CC BY
40
УДК 338.242
Н. М. Полянская
Бурятский государственный университет (г. Улан-Удэ, Россия)
ОСНОВНЫЕ МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ
Автором изложены основные методологические подходы к формированию и реализации социально-экономической политики региона. На основе морфологического анализа уточнено определение понятия «социально-экономическая политика региона», рассмотрены особенности регионального целеполагания, охарактеризованы принципы и методы социально-экономической политики региона.
Ключевые слова: государственное управление, федерализм, территория, социально-экономическая политика, методология управления.
В последние десятилетия управление социально-экономическим развитием территории рассматривается как комплексное явление и стратегический процесс, состоящий из различных направлений социально-экономической политики региона.
Наука и практика оперируют различными трактовками понятия «социально-экономическое развитие», и во многом это обусловлено тем, что разные регионы характеризуются спецификой социально-политической ситуации, различными типами экономики, имеют отличия в отраслевой и корпоративной структуре, в уровне совокупного экономического потенциала, различаются специализацией, имеют специфику ментальности и другие особенности.
Экономика и социум — это сферы бытия, которые детерминированно связаны между собой. Они взаимообусловливают, взаимодополняют друг друга, имеют взаимозависимости, и это присуще всем ступеням управления и хозяйствования — от отдельного домохозяйства и предпринимателя до уровней национальной и мировой экономик.
В высокоразвитых странах мира социальной сфере как поставщику человеческого (социального) капитала придается большое значение. По мере развертывания глобализационных процессов, роста влияния научно-технического и технологического прогресса роль социального капитала все более возрастает. По разным оценкам, вклад социального капитала в высокоразвитых странах обеспечивает до 60—70 % валового общественного продукта территории (ВВП, ВРП), а вложения в человеческий капитал являются практически так же эффективны, как и инвестиции в материальные активы1.
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2017. № 4 (10). © Н. М. Полянская, 2017
1 См.: Управление развитием муниципальных образований (Стратегическое планирование. Территориальное плани-
Институциональное становление системы структур, ориентированных на обеспечение социальных интересов граждан, произошло на рубеже XIX—XX вв., когда появились пенсионное и медицинское виды страхования, сформировалась и стала активно развиваться система государственной поддержки народного просвещения и образования. Многие государства приняли на себя разнообразные социальные обязательства перед своими гражданами. Полноценное оформление института социальной политики произошло в развитых странах в период 1930—1940 гг., когда начало формироваться «социальное государство».
«Социальное» не может существовать и функционировать отдельно от «экономического». В развитии любой территории решающую роль играют именно социально-экономические факторы, выступающие в качестве основополагающих условий, движущих сил функционирования территории как субъекта национальной хозяйственной системы и участника мирохозяйственных связей. Социально-экономические факторы оказывают свое воздействие на характер, темпы и результаты развития территории в процессе формирования и реализации социально-экономической политики в рамках данной территории.
В экономической литературе понятие социально-экономической политики трактуется весьма разнообразно. Изучение и обобщение известных существующих подходов позволяет исследователю сформулировать свое видение какого-либо явления или процесса. Мы будем рассматривать данное понятие в контексте региона — субъекта Российской Федерации.
Для того чтобы четко определить, что именно мы будем понимать под словосочетанием «социально-экономическая политика региона», следует изучить этимологию слов, входящих в со-
рование) : учеб. пособие / под общ. ред. И. Г. Постоленко. М. : АНХ, 2007. С. 45.
став этого понятия. С этой целью воспользуемся морфологическим анализом, поскольку в каждую эпоху именно слово отражает содержательный смысл тех или иных явлений, процессов, событий и др. Обратимся к известным лексикографическим источникам и рассмотрим, как менялась трактовка ключевых слов исследуемого понятия в различные исторические периоды.
Русский ученый, писатель, лексикограф XIX в., автор-составитель «Толкового словаря живого великорусского языка» Владимир Иванович Даль (1801—1872) слово «политика» понимал как «науку государственного управленья; виды, намеренья и цели государя, немногим известные, и образ его действий при сем, нередко скрывающий первые»1. Понятие «политическая экономия» В. И. Даль толковал как «государственное управ-ленье, хозяйство, наука»1.
Слово «социальность», имеющее французские корни, по мнению автора словаря, толкуется как «общественность, общежительность, гражданственность, взаимные отношенья и обязанности гражданского быта, жизни», а слово «социальный» как «к социальности относящийся»1.
