CC BY
247
УДК 631.155
основные направления
аграрной политики
как важного элемента системы государственного регулирования агропромышленного комплекса
З. Б. АЛИЕВА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита E-mail: [email protected] дагестанский государственный институт народного хозяйства
Важным элементом системы государственного регулирования агропромышленного комплекса России является проведение эффективной аграрной политики, направленной на поддержание общего уровня доходности в отрасли через оказание государственной поддержки селу и стимулирование платежеспособного спроса; антимонопольное регулирование пропорций внутри- и межотраслевого обмена, повышение конкурентного потенциала отрасли; содействие развитию рыночной инфраструктуры; обеспечение села доступными кредитами и другие меры.
Ключевые слова: аграрная политика, экономическая политика, государственное регулирование, федеральная целевая программа, прогноз развития сельского хозяйства, устойчивое развитие сельских территорий.
Аграрная политика государства является одним из важнейших компонентов государственной политики. Но прежде чем рассматривать и анализировать приоритетные направления аграрной политики России на перспективу и ее возможные последствия (оптимистические, пессимистические и нейтральные варианты) для экономики страны, целесообразно более подробно раскрыть понятийный, категориальный аппарат аграрной политики как одного из важнейших сегментов экономической политики государства. Не менее важно определиться с критериями научности, а также стратегией и основными целями аграрной политики РФ.
Вряд ли можно усомниться в правильности теоретического положения об обусловленности экономической политики объективными закономерностями общественного развития. «Политику необходимо объяснять экономическими отношениями, а не наоборот» [5]. Такому пониманию созвучно известное ленинское определение политики как концентрированного выражения экономики [3]. Им справедливо подчеркивалось, что функция экономической политики в том, чтобы «установить только принципиальную линию», а какие нужны конкретные меры по ее реализации — это функция исполнительных, управленческих, государственных и хозяйственных органов, определяемая адекватным этой линии экономическим законодательством [4].
В само понятие экономической политики часто вкладывается разный смысл, смешивается ее стратегия и тактика, основополагающие политические целеустановки государства и меры по их реализации. Только глубокие теоретические проработки по концептуальным аспектам аграрной политики с использованием достижений мировой науки и практики, исторического наследия отечественных экономистов-аграрников дают четкие и однозначные ответы на принципиальные вопросы ее эффективного осуществления на практике. До сих пор эти вопросы решались с большими погрешностями без достаточного учета объективного
характера и конкретных условии развития социально-экономических процессов, иногда поспешно, с применением административных методов или, наоборот, с отставанием от решения назревших проблем.
Принципиальное значение имеет постепенный, поэтапный подход к реализации стратегических целеустановок аграрной политики, в частности при проведении современной социально-экономической реформы в сельском хозяйстве, с учетом наличия необходимых материально-технических условий, финансовых возможностей страны и государственной поддержки преобразований, особенно на приоритетных направлениях. Крестьянство как особый социальный слой всегда с недоверием и настороженностью воспринимало даже явно назревшие социально-экономические перемены, дававшие сельскому труженику личную выгоду. Будучи по своей натуре революционером, даже Ленин, когда речь шла об обобществлении, кооперировании крестьянства, не советовал действовать «нахрапом и натиском».
Аграрная политика — специфическая составная часть общей экономической политики государства, его органов власти. Но при рассмотрении ее содержания с научной точки зрения не всегда учитывается, что она является не просто концентрированным выражением экономики, а непосредственной функцией государства, воплощенной в его основополагающих целеустановках по совершенствованию или реформированию всей совокупности условий жизнедеятельности крестьянства, всей системы производственных и связанных с ними социальных отношений и применению объективных экономических законов, определяющих развитие этих отношений. Поэтому критерий научности, степень обоснованности аграрной политики находятся в прямой зависимости от того, насколько она согласуется с действием этих законов и учитывает специфику аграрного производства, насколько она подчинена непосредственным интересам людей, участвующих в воспроизводственном процессе в сельском хозяйстве и агропродовольственной системе в целом.
