CC BY
46
АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА
А. А. Левитская ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВА РЕБЕНКА НА СЕМЬЮ В УСЛОВИЯХ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ
Сегодня федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации ведется целенаправленная работа по развитию семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Согласно Семейному кодексу Российской Федерации дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче на воспитание в семью. Лишь при отсутствии такой возможности они могут быть устроены в соответствующие детские учреждения.
В развитие норм законодательства государственная политика России также ориентирована на приоритетное развитие семейных форм устройства детей-сирот. Ежегодно в семьи устраивается до 100 и более тысяч детей.
В настоящее время во всех субъектах Российской Федерации существуют такие формы семейного устройства детей-сирот как опека (попечительство) и усыновление.
Более чем в 80 регионах получил развитие институт приемной семьи. В последние годы число приемных семей и число детей в них постоянно растут. Так, за период с 2000 по 2005 год число приемных семей увеличилось почти в 4 раза - с 1,9 тыс. до 7,5 тыс., число детей-сирот в них более чем в 3 раза - с 4,4 тыс. до 14,2 тыс.1
Во многих субъектах Российской Федерации в соответствии со статьей 123 Семейного кодекса Российской Федерации активно развиваются региональные формы устройства детей-сирот. Например, более чем в 30 регионах законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации предусмотрена такая форма устройства детей указанной категории как патро-натное воспитание (в том числе в Центральном федеральном округе - Владимирская, Калужская, Курская, Московская, Смоленская, Ярославская области, Москва и другие). В Белгородской и Тамбовской областях в соответствии с регио-
нальным законодательством создаются семейные детские дома.
Обеспечивается приоритет российских граждан при решении вопросов устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью. Если учитывать не только усыновление, а все доступные российским гражданам формы устройства (опека [попечительство], приемная семья, региональные формы устройства), то, очевидно, что общее количество детей, устраиваемых в семьи граждан Российской Федерации, значительно превышает количество детей, усыновляемых иностранными гражданами (например, в 2005 г. в семьи российских граждан устроено почти 100 тысяч детей, в семьи иностранных - около 7 тысяч).
В 2005 году число детей, усыновленных российскими гражданами, по сравнению с 2004 годом увеличилось на 7 % (с 7,0 тыс. до 7,5 тыс.), число детей, усыновленных иностранными гражданами, уменьшилось на 26 % (с 9,4 до 6,9 тыс.). Предварительный анализ статистических данных за 2006 год позволяет сделать вывод о дальнейшем увеличении численности детей, передаваемых на воспитание в семьи российских граждан (в том числе на усыновление), и уменьшении численности детей, усыновляемых иностранными гражданами.2
В соответствии с положениями Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года и соответствующими поручениями Правительства Российской Федерации сегодня на федеральном уровне реализуются беспрецедентные меры, направленные на материальное стимулирование устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи.
Это и новый вид государственного пособия -единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью, выплата которого отнесена к расходным обязательствам Российской Федерации. И субсидии из Федерального фонда со-финансирования социальных расходов на содер-
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ 2007. Том 13
© А. А. Левитская, 2007
жание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей. По данным вопросам приняты соответствующие постановления Правительства Российской Федерации, изданы приказы Министерства образования и науки Российской Федерации. В настоящее время Рособразованием ведется работа по подписанию соглашений с уполномоченными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субвенций и субсидий на указанные цели.
Хотелось бы отметить, что практически все регионы поддержали инициативы Президента Российской Федерации по вопросам содействия устройству детей-сирот в семьи граждан и ответственно восприняли поручения, данные Президентом в прошлогоднем Послании Федеральному Собранию.
Анализ оперативной информации из регионов свидетельствует о том, что сегодня в 74 субъектах Российской Федерации законодательно установлены размеры ежемесячных выплат на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также оплаты труда приемных родителей, соответствующие размерам, определенным в Послании Президента Российской Федерации (не менее 4 тысяч рублей и 2,5 тысяч рублей соответственно). В остальных регионах проекты правовых актов, устанавливающих указанные размеры выплат на содержание детей и оплату труда приемных родителей, находятся в стадии разработки или рассмотрения.
Вместе с тем, все мы прекрасно понимаем, что финансовая составляющая - это чрезвычайно важный, но все-таки не определяющий фактор в решении вопросов защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей. Наша главная задача - содержательно организовать работу по защите права ребенка на семью. И основная роль в решении этой задачи, безусловно, отводится органам государственной власти регионального уровня. Эта ответственность закреплена как законодательно (имеются в виду Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Семейный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»), так и, в известном смысле, самой жизнью -
поскольку кому, если не органам власти на местах, лучше знать, как именно организовать работу в масштабах субъекта федерации с учетом его специфики.