Рассмотрим, как В. И. Даль толковал понятия, связанные с экономикой. Интересно, что в те времена слово «экономика» не использовалось в лексике. Об этом свидетельствует содержание словаря. Так, словарем зафиксированы только слова «эконом», «экономка», имеющие греческое происхождение и означющие «...хороший хозяин, домострой, скопидом, расчетливый, сберегающий что можно; домоправитель, домостроитель, правящий хозяйством, расходом денег и припасов; ключник, -ница»1. По мнению В. И. Даля, «экономы при казенных местах прилично могли бы называться хозяевами или домостроями»1. Также автор словаря пишет, что «экономить, -мничать — значит блюсти, сберегать, сокращать рачительно издержки, уменьшать, сколько можно, расходы, не давая ничему пропадать даром; быть бережливым хозяином.»1. Следует обратить внимание на кардинальную трансформацию понимания экономической деятельности: если двести лет назад она рассматривалась нашими соотечественниками как деятельность по бережному, рачительному отношению к ресурсам, то сейчас это понимается как деятельность, направленная на получение прибыли и умножение капитала.
Рассматриваемые понятия расширяются и конкретизируются последователем В. И. Даля, известным русским филологом Дмитрием Николаевичем Ушаковым (1873—1942).
Согласно Д. Н. Ушакову, слово «политика» (от греч. ро1Шкв) многозначное. В первом значении оно обозначает «деятельность государственной власти в области управления и международных отношений; деятельность той или иной об-
1 Толковый словарь Даля онлайн. URL: http://slovardalja.ne1/ (дата обращения: 02.09.2017).
щественной группировки, партии, класса, определяемая их целями и интересами»2.
Термин «социальный» (от лат. .ъоааН,? — общественный) в словаре Д. Н. Ушакова трактуется как «связанное с жизнью людей в обществе, их отношениями в обществе или к обществу, об-щественный»2.
Экономику (от греч. о1копош1кв — домоводство) Д. Н. Ушаков определяет как «хозяйственный уклад, хозяйственный строй, хозяйственную жизнь общества, его производство и распреде-ление»2.
Другой русский языковед, лексиколог, лексикограф, исследователь норм русского литературного языка, доктор филологических наук Сергей Иванович Ожегов (1900—1964), слово «политика» толковал в трех аспектах.
Во-первых, политика им определялась как «деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность партий и других организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями». При этом С. И. Ожегов различал такие типы, как политика мира, внешняя, внутренняя, финансовая политика. Во-вторых, под политикой автор словаря понимал «вопросы и события общественной, государственной жизни». В-третьих, по мнению С. И. Ожегова, политика — это «образ действий, направленных на достижение чего-либо»3 (автор имел в виду действия, определяющие отношения с людьми).
Слово «социальный» С. И. Ожегов толковал как «общественный, относящийся к жизни людей и их отношениям в обществе»3.
В понятии «экономика» С. И. Ожегов выделял два значения: 1) «совокупность производственных отношений, соответствующих данной ступени развития производительных сил общества, господствующий способ производства в обществе»; 2) «организация, структура и состояние хозяйственной жизни или какой-либо отрасли
« 3
хозяйственной деятельности»3.
Анализ позволяет сделать вывод о том, что понятия «политика», «социальный», «экономика», «экономический» на различных этапах исторического развития наполнялись содержанием, отражающим общественные реалии своего времени. Трактовка их, данная Д. Н. Ушаковым и С. И. Ожеговым, является более близкой по смыслу к тем понятием, которые используются в науке и практике в настоящее время.
В современном экономическом словаре экономика определяется сочетанием двух древнегреческих слов: «о ¡кос;», что означает «дом, хозяйство, хозяйствование», и <^одо<;» — «ном», обозначающим «территорию управления хозяйство-
2 Толковый словарь Ушакова онлайн. URL: http://ushakovdictionary.ru/ (дата обращения: 02.09.2017).
3 Толковый словарь русского языка С. И. Ожегова. URL: http://www.ozhegov.org/words/25043.shtml (дата обращения: 01.09.2017).
ванием», а также «правило, закон». Дословно на русский язык слово «экономика» переводится как «правила ведения хозяйства»1 . Экономика рассматривается авторами словаря как хозяйственная деятельность общества, а также как совокупность отношений, складывающихся в системе производства, распределения, обмена и потребления благ.