В современной литературе допускается объединение стратегии и тактики аграрной политики в ее общем определении. Суть аграрной политики, согласно такому интегрированному определению, представляется как «целенаправленная последовательная реализация системы мер для перехода агропромышленного производства из одного состояния в другое, отвечающее социальным, экономическим и экологическим требованиям общества» [1]. Дан-
ное определение носит весьма общий характер. В нем отсутствует главный общественный субъект стратегической целенаправленности аграрной политики — человек с его интересами, причем на первое место поставлена «система мер» и не отражена объективная обусловленность аграрной политики закономерностями развития экономических и социальных отношений в указанных сферах.
У других авторов также отсутствует достаточная определенность в трактовке понятия аграрной политики, происходит смешение политики и экономики, отсутствует разграничение сущности, стратегических целей и конкретных задач аграрной политики в непосредственной хозяйственной деятельности, что на практике приводило и до сих пор приводит к смешению функций государственного и хозяйственного управления.
Согласно научной методологии, сущность и основная цель аграрной политики определяются ее направленностью на ценностные ориентации, гражданские права и интересы сельскохозяйственного товаропроизводителя.
Поэтому концепцию аграрной политики следует рассматривать как систему конституционно и законодательно закрепленных принципиальных целевых ориентиров государства на эффективное развитие аграрных отношений, обеспечивающих необходимые материальные и социальные условия жизнедеятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей. При их реализации необходимо основываться на комплексном, эволюционном характере преобразований, избегая поспешного, искусственного реформирования системы аграрных отношений.
Таким образом, по мнению автора, наиболее точным определением аграрной политики государства может являться следующее: «аграрная политика — это объективно обусловленная закономерностями развития экономических и социальных отношений составная часть общей экономической политики государства, направленная на последовательную реализацию системы мер государства для перехода агропромышленного производства из одного состояния в другое, соответствующее социальным, экономическим и экологическим требованиям общества на конкретном этапе его развития». То есть сам факт перехода «агропромышленного производства из одного состояния в другое, соответствующее социальным, экономическим и экологическим требованиям общества на конкретном этапе его развития» и представляет собой совершенствование или реформирование всей совокупности условий жизнедеятельности
- 21
сельскохозяйственных товаропроизводителей и агропромышленного производства в целом.
В приведенном более конкретизированном понятии аграрной политики, по мнению автора, логично раскрывается ее важность как составной части общей экономической политики государства, целенаправленность и экономическая необходимость проведения аграрной политики на определенном историческом этапе развития государства.
В развитых западных странах аграрная (агро-продовольственная) политика сводится преимущественно к государственному регулированию развития сельского хозяйства (агропродовольс-твенной системы) через прямые (государственные) и косвенные (рыночные) регулирующие рычаги и стимулы, меры аграрного протекционизма. Аграрная политика в этих странах в меньшей степени затрагивает вопросы отношений собственности, изменений в социальной структуре, в системе рыночных отношений и т. д., поскольку в этих составляющих аграрной политики сложились объективно обусловленные формы, принципы и механизмы. В условиях перехода к рыночной системе аграрных отношений в России на первый план выдвигаются институциональные преобразования, формирование новой предпринимательской аграрной среды на базе радикальных изменений в отношениях собственности, становления цивилизованного рынка. Данные преобразования не уменьшают значения государственного регулирования как формы и важного элемента системы экономических отношений с их спецификой в сельском хозяйстве.
Учитывая это и исходя из изложенного концептуального подхода к пониманию сущности и функций аграрной политики, ее стратегических целей и мер практической реализации в условиях проводимых реформ можно выделить ее основные направления:
1) преобразование отношений собственности и аграрной среды в целях создания новой системы экономических и социальных отношений в сельской местности, обеспечивающих высокие стимулы сельских товаропроизводителей к более производительному, инициативному, творческому труду;
2) реформирование земельных отношений на основе разгосударствления и приоритета частной собственности;
3) овладение системой и механизмом рыночных отношений и переход к адекватным этим отношениям методам государственного регулирования и поддержки сельскохозяйственных
22 -
товаропроизводителей, обеспечивающим повышение их конкурентоспособности, эффективное хозяйствование и мотивацию к более производительному труду. Одним из важных направлений аграрной политики государства является грамотная разработка стратегии развития агропромышленного комплекса (АПК) на среднесрочный и долгосрочный периоды.
