административного и муниципального права, информационного и трудового законодательства о служебной деятельности.
Именно в комплексном виде модернизация способна наполнить модель инновационными функциями (программирующей, демонстрационной, преобразовательной, критериальной, организационно-проектной и др.). Конечно, любая научная модель, в том числе и модель инновационно-служебной деятельности не абсолютна, а относительна, поскольку модернизация — всегда совокупность как теоретических (статусных) основ, так и практических инноваций и методов их реализации.
В силу этого важно, во-первых, рассматривать теоретические основы модели инновационного развития служебной деятельности, исходя из объективных потребностей управленческой практики. Во-вторых, определять практические рекомендации по изменению и применению соответствующих положений служебного законодательства. В-третьих, не менее важно признавать инновационными значительную часть административно-правовых и политико-правовых отношений, которые возникают в результате модернизации деятельности аппарата государственного управления, его служащих.
В контексте Стратегии инновационного развития России на период до 2020 г.4, формируемая государственная служба, современная деятельность служащих являются, прежде всего, ядром модели инновационно-служебной деятельности, реализуемой на основе административно-правовой информатизации практики внедрения управленческих инноваций. Удельный вес таких отношений увеличивается.
Поэтому инновационно-служебная модель как совокупность общественных отношений инновационного содержания, которые происходят вне и внутри организации деятельности служащих, соединяет различные государственные (муниципальные) органы, должностные лица и служащих. Речь идет об инновационно-служебных отношениях в той мере, в какой
2 Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.
3 КомахинБ.Н. Административно-правовые основы служебной деятельности в контексте политики модернизации. М., 2013. С. 161; Чаянов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. М., 2009. С. 119—137.
4 СЗ РФ. 2012. № 1. Ст. 216.
эти отношения урегулированы правом, и в той мере, в какой позволяет нынешний этап модернизации.
На основе отраслевых модельных характеристик можно дать определение инновационно-служебной деятельности. Она выступает как урегулированная нормами права и охраняемая принудительной силой государства система общественных отношений, участниками которых являются государственные служащие, с одной стороны, и соответствующие публичные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации) — с другой, возникающие в процессе модернизации функционирования государственной службы и различных видов профессиональной деятельности служащих и связанные с осуществлением властных полномочий инновационного содержания, характеризующихся динамичностью, иерархической подчиненностью и юридическим неравенством сторон.
В сравнительно-правовом аспекте гражданская служба ныне не обладает той системой формирования позитивной ответственности, которая уже имеется в органах внутренних дел и в институте военной службы. Это выгодно отличает последние от государственной гражданской службы, что особенно заметно на примере формирования административно-правовой модели модернизации кадровой политики в Министерстве внутренних дел Российской Федерации, инновационных ее направлений.
Очевидной является недопустимость отождествления в формируемой модели инновационно-служебной деятельности в правоохранительных органах с государственной гражданской службой. Происходящие в этих видах службы процессы вряд ли следует расценивать однозначно, хотя в перспективе все инновационно-служебные правоотношения на государственной службе могут быть обозначены как доктрина развития отношений, возникающих в процессе профессионально-служебной деятельности по модернизации управления.
Политические и правовые последствия нарушения управления этими отношениями преодолеваются с помощью неиспользовавшихся ранее ресурсов, прогрессивных и нестандартных управленческих решений, позволяющих получать наивысший эффект.
Применительно к органам внутренних дел доктрина инновационно-служебной деятельности в целом может быть раскрыта как совокупность научно обоснованных взглядов и представлений об измене-
нии административно-правового статуса правоохранительной службы в процессе совершенствования правовых отношений служащих системы МВД России, складывающихся на инновационной основе в ходе поступления, прохождения и прекращения службы в органах внутренних дел Российской Федерации.
Моделирование деятельности служащих в доктрине представлено в виде нового подхода к работе, качеству и надежности профессиональной деятельности, инновационно-правовые характеристики и свойства которой позволяют занять правоохранительным органам, организациям, учреждениям, их служащим устойчивые конкурентные позиции на рынке труда и услуг. Такой подход охватывает выработку и применение научно обоснованных и нестандартных управленческих решений, технологий в сфере инновационно-правового обеспечения действий служащих, изменение баланса требований к ним в пользу профессионализма и компетентности, а не пресловутой клановости, личной лояльности и преданности начальнику.