В «Большой советской энциклопедии» отмечено, что впервые в научном труде слово «экономика» появилось в IV в. до н. э. у античного мыслителя Ксенофонта, который называет экономику «естественной наукой». В свою очередь, древнегреческий философ Аристотель противопоставлял экономику хрематистике — отрасли человеческой деятельности, связанной с извлечением 2
выгоды .
Обратимся к нашему времени и условиям нашего государства. Основная функция современной экономики заключается в том, чтобы в мире ограниченных ресурсов производить блага, необходимые для удовлетворения жизненных потребностей для развития общества.
Главное предназначение экономики косвенно изложено и в Основном законе России. Так, ст. 7 Конституции Российской Федерации гласит: «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».
Российская Федерация, согласно п. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации, является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Федеративная форма государственного устройства предполагает наличие трех иерархически взаимосвязанных уровней государственного управления — соответственно федерального, субфедерального (или регионального) и местного (или муниципального). Согласно п. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации, российское государство состоит из равноправных субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Федеративное устройство нашей страны основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ст. 5 п. 3 Конституции Российской Федерации).
Статьей 11 Конституции Российской Федерации определено, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществля-
1 Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М. : ИНФРА-М, 2011. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_67315/ (дата обращения: 01.11.2017).
2 См.: Большая советская энциклопедия. Второе издание. URL: http://bse2.ru/index.jsp (дата обращения: 01.11.2017).
ют образуемые ими органы государственной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Таким образом, базируясь на изучении словесных трактовок на разных этапах отечественной истории, с учетом эмпирического опыта и регионального фактора, а также формулируя собственное толкование, дадим комплексное определение феномена социально-экономической политики региона: это — планомерно заданная деятельность региональных органов государственной власти по организации процесса управления хозяйственной деятельностью общества и социально-экономическим развитием на территории региона, отображающая общественный строй, структуру регионального хозяйства, специфику воспроизводственного процесса, определяемая целями и интересами развития региона и обусловленная факторами производства и установленными институтами.
В процессе трансформации рыночных отношений в России каждый регион выступает как хозяйственная субсистема, являющаяся составной частью национальной экономики. В то же время каждый регион является самостоятельным целостным образованием, имеющим свои целевые установки и задачи развития, свой ресурсный потенциал, сильные и слабые стороны, риски и возможности развития, а также особенности управления. Региональное экономическое пространство является системой хозяйственных связей, постоянно развивающихся, расширяющихся и углубляющихся в процессе взаимодействия, взаимного дополнения и обеспечения экономической целесообразности хозяйствующих структур. Экономика любого региона имеет внутренне противоречивый характер, а источники ее развития, как правило, находятся в объективно обусловленных противоречиях, вызванных субъективными факторами каждого из экономических агентов (государство, предприятие, домохозяйство). Все это влияет на качественные и количественные характеристики развития данной территории, а также обусловливает специфику проводимой социально-экономической политики региона, которая, в свою очередь, оказывает воздействие на параметры состояния и развития региональной хозяйственной системы.
Регион, как хозяйственная субсистема национальной экономики, имеет экономические взаимосвязи с федеральными регулирующими структурами, с административным центром своего федерального округа, с другими российскими регионами, а также с внешней средой. При этом отношения между регионами и внешним миром состоят преимущественно из торговых, финансовых операций, а также включают перераспределение такого важного фактора производства, как труд.
Характер объектов управления, т. е. управляемой субсистемы в регионе, весьма многообразен и включает такие сферы управления, как воспроизводственный цикл в целом; отраслевая и территориальная структура хозяйства; занятость населения; уровень качества жизни населения; бюджетно-налоговая система; денежно-кредитные отношения; ценообразование и формирование тарифов; условия накопления капитала; инновационная деятельность; эколого-экономические отношения; внешнеэкономические связи; маркетинг региона и др. Всеми этими процессами объективно необходимо управлять, т. е. их нужно координировать, в определенной мере планировать, контролировать и осмысливать в контексте общей системы воспроизводственных отношений.
Необходимость государственного управления региональной хозяйственной системой обусловлена прежде всего объективными недостатками капиталистической общественно-экономической формации, противоречиями рыночной экономики, ее приоритетной нацеленностью на получение экономических выгод, зачастую без учета и соблюдения принципа социальной справедливости. Именно государственные органы призваны обеспечить на подведомственной территории формирование и воплощение эффективной социально-экономической политики, адекватной заданному времени и месту.