Конечно, разработка и утверждение единой стратегии агропромышленного комплекса страны, устраивающей практически всех участников рынка, едва ли возможна. В этой связи автор считает не вполне правильным в категоричной форме говорить о единичности и приоритетности в развитии и реализации того или иного инвестиционного механизма отраслевой поддержки. Она должна быть многовариантной и полиформной. В то же время сбалансированное и детальное среднесрочное макропланирование в АПК на сегодняшний день затруднено в силу как минимум двух обстоятельств: во-первых, специфика отрасли предопределяет краткосрочный горизонт ориентации сельхозпроизводителя в бизнес-среде, во-вторых, серьезный ингибитор — двойственная позиция государства (одного из участников рынка), желающего активно субсидировать, наращивая объемы ежегодной поддержки, но при этом нивелирующего льготы в развитие производства на селе, «осторожно» обеспечивая социальные гарантии селянам и с учетом «значительной» инфляционной нагрузки на экономику от возрастания социального бюджета.
По мнению автора, для сокращения недофинансирования и незаконченности реформирования целесообразно руководствоваться следующим целевым инструментарием. Бюджет должен быть инвестиционным (с высокой долей инфраструктурных расходов), экономический рост — технологически ориентированным, ВВП — структурно диверсифицированным по отраслям, импортоне-зависимым и в меньшей степени сырьевым.
Усовершенствование нормативно-правовых актов, постановлений Правительства РФ, направленных на оказание действенной государственной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям, организациям агропромышленного комплекса, крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным потребительским кооперативам, является одним из важных рычагов современного государственного регулирования АПК.
Первые шаги в оказании государственной поддержки аграрного сектора экономики были предприняты в 1992—1993 гг. в виде принятых Ука-
зов Президента РФ от 04.04.1992 № 360 «О мерах по стабилизации экономики агропромышленного комплекса» и от 27.07.1993 № 1139 «О некоторых мерах по поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов».
Но и в постперестроечный период эта проблема не была полностью решена. Поэтому воплощение в аграрной политике комплекса мер государственной поддержки, предусмотренных Федеральной целевой программой стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996—2000 годы (утверждена Указом Президента РФ от 18.06.1996 № 933), явилось экономической необходимостью. В этом нормативном акте было указано, что «государство будет поддерживать доходы товаропроизводителей агропромышленного комплекса путем содействия установлению паритетных экономических отношений с другими секторами материального производства, применения гарантированных минимальных закупочных цен на зерно, картофель, скот, птицу, молоко, сахарную свеклу и некоторые другие продукты, поставляемые для государственных нужд, а также путем использования механизма товарного кредита, лизинга и залоговых операций». Данной программой также были определены приоритетные направления использования средств государственного бюджета для поддержки АПК. Среди них такие как финансирование государственных мероприятий по повышению плодородия почв; дотации на производство элитных семян, племенных животных и птицы; компенсации части затрат на приобретение минеральных удобрений, средств защиты растений, комбикормов (животноводческими комплексами и птицефабриками), энергоносителей (тепличными комбинатами).
На современном этапе развития АПК страны была продолжена реализация федеральной целевой программы «Повышение плодородия почв России на 2002—2005 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 08.11.2001 № 78, а с 2003 г. начала осуществляться федеральная целевая программа «Социальное развитие села на период до 2010 года», утвержденная постановлением Правительства РФ от 03.12.2002 № 858.
Меры по созданию необходимых экономических условий для функционирования сельского хозяйства предусмотрены в проекте стратегии развития АПК и рыболовства до 2015 г., реализация которых должна осуществляться на базе федерального закона о развитии сельского хозяйства. В проекте стратегии сформулированы системные проблемы развития аграрного сектора и определе-
ны основные направления их решения: развитие зернового экспорта; форсированное развитие животноводства в режиме импортозамещения на внутренних рынках; устойчивое развитие сельских территорий. Кроме того, намечены критерии их решения. В этих целях предусмотрено разработать и реализовать федеральные целевые программы: «Повышение эффективности и развитие ресурсного потенциала сельского хозяйства»; «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроланд-шафтов как национального достояния России на 2006—2010 годы»; «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса». Реализацию этих программ было намечено осуществлять с привлечением средств федерального бюджета.