Разработка системы инновационно-правового развития таких требований основывается на концепту аль-ных принципах (принципы функциональности, всеобщности, динамичности); системообразующих принципах (системности, комплексности, интеграционности); результативно ориентированных принципах (приоритетности, информационной открытости, эффективности) науки административного права.
Большое внимание при этом следует уделять разработке эффективно действующей кадровой политики, включая: планирование карьеры, системы непрерывного повышения квалификации служащих; методику оценки эффективности формирования и действия стратегии и тактики инновационного развития государственной службы, в том числе на уровне субъектов Федерации и федеральных округов. Отличительной чертой современного этапа инновационного развития является использование программ и моделей поиска конкурентоспособных кадров. Для правового обеспечения выполнения программ и моделей необходимо принятие Федерального закона «Об инновационно-правовом развитии профессиональной служебной деятельности на основе политики модернизации». Ведь в основе программ и моделей находятся вопросы установления процедуры согласования текущего и стратегического развития служебной деятельности на федеральном, региональном и муници-
пальном уровнях; разработки технологий проведения аутсорсинга, а также действия системы кадрового мониторинга и информации о служебных вакансиях, включая создание комиссий по разработке и контролю за исполнением принципов и критериев отбора кандидатов в кадровый резерв.
Естественно, в условиях модернизации усиливаются требования к служащим, принимаются меры для открытости их деятельности институтам гражданского общества. Поэтому в инновационном государстве, формирование которого происходит в России, необходим регламентированный правовым законом порядок модернизации деятельности государственной службы и ее субъектов.
Необходимо усиление требовательности к органам и служащим МВД, поскольку деятельность служащих правоохранительной сферы год от года становится все более значимой в жизнедеятельности общества, определена Указом Президента РФ от 24 декабря 2009 г. «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел»5. Указ является примером моделирования, в ходе которого создается система антикоррупционного поведения служащих органов внутренних дел. В соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» в интересах выполнения законодательства о правоохранительных органах, сотрудники полиции обязаны предоставлять сведения о своем имуществе и имуществе членов своей семьи. В Министерстве стала работать комиссия по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих, а также урегулированию конфликта интересов. Введен так называемый институт поручительства.
В отличие от военной и государственной гражданской службы, сформировавшейся в 1990-е гг., правоохранительная служба в новейшей истории никогда не существовала. Поэтому ее формирование и принятие соответствующего закона о правоохранительной службе в значительной мере затруднены наличием множественных источников правового регулирования служебных правоохранительных отношений. Главное — не упустить в процессе осуществления политики модернизации специфику службы в отдельных правоохранительных органах, а также координацию их деятельности путем принятия Федерального закона «О модернизации деятельности служащих правоохранительных органов по противодействию преступлениям и иным правонарушениям». При этом в
определении «иные правонарушения» должны быть существенно учтены права и интересы граждан, общества и государства. В законе целесообразно урегулировать вопросы повышения эффективности борьбы с преступностью, административными и иными правонарушениями на основе принципов иннова-ционности (обновления) служебной деятельности, законности, информированности и согласованности в работе правоохранительных органов. В предлагаемом законодательном проекте необходимы и такие меры, как согласованное с общественностью проведение информационно-правовой пропаганды среди населения, совместная с гражданским обществом разработка мероприятий по предупреждению правонарушений, комплексному планированию мер укрепления законности и правопорядка.
Правовое моделирование инновационно-служебной деятельности в единстве с решением задачи возрождения правовой пропаганды является весьма актуальной проблемой административно-правовой феноменологии служебной деятельности6. Предусмотренные политикой модернизации меры по административно-правовому развитию инновационно-служебной деятельности могут найти закрепление как в предлагаемых к разработке проектах федеральных законов, так и ведомственных нормативных актах о статусе и порядке деятельности служащих правоохранительных органов.