Социально-экономическая политика вырабатывается как с учетом общеизвестных макро-и микроэкономических закономерностей развития общества, накопленного опыта зарубежных стран, так и с учетом специфических условий данного государства и его территорий.
Формирование социально-экономической политики характерно не только для государственного и муниципального уровней управления, но и для микроэкономического уровня: в отдельном хозяйствующем субъекте в той или иной мере всегда разрабатываются соответствующие элементы такой политики. Это обусловлено простой причиной: любые хозяйственные процессы, к примеру добыча и переработка сырья, ведение бухгалтерского учета, обработка почвы, оказание образовательных услуг, выдача кредитов, аудиторские проверки, возделывание овощей, изготовление и ремонт технических устройств, руководство персоналом, воспитание детей, управление транспортом и др., ведутся на всех уровнях жизнедеятельности такой огромной, многоярусной системы, как национальная экономика, и обеспечиваются людьми, т. е. социумом.
Социально-экономическая политика региона включает в себя разработку мер, предпринимаемых главными субъектами управления (региональными органами власти) в целях организации регионального хозяйства, координирования и регулирования социально-экономического развития, обеспечения экономической безопасности и стабильности.
С позиций системного и процессного подходов социально-экономическая политика включает
в себя соответствующие элементы, а также системообразующие и процессообразующие связи на уровне региона. Поскольку политика в широком смысле — это комплекс действий управляющего характера, то она состоит, как правило, из двух основных взаимозависимых подсистем, или субсистем: управляющей (территориальных органов власти) и управляемой (совокупности всех хозяйствующих субъектов на данной территории), связанных между собой определенными взаимодействиями. Характер этих связей имеет все признаки и черты, присущие функциям менеджмента. Так, региональная политика не может быть сформирована и воплощена в жизнь без реализации таких функций управления, как организация и координирование, планирование и прогнозирование, анализ, учет, контроль, мотивация. Посредством этих функций разрабатываются и принимаются все управленческие решения в рамках социально-экономической политики, проводимой региональными органами власти.
Управляющая субсистема может реализовы-вать соответствующие функции по отношению к управляемой субсистеме, только располагая необходимой информационной базой и используя системообразующие связи, которые формируются в процессе хозяйственной деятельности между всеми субъектами региональной экономики согласно действующим в государстве и в регионе институтам. Сводные данные о состоянии и результатах деятельности региональных хозяйствующих субъектов координируются в соответствующих министерствах, службах, а также в законодательных органах власти. В России для сбора и обработки в регионах первичных статистических данных и административных данных с целью формирования и представления официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в каждом субъекте Российской Федерации создан территориальный орган Федеральной службы государственной статистики. Такой орган представляет в установленном порядке официальную статистическую информацию по региону органам государственной власти данного региона, органам местного самоуправления, средствам массовой информации, организациям и гражданам.
Безусловно, уровень и результативность социально-экономического развития территории определяются качеством и эффективностью управленческого процесса в данном регионе. При этом немалое значение имеет постановка стратегических целей и задач развития, а также утверждение принципов, обеспечивающих успешное достижение заданных целей. Стратегическая цель — то, к чему стремится субъект в будущем. Цель подразумевает конечный результат, который субъект предполагает получить в ходе своей деятельности, а также действий других субъектов.
Практика хозяйственной деятельности зарубежных государств, нашей страны и ее регионов свидетельствует о том, что управленческие реше-
ния, реализуемые в рамках проводимой социально-экономической политики, не всегда приносят ожидаемые результаты. И причины здесь разные: бездействие субъектов управляющей субсистемы или их халатное отношение к своей работе, несвоевременное или неполное выполнение утвержденных мероприятий, некомпетентный подход к решению поставленных задач, коррупционная составляющая, техногенные, форс-мажорные факторы, нежелание управляемой субсистемы подчиняться решениям «сверху» и иные причины.
Нередко причиной неэффективной социально-экономической политики является неумение адекватно сформулировать цели, задачи и определиться с приоритетами в достижении желаемой цели. Поэтому количество стратегических целей должно быть невелико, и каждую цель и соответствующие ей тактические задачи необходимо «прикрепить» к определенному сроку. Это важно для того, чтобы субъекты управляющей субсистемы смогли сконцентрироваться, сосредоточиться на достижении заданной цели посредством выполнения поставленных задач. «Размытые» сроки, как правило, не способствуют проведению эффективной политики.