Принятые в продолжение и развитие национального проекта «Развитие АПК» Федеральный закон от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» и Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012 годы составляют основу цельной долгосрочной и комплексной аграрной политики, которая охватывает не только производство, социальную сферу, но и весь сельский уклад.
Федеральный закон № 264-ФЗ устанавливает ряд новых и принципиально важных правовых основ, определяет цели, принципы и основные направления государственной аграрной политики, предусматривает меры по ее реализации. Признана необходимость государственной поддержки сельского хозяйства нашей страны, ее доступности и адресности. Основные формы поддержки — предоставление бюджетных средств и кредитных ресурсов сельхозтоваропроизводителям, применение к ним особых налоговых режимов, а также антимонопольное регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Особо важной является ст. 8 Федерального закона № 264-ФЗ, в которой прописана необходимость утверждения на пятилетний период государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.
В соответствии с Федеральным законом № 264-ФЗ Минсельхозом России разработана, а в июле 2007 г. Правительством РФ утверждена Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012
- 23
годы (далее — Программа). Она определяет цели и основные направления государственной агро-продовольственной политики, а также параметры финансового обеспечения, механизмы и индикаторы реализации мероприятий, предусмотренных на этот период.
Одной из главных задач данной Программы является повышение конкурентоспособности отечественной продукции на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства, ускоренного развития приоритетных отраслей сельского хозяйства в целях импортозамещения.
Определены три основные цели новой аграрной политики:
1) устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения;
2) повышение конкурентоспособности отечественной сельхозпродукции на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства;
3) сохранение и воспроизводство используемых в сельхозпроизводстве земельных и других природных ресурсов.
В Программе установлены 60 конкретных целевых показателей развития отрасли и сельских территорий. Так, предстоит обеспечить ежегодный
рост объема сельхозпроизводства в среднем на 4 %, в том числе опережающими темпами в животноводстве — на 5 %. Производительность труда в хозяйствах всех категорий планируется увеличить почти на треть. Прогнозируется ежегодно вовлекать в хозяйственный оборот около 400 тыс. га брошенных и неиспользуемых сельхозугодий. В 2012 г. прогнозируется увеличить индекс производства сельхозпродукции в хозяйствах всех категорий (в сопоставимых ценах) до 121,7 % к уровню 2007 г., индекс объема инвестиций в основной капитал в сельском хозяйстве довести до 162,9 % к уровню 2007 г. В 2012 г. располагаемые ресурсы домохо-зяйств должны увеличиться более чем в 2 раза (см. таблицу). Основой повышения благосостояния селян является эффективное развитие сельскохозяйственного производства.
Реализация Программы осуществляется Минсельхозом России совместно с органами управления АПК регионов на основе заключения пятилетних соглашений, которые уже подписаны со всеми субъектами Федерации. Исходя из основных направлений Программы по развитию сельского хозяйства определено их ресурсное обеспечение. В целом оно возрастет вдвое в сравнении с показателями 2007 г. Основное увеличение выделяемых ресурсов отмечается по направлению «Устойчивое
Динамика и прогноз развития сельского хозяйства на 2008—2012 гг.
Показатель 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. В 2012 г. к 2007г., %
Индекс производства сельхозпродукции в хозяйствах всех категорий (в сопоставимых ценах), в % к предыдущему году 103,3 103,8 103,9 104,1 104,1 104,1 121,7
В том числе:
животноводческой 104,8 104,3 105,1 105,1 105,1 105,1 127,7
растениеводческой 102 102,9 102,8 103,1 103,1 103,1 115,9
Индекс физического объема инвестиций в основной капитал в сельском хозяйстве, в % к предыдущему году 119,4 115 110,6 110,2 108,5 107,1 162,9
Располагаемые ресурсы домашних хозяйств в сельской местности (на члена хозяйства в мес.), руб. 5 623 7 085 8 928 10 388 11 121 11 821 в 2,1 раза
Доля отечественного производства в формировании ресурсов (в пересчете на мясо и молоко), %:
мяса и мясопродуктов 59 61,1 63,5 65,7 68,1 69,6 + 10,6 п. п.