Прежде всего, необходимо урегулировать на региональном уровне порядок организации работы по осуществлению опеки и попечительства над детьми, по профилактике социального сиротства, по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей.
В связи с этим необходимо отметить, что 29 декабря 2006 г. Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», предусматривающий передачу с 1 января 2008 г. полномочий по организации опеки и попечительства органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Мы полагаем, что данное изменение будет способствовать координации работы в этом направлении, позволит органам государственной власти создать территориальные службы по опеке и попечительству над детьми и выстроить в регионах действенную государственную систему помощи детям и семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации. Закон в этой части вступит в силу с 1 января 2008 года. Наша общая задача использовать этот переходный период для создания эффективной модели организации работы по опеке и попечительству в регионе.
Прежде чем подойти к решению вопроса о построении системы опеки в регионе, необходимо четко понять, что опека и попечительство осуществляются не только в отношении детей, оставшихся без попечения родителей. В соответствии с гражданским кодексом, а также Семейным кодексом РФ органы опеки и попечительства обязаны работать по следующим направлениям:
- дети, оставшиеся без попечения родителей (п. 3 ст.31 ГК);
- несовершеннолетние, желающие приобрести полную гражданскую дееспособность (ст. 27 ГК);
- граждане, признанные судом недееспособными (ст. 29 ГК);
- граждане, ограниченные судом в дееспособности (ст. 30 ГК);
- совершеннолетние дееспособные граждане, которые по состоянию здоровья не могут само-
стоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности (ст. 41 ГК);
- охрана имущества граждан, признанных безвестно отсутствующими (ст. 43 ГК);
- выдача разрешений на совершение действий от имени несовершеннолетних граждан вне зависимости от того, являются ли они оставшимися без попечения родителей (ст. 60 СК, ст. 37 ГК, п. 4 ст. 1157 ГК).
Иные функции органов опеки и попечительства дополнительно установлены также иными федеральными законами.
Таким образом, закон субъекта Российской Федерации, посвященный вопросам организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству в регионе, должен учитывать все эти направления работы по опеке.
Необходимо так же помнить, что орган опеки и попечительства, осуществляя свои функции в отношении как детей, так и взрослых, совершает одни и те же действия - учет, назначение опекунов, контроль за ними, отстранение опекунов, выдача разрешений на совершение сделок и пр.
Исходя из этого, на первый взгляд, наиболее целесообразной является такая система органов опеки и попечительства, при которой все вышеперечисленные функции не распределены между различными органами, не «разбросаны» между ними, а соединены в «одних руках» - в едином органе опеки, который в рамках одной территории решает все вопросы, связанные с опекой и попечительством. Помимо того, что будет действовать принцип «единого окна», в таком случае достигается значительная экономия бюджетных средств региона, поскольку для организации опеки на территории фактически потребуется один орган, а не несколько органов, расположенных, соответственно, в разных зданиях, с разными штатами и т.д.
Вместе с тем, на данном этапе нами рассматривается 3 варианта возможных действий.
1. Вариант, предполагающий построение единой системы органов опеки и попечительства на уровне субъекта РФ.
Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено создание системы органов опеки и попечительства, в которую входят территориальные органы опеки и их руководящий центр - краевой (областной) департамент или министерство. При этом территориальный орган опеки и попечительства будет компетентен
решать вопросы в отношении всех категорий подопечных. Руководящий центр, кроме осуществления контроля и методического сопровождения, будет заниматься также координацией работы территориальных органов (иметь право давать указания, обязательные к исполнению) и выполнять, помимо прочего, функции регионального оператора банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей.
Территориальная система органов опеки и попечительства может быть встроена в одну из существующих систем органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (например, органов социальной защиты), а, кроме того, может быть создана как самостоятельная система, вне рамок других органов власти субъекта.
2. Вариант, предполагающий передачу полномочий по опеке и попечительству на уровень местного самоуправления.
Федеральный закон от 29.12.2006 г № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», создающий, в том числе, новую редакцию статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», допускает делегирование полномочий по решению вопросов организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству на муниципальный уровень.
В соответствии с п. 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Таким образом, субъект Российской Федерации вправе делегировать рассматриваемые полномочия органам местного самоуправления. При этом закон субъекта Российской Федерации должен установить, какой именно орган местного самоуправления будет выполнять все функции опеки и попечительства.
Если перед законом субъекта РФ «Об организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству» ставится подобная цель, то для ее реализации необходимо учесть положения статей 19-21 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С учетом этих норм закон субъекта Российской Федерации, делегирующий полномочия субъекта, должен определять, в частности:
- центральный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий контроль за осуществлением органами местного самоуправления полномочий по опеке и попечительству, а также их методическое обеспечение;
- порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий по опеке и попечительству;
- срок, на который органам местного самоуправления передаются государственные полномочия по опеке и попечительству.