Применительно к региональной социально-экономической политике количество целей может составлять, на наш взгляд, не более пяти-семи пунктов. Большее количество целей вызывает необходимость постановки большего количества задач, вследствие этого появляется избыток информации, возрастает излишняя ответственность, а для выполнения поставленных задач необходимы все большие и большие объемы ресурсов — финансовых, материальных, трудовых, инфоком-муникационных и др. Кроме того, слишком большое количество целей «размывает» процесс управления, делает его неконкретным, неконцентрированным.
Цели региональной социально-экономической политики в динамике могут корректироваться, дополняться — все зависит от того, как функционирует регион, как выполняются поставленные ранее задачи, как влияют условия внешней среды на характер хозяйствования в регионе, как формируется поведение хозяйствующих субъектов в сложившихся условиях и т. д. Цели — гибкое, но все же имеющее определенную статичность понятие, поскольку цель — это то состояние или результаты, которые ожидает получить управляющая субсистема в результате предпринимаемых управленческих мер в регионе.
Планомерное достижение цели осуществляется посредством решения задач — поэтапных действий, направленных на реализацию тех результатов, к которым стремится субъект. Задачи, которые ставит перед собой регион, должны быть конкретными и измеримыми, т. е. постановку задач следует сопровождать количественными характеристиками. Например, обеспечить за год прирост средней заработной платы в сфере образования в регионе на 7,5 %; добиться за год прироста объема товарооборота с конкретным контр-
агентом на 9 %. Необходима конкретность установок.
Цели и задачи обязательно должны быть адекватного масштаба: они должны требовать определенных усилий, но при этом быть реально достижимыми в условиях имеющегося ресурсного потенциала региона. Определенность сроков достижения целей и решения задач позволяет выработать и внедрить необходимые управленческие решения, не теряя сосредоточенности и не распыляя излишне ограниченные ресурсы.
Для повышения эффективности социально-экономической политики необходимо из числа поставленных целей определить ключевую — ту цель, серьезное стремление к которой поддерживает большинство всех остальных целей. Как правило, между многими целями есть связи. Иногда некоторые цели могут соперничать друг с другом, особенно в условиях ограниченных региональных ресурсов. Но практически всегда есть одна из целей, настойчивое стремление к которой, скорее всего, поможет добиться искомых результатов во всех областях социально-экономического развития региона.
Региону в качестве ключевой нужна та цель, которая в наибольшей степени поможет достичь остальных целей. В практике однако может сложиться и так, что для достижения ключевой цели требуется достижение других в качестве промежуточного этапа или вспомогательного инструмента. Все зависит от конкретных региональных условий и качества функционирования хозяйствующих субъектов.
Цели социально-экономической политики обязательно необходимо документально утверждать соответствующим нормативным правовым региональным актом. Утвержденные цели целесообразно периодически инвентаризировать, оценивать их актуальность и необходимость на каждом конкретном этапе развития социально-экономической системы региона. При этом периодичность пересмотра целей индивидуальна для каждого региона, она определяется региональной спецификой и зависит от множества причин и обстоятельств как объективного, так и субъективного характера.
Только при условии, что региональная управляющая субсистема заложила верную основу социально-экономической политики, т. е. поставила конкретные, адекватные данному времени и месту цели и задачи, можно приступать к разработке плана и программ, необходимых мер, утверждать управленческие решения, реализовы-вать соответствующие мероприятия, отчитываться в установленном порядке. При этом неизбежным будет постоянное взаимодействие региональной управляющей субсистемы с этими целями.
На современном этапе развития характер целей региональной социально-экономической политики диктуется макроэкономическими условиями, институциональными, политическими, глобальными и другими факторами. Вместе с тем постараемся обозначить перечень основных це-
лей, которые в настоящее время актуальны и приоритетны для большинства субъектов Российской Федерации (конкретные параметры устанавливаются локально в конкретном регионе):
— достижение устойчивого роста объема ВРП в темпе 102—105 % в год;
— обеспечение в заданном году оптимального показателя безработицы населения в регионе на уровне 5—6 %;
— стабилизация темпов инфляции в регионе на уровне 6—7 % в год;
— достижение в заданном году сбалансированности консолидированного бюджета региона;
— снижение уровня дотационности до заданного уровня (с указанием процента трансферта из федерального бюджета в общей сумме доходов консолидированного бюджета региона);
— повышение степени продовольственной самодостаточности региона до заданного уровня (с указанием процента обеспеченности основными продуктами питания к уровню нормы).