молока и молокопродуктов 78,2 78,3 79,2 79,9 80,4 81,1 +2,9 п. п.
Коэффициент обновления основных видов сельхозтехники в сельхозорганизациях:
тракторов 3,5 5,2 6,6 8,0 9,2 10,3 +6,8 п. п.
комбайнов, из них:
зерноуборочных 5,5 7,4 8,6 10,4 11,5 13 +7,5 п. п.
кормоуборочных 7,6 11,8 12,8 12,4 12 11,6 +4,0 п. п.
Энергообеспеченность сельхозорганизаций (в расчете на 100 га посевных площадей), л. с. 127 134 145 152 161 168 132
Источник: [2].
развитие сельских территорий» — в 5,7 раза по отношению к 2006 г., а также на поддержание почвенного плодородия — в 3,3 раза.
В этом временном периоде предусматривается разработать и утвердить федеральную целевую программу «Устойчивое развитие сельских территорий до 2017 года». На этом этапе в субъектах РФ должна быть проведена оценка потенциала развития сельских населенных пунктов, что будет являться одним из основных условий предоставления с 2013 г. средств федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию региональных и муниципальных программ устойчивого развития сельских территорий [2].
Другим документом, принятие которого направлено на оказание государственной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям, явилось постановление Правительства РФ от 24.02.2009 № 140 «О направлении в 2009 году средств федерального бюджета на предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение сельскохозяйственным товаропроизводителям, организациям агропромышленного комплекса независимо от их организационно-правовых форм и крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным потребительским кооперативам части затрат на уплату процентов по инвестиционным и краткосрочным кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах».
Так, в соответствии с ч. 6 ст. 25 Федерального закона от 24.11.2008 № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», Правительство РФ постановило направить дополнительно средства федерального бюджета, предусмотренные в 2009 г. на реализацию мер по поддержке отраслей экономики РФ: • в размере 12 100 000 тыс. руб. — на предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ на возмещение сельскохозяйственным товаропроизводителям, организациям агропромышленного комплекса независимо от их организационно-правовых форм и крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным потребительским кооперативам части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сель-
скохозяйственных кредитных потребительских кооперативах в 2004—2010 годах на срок от 2 до 10 лет;
• в размере 4 900 000 тыс. руб. — на предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ на возмещение сельскохозяйственным товаропроизводителям (кроме личных подсобных хозяйств и сельскохозяйственных потребительских кооперативов), организациям агропромышленного комплекса независимо от их организационно-правовых форм, крестьянским (фермерским) хозяйствам и организациям потребительской кооперации части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах в 2007—2010 годах на срок до 1 года. Таким образом, ресурсное обеспечение развития сельских территорий должно увеличиться на базе укрепления аграрного сектора, диверсификации и развития всей сельской экономики, усиления финансовых основ местного самоуправления, общего экономического роста и государственной поддержки села в рамках ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий до 2017 года».
Претворение намеченного в жизнь позволит к концу второго этапа (к 2020 г.) реализации политики устойчивого развития сельских территорий значительно повысить уровень занятости и доходов сельского населения, снизить распространение бедности, улучшить доступ сельского населения к общественным услугам, повысить уровень электроснабжения производственных предприятий и сельского населения, улучшить природную среду обитания и на этой основе замедлить процессы депопуляции и расширить число регионов со стабильным и растущим сельским населением.
Список литературы
1. Буздалов И. Н. Аграрная политика России — современные тенденции. М.:ИМЭПИ РАН, 1999. С. 11.
2. Гордеев А. Приоритетные направления долгосрочной аграрной политики // АПК: экономика и управление. 2008. № 4. С. 2.
3. Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 42. с. 287
4. Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 43. с. 62
5. Маркс К., Энгельс Ф. собр. соч. Т. 21. с. 220