В результате такой закон субъекта Российской Федерации, принятый с учетом положений статей 19-21 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», позволит построить единую и взаимосвязанную систему органов опеки и попечительства, подчиненную органу государственной власти субъекта РФ, специально наделенному соответствующими полномочиями.
3. Вариант, предполагающий частичную передачу полномочий по опеке и попечительству на местный уровень.
С учетом того, что органы опеки и попечительства наделены функциями по защите прав и интересов весьма разных категорий лиц, субъект Российской Федерации может принять решение о частичной передаче полномочий по опеке муниципальным образованиям. Так, например, полномочия по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних могут быть сохранены за субъектом Российской Федерации (как наиболее значимые в современных условиях), а оставшиеся полномочия могут быть переданы на местный уровень.
Второе чрезвычайно важное направление связано непосредственно с процессом устройства ребенка в семью. Понятно, что если задаться целью просто раздать всех детей в семьи, эта цель
вполне достижима. Но совершенно очевидно и то, что вопрос так не стоит и стоять не может.
Нужно не только найти достаточное число желающих принять ребенка в семью, но и подготовить граждан к приему и воспитанию ребенка, ребенка к тому, что он будет жить в новой семье. Нужно обеспечить сопровождение и поддержку семьи в дальнейшем - консультативную, психологическую, социальную. Иначе параллельно с ростом числа детей-сирот, устроенных в семью, будет расти и число случаев отмены усыновления или опеки3.
Все большее число субъектов Российской Федерации ставит перед собой задачу создания системы служб, обеспечивающих психолого-пе-дагогическую подготовку и профессиональное сопровождение замещающих семей. Мы ознакомились с опытом Костромской области. Аналогичные службы созданы и создаются в Брянской, Калужской, Смоленской, Ярославской областях, Москве и других регионах Центрального федерального округа.
Как показывает практика, подобные службы могут создаваться на основе перепрофилирования существующих учреждений для детей-сирот различной ведомственной принадлежности. Опыт работы ряда регионов России в этом направлении свидетельствует, что таким образом с относительно минимальными затратами можно добиться эффективных результатов по устройству детей в семьи российских граждан.
Такой подход дает нам возможность решить извечную проблему нехватки кадровых и профессиональных ресурсов органов опеки и попечительства.
Как известно деятельность муниципальных органов опеки и попечительства по передаче де-тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей на воспитание в семьи во многом сдерживается именно из-за недостаточно эффективной работы органов опеки и попечительства, начиная с этапа подбора и подготовки кандидатов в усыновители, опекуны, приемные родители, и завершая осуществлением последующего контроля, сопровождения и поддержки замещающей семьи. В значительной степени это обусловлено проблемами кадрового обеспечения органов опеки и попечительства. По данным 2005 г. из 3 тысяч органов опеки и попечительства 300 вообще не имели в штате специалистов по охране прав детства, а 1700 имели только одного специалиста.
Специалисты нашего департамента хорошо понимают всю сложность ситуации, когда новые службы уже созданы и создаются, а Типового положения, хотя бы примерного, пока нет, как нет пока и соответствующих методических рекомендаций и тарифно-квалификационных характеристик специалистов, работающих в этих учреждениях.
Образовалась определенная нормативно-правовая коллизия и с теми интернатными учреждениями, которые в рамках программы реструктуризации учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, ориентированы уже не на постоянное пребывание в них детей, а на содействие их семейному устройству.
Нами в этой связи подготовлены поправки в Типовое положение об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в части оказания содействия органам опеки и попечительства в устройстве воспитанников из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью. В учреждении могут создаваться структурные подразделения, осуществляющие деятельность по оказанию содействия органам опеки и попечительства в устройстве воспитанников из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью.
Указанные подразделения в установленном порядке:
- оказывают психолого-педагогическую и правовую помощь гражданам, желающим принять и принявшим на воспитание в семью воспитанников из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
- участвуют в организации работы по подбору граждан, желающих принять на воспитание в семью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
- участвуют в организации контроля за условиями жизни и воспитания (содержания, воспитания и образования, адаптации) воспитанников из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, переданных на воспитание в семью.
Надеемся в максимально короткие сроки завершить работу и над поправками в Типовое положение, и над другими нормативными документами.
И последнее. Одной из основных причин, препятствующих сокращению численности детей, оставшихся без попечения родителей, остается
неэффективность работы по социальной реабилитации семей и детей, находящихся в социально опасном положении.
Сегодня многие регионы достигли относительных успехов в решении вопросов своевременного выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи. И общероссийская статистика семейного устройства детей-сирот,
о чем мы уже говорили, имеет в целом положительную динамику.