В отношении каждой из целей субъекты управляющей субсистемы формулируют и утверждают круг соответствующих задач, необходимых для достижения этих целей.
Например, для достижения оптимального показателя безработицы населения в регионе задачами могут быть определены: оптимизация структуры занятости населения; активизация самозанятости; государственная поддержка малого и среднего бизнеса; развитие социальной, транспортной, рыночной инфраструктуры и т. д.
Для того чтобы обеспечить сбалансированность консолидированного бюджета региона, необходимо решить такие задачи, как снижение степени социально-экономической дивергенции муниципальных образований; стимулирование и наращивание налогового потенциала муниципалитетов; рационализация и секвестирование расходов всех бюджетов и т. д.
Чтобы добиться повышения степени продовольственной самодостаточности до заданного уровня, необходимо реализовать меры по обеспечению импортозамещения, по поддержке деятельности сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий в регионе и другие меры.
Некоторые авторы считают, что одной из главных задач государственной политики является обеспечение устойчивого развития террито-рий1. На наш взгляд, методологически это все-таки целесообразнее отнести к принципам социально-экономической политики, поэтому рассмотрим их далее в данной статье.
Как правило, круг задач социально-экономической политики региона связан с организацией процессов регулирования таких важных направлений хозяйственной деятельности, как рынок труда, инвестиции, сбыт, финансы, инновации и др.
1 См., например: Шевцова Е. В. Оценка потенциала развития Республики Бурятия в рамках Байкальского макрорегиона // Развитие территорий. 2017. № 2 (8). С. 53.
Регулирование рынка труда состоит в организации и проведении профессиональной подготовки и переподготовки кадров, в стимулировании самозанятости, в снижении неформальной занятости и предотвращении теневых операций, контроле над трудовой миграцией, демографическими процессами и др. Достижение оптимального уровня безработицы в регионе и обеспечение максимально возможного уровня занятости населения всегда влекут за собой снижение социальной напряженности, предотвращают криминализацию общества, способствуют повышению уровня качества жизни людей и тем самым повышают платежеспособный спрос, что в итоге влияет на структуру и динамику потребления.
Через регулирование инвестиций государство оказывает организованное воздействие на темпы и пропорции общественного воспроизводства в регионе, используя при этом финансовый и кредитно-денежный механизмы. Капитальные вложения осуществляются как за счет федерального, субфедерального и местных бюджетов, так и за счет частных инвестиций, которые стимулируются с помощью налоговых льгот и других инструментов мотивации.
Система сбыта регулируется в регионе через государственные закупки (потребление для государственных и муниципальных нужд) и через потребительский кредит, который довольно широко распространен в высокоразвитых странах. Использование потребительского кредита расширяет емкость рынка, поскольку стимулирует рост совокупного платежеспособного спроса.
Регулирование финансовой системы региона состоит в разработке мер по сбалансированию субфедерального и местных бюджетов, контролю над платежами по социальному страхованию, операциями на финансовом рынке (в пределах имеющихся полномочий) и др.
Государственное регулирование инновационной сферы позволяет поддерживать высокие темпы научно-технического прогресса, обеспечивать динамичное развитие региональной экономики. Государственные инвестиции в научно -исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР) позволяют стимулировать разработку и внедрение в практику хозяйствования современных технологий и техники, что способствует росту производительности труда, снижению себестоимости, повышению качества производимых в регионе продукции и услуг, а следовательно, росту конкурентоспособности.
В целом, какие бы цели и задачи социально-экономической политики регион перед собой ни ставил, в условиях рыночных отношений все они так или иначе связаны с конкурентоспособностью региона на внутренних и на внешних по отношению к региону рынках, а также с обеспечением безопасности региональной хозяйственной системы. Поэтому в современных условиях генеральная цель социально-экономической политики, как правило, связана с обеспечением конкурентоспособности и безопасности развития территории.
В формировании научно обоснованной социально-экономической политики региона, ориентированной на эффективное достижение поставленных целей, большое значение имеют принципы, т. е. правила, установки, постулаты, на которых должно быть основано управление.