Формирование корпуса профессиональных и компетентных служащих является одной из основных проблем инновационного развития служебной деятельности. Решению этих проблем подчинен процесс моделирования и его основные элементы. Во-первых, создание условий для действия новых компетенций субъектов инновационной деятельности. Во-вторых, выработка способности и готовности служащих к непрерывному образованию, постоянному совершенствованию, переобучению, профессиональной мобильности; стремление к новому критическому мышлению, к разумному риску. В-третьих, обеспечение на основе права креативности и предприимчивости, умения работать самостоятельно, готовности к работе в команде и высококонкурентной среде.
Развитие данных характеристик непременно приведет к увеличению численности служащих, имеющих
5 Российская газета. 2009. 28 дек.
6 Комахин Б.Н. Указ. соч. С. 7—17.
современную квалификацию, в том числе посредством обновления квалификационных требований, формирования современных профессиональных стандартов, модернизации программ повышения квалификации и профессионального сопровождения, совершенствования системы оценки качества и результатов работы управленческих кадров. Целесообразно все это закрепить нормативно, на юридической основе с использованием новейших информационных технологий, обеспечив, тем самым, широкие возможности для совместной, сетевой, проектной деятельности опытных кадров и для учебно-профессиональной коммуникации в работе с молодыми служащими.
Наряду с этим следует расширить пути перехода к использованию новых технологий и методов аттестации кадров, к формированию современных профессиональных стандартов служебной деятельности, исходя из необходимости обновления квалификационных требований (в том числе в поддержке создания и функционирования саморегулируемых профессиональных организаций).
Вышеназванные признаки модернизации опираются на системы взаимодействия российских образовательных организаций и международных стандартов, стажировок специалистов на базе российских и зарубежных образовательных организаций, корпоративных и отраслевых центров повышения квалификации и сертификации персонала.
Вряд ли нуждается в особой аргументации решение проблем расширения состава, системы и компетенции субъектов инновационно-служебной деятельности. Главное здесь — ориентация административно-правовой модели модернизации на обучение навыкам, необходимым для инновационной деятельности служащих (аналитическое и критическое мышление, стремление к новому, способность к постоянному самообучению, готовность к разумному риску, креативность и предприимчивость, а также умение работать в высококонкурентной среде).
В число аргументаций можно включить названную потребность в модулях обучения эффективным формам и методам инновационно-служебной деятельности, способах развертывания программы обучения основам управления инновациями на базе ведущих профильных учреждений. Нужны стажировки на инновационных направлениях и самостоятельном выполнении индивидуальных и групповых проектов
в таких научных и учебных центрах, как Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Академия МВД России, Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя и др. Ориентация на проведение активной информационной политики в процессе административно-правового моделирования инновационного развития деятельности государственных служащих может быть дополнено организацией творческих конкурсов на создание кинофильмов, сериалов, инновационных фильмов, теле- и кинопродуктов, создаваемых с привлечением государственных средств. Все это необходимо в целях популяризации инновационной служебной деятельности и личного успеха кадров, занимающихся инновациями в управленческой сфере.
Далее, на основе обобщения достижений административно-правовой науки и практики с участием телевизионных каналов, финансируемых государством, следует проработать вопросы создания научно-популярного познавательного телеканала о работе государственных (муниципальных) служащих, покупки и адаптации части зарубежного контента для этого канала и создания собственного контента.
В рамках модернизации служебной деятельности обеспечивается переход к использованию современных методов непрерывного развития и совершенствования творческого мышления, навыков и мотивации выявления и решения новых проблем. Также обеспечивается создание нового знания, направленного на обработку новейшей информации и современных компетенций.
Рассматривая правовые возможности структуры инновационно-служебных отношений как совокупности взаимосвязанных элементов, не случайно уче-ные-административисты, как правило, относят к этим элементам объекты, субъекты, а также права и обязанности участников, образующих содержание инновационно-служебных правоотношений. Справедливо подчеркиваются отличия структуры от системы инновационно-служебной деятельности, а также дается содержательная характеристика инновационно-служебной правоспособности. Причем, научный подход к правовому регулированию инновационно-служебной деятельности учитывает специфику государственной службы как особого рода профессиональной деятельности.