Однако необходимо помнить, что в России каждый год выявляется более 100 тыс. таких детей. При этом 80 процентов из них - так называемые «социальные сироты». Среди причин, по которым эти дети остались без попечения родителей, преобладают лишение родительских прав или ограничение в родительских правах, отказ родителей от выполнения обязанностей по содержанию и воспитанию своих детей. То есть это ситуации, которых, при надлежащей организации профилактической и реабилитационной работы, во многих случаях можно было бы избежать. Здесь, конечно не может быть какой-то единой рекомендации для всех. К каждой семье нужен свой подход. Но именно это направление, по нашему мнению, должно быть приоритетным - деятельность по профилактике социального сиротства, организация профилактической работы с семьями и детьми.
Такая работа предусматривает создание условий для своевременного выявления и коррекции проблем на ранней стадии семейного неблагополучия, сокращения числа вновь выявляемых детей, лишенных родительского попечения, сохранения ребенка во всех возможных случаях в родной семье. В противном случае вся наша система будет работать, можно сказать, вхолостую. Давайте просто соотнесем эти цифры: 100 тысяч усыновленных, но и 100 тысяч получивших статус социальной сироты.
Таким образом, на федеральном уровне прежде всего ставится задача совершенствования нормативно-правового и методического обеспечения деятельности по защите прав детей-сирот, развитию семейных форм их устройства.
Как было сказано выше, Министерством разрабатывается проект федерального закона «Об общих принципах организации работы по опеке и попечительству над детьми», а также модельный закон об организации работы по опеке и попечительству над детьми в субъекте Российской Федерации.
Готовятся изменения в Типовое положение об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и ряд других типовых положений об интернатных образовательных учреждениях, регламентирующие возможность создания в этих учреждениях служб по подготовке и сопровождению замещающих семей. Рассматривается вопрос о внесении изменений в Положение о приемной семье.
Для дальнейшего повышения эффективности деятельности по защите права ребенка на семью считаем необходимым продолжить практику оказания государственной финансовой поддержки субъектам Российской Федерации путем предоставления региональным бюджетам субсидий из федерального бюджета на указанные цели. При этом считаем целесообразным расширить круг задач, на решение которых будет оказываться такая помощь. Если в 2007 г. субсидии предоставляются только на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях и оплату труда приемных родителей, то, начиная с 2008 г, считаем необходимым за счет предоставления указанных субсидий обеспечить, в том числе, поддержку:
1) развития различных региональных форм семейного устройства детей-сирот;
2) создания в субъектах Российской Федерации системы служб, обеспечивающих подбор, подготовку и комплексное сопровождение семей, принимающих на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей;
3) создания в субъектах Российской Федерации системы профилактики социального сиротства, социальной реабилитации семей и детей, находящихся в социально опасном положении.
Предложения о финансировании указанных мероприятий за счет средств федерального бюджета в 2008-2010 гг. внесены Министерством образования и науки России в проект государственной программы по оказанию помощи детям, находящимся в трудной жизненной ситуации, который разрабатывается в настоящее время в соответствии с поручением Президента Российской Федерации.
Примечания
1 По предварительным данным статистической отчетности, полученным из 83 субъектов Российской Федерации, в 2006 году число приемных семей только в указанных регионах превысило 11 тыс., число детей-сирот в них достигло 20,8 тыс.
2 По предварительным данным статистической отчетности, полученным из 83 субъектов Российской Федерации, в 2006 году посторонними российскими гражданами усыновлено примерно 8 тыс. детей, иностранными гражданами - 6,7 тыс.
3 По предварительным данным государственной статистики, в России в прошлом году отменено более 1 тыс. решений о помещении ребенка на воспитание в семью только по причине невыполнения приемными родителями обязанностей по содержанию и воспитанию детей, более 30 -по причине жестокого обращения с детьми. Свыше 2,5 тыс. решений об устройстве ребенка в семью отменено по инициативе усыновителей, опекунов, приемных родителей. Более 80 усыновителей, опекунов, приемных родителей привлечено к уголовной ответственности за совершение преступлений в отношении детей, принятых ими на воспитание в семью.
М. В. Гордеева ЗАДАЧИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПО ПРОФИЛАКТИКЕ СОЦИАЛЬНОГО СИРОТСТВА, СЕМЕЙНОМУ УСТРОЙСТВУ ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ
2007 г. должен стать переломным в решении задачи, поставленной Президентом Российской Федерации по сокращению числа детей-сирот, воспитывающихся в интернатных учреждениях, стимулированию семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
С 1 января 2007 года вступили в силу федеральные законы, направленные на реализацию
положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года в части стимулирования рождаемости и государственной поддержки семей, имеющих детей, в том числе поддержки семей, принявших на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей.
Эти меры предусматривают:
© М. В. Гордеееа, 2007
9