В экономической и политической литературе принципы государственной политики подразделяются на общие (универсальные) и отраслевые (специфические)1. Общие принципы применяются во всех видах политики государства и имеют общезначимый и универсальный характер. В научной литературе к ним относят принципы объективности, конкретности, основного звена, оптимальности, обратной связи, соответствия юридическим нормам и др. Отраслевые принципы характеризуются тем, что применяются в управлении отдельными сферами общественной жизни с учетом их специфики.
В организации процесса управления хозяйственной системой региона, на наш взгляд, целесообразно сочетание универсальных и специфических правил, которые отображают концептуальные основы парадигмы социально-экономической политики региона, и в своей совокупности составляют ключевые принципы управления территорией:
1. Федерализм и конституционность. Согласно нормам Конституции Российской Федерации и соответствующих законодательных актов Российской Федерации должно соблюдаться разграничение полномочий и ответственности за принятие решений между административно-территориальными уровнями управления.
2. Открытость и демократичность. Хозяйствующие субъекты вправе иметь возможность участия в разработке и принятии управленческих мер по социально-экономическому развитию региона.
3. Устойчивое развитие. В современных условиях, при обостряющемся дефиците жизненно важных ресурсов, важно обеспечить развитие, при котором удовлетворяются потребности настоящего времени, но при этом не ставится под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности2.
4. Объективность и рациональность. Принцип предполагает разумное хозяйствование в регионе, позволяет целесообразно регулировать
1 См.: Государственная политика и управление : учеб. : в 2 ч. / Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин и др. / под ред. Л. В. Сморгунова. Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. М. : РОССПЭН, 2006. С. 71.
2 В 1987 г. под эгидой ООН была создана Международная комиссия по окружающей среде и развитию (Комиссия Брунтланд) для формирования программы, отвечающей на главный вопрос Стокгольмской конференции (1972 г.): как обеспечить социально-экономическое развитие, но сохранить окружающую среду? Для названия программы было предложено понятие «поддерживающее развитие» (sustainable development), чтобы в изучении взаимоотношений человека, общества и природы выделить именно фактор их зависимости друг от друга.
производство, распределение, обмен и потребление жизненных благ на данном этапе развития.
5. Конкретность. Меры должны быть неабстрактными, вещественно четко определенными; необходимо обеспечить конкретность механизма их реализации, ясность расчетов, точность прогнозов социально-экономического развития региона.
6. Планомерность. Упорядоченная система управленческих действий, при которой управленческие решения должны базироваться на плановых показателях социально-экономического развития региона в контексте общегосударственной политики России.
7. Восприимчивость к внешней среде. Субъекты управляющей субсистемы должны обеспечить гибкость разрабатываемых и принимаемых управленческих решений в соответствии с происходящими в стране и мире событиями во всех сферах бытия.
8. Оптимальность. Управленческие решения должны быть приемлемыми, наилучшими в условиях данного региона и наиболее благоприятными для него.
9. Контролируемость. Необходимо обеспечить возможность и удобство контроля со стороны хозяйствующих субъектов над действиями субъектов управляемой субсистемы.
10. Социальная ответственность. В разрабатываемых и принимаемых управленческих решениях должны учитываться интересы населения региона, принимаемые меры должны быть ориентированы на повышение уровня качества жизни населения региона, поддержку и защиту социально незащищенных категорий населения.
11. Социальная справедливость. Управленческие решения в части регулирования процесса перераспределения созданного общественного продукта должны соответствовать представлениям, потребностям и интересам, присущим данной общественно-экономической формации. Разрабатываемые и принимаемые меры должны быть направлены на противодействие теневым операциям по оплате труда, на противодействие уклонению от налогообложения отдельных хозяйствующих субъектов.
12. Эффективность. Разрабатываемые и принимаемые управленческие решения должны обеспечивать достижение максимального результата с наименьшими затратами всех видов ресурсов. Субъекты управляющей субсистемы должны стремиться к достижению наибольшей социально-экономической отдачи от реализуемых мер.
Субфедеральным органам власти в процессе управления подведомственной территорией, на наш взгляд, следует руководствоваться в настоящее время перечисленными принципами, поскольку это способствует полному, планомерному, комплексному и эффективному решению важных теоретических и практических вопросов, связанных с методами и качеством принятия управленческих решений, касающихся достижения целей социально-экономического развития.
В системе управления территорией большое значение имеют методы. Метод (в переводе с древнегреческого «путь исследования или познания») представляет собой совокупность шагов, способов воздействий, позволяющих достигать поставленную цель. Практически метод реализуется при помощи определенных инструментов, т. е. средств, воздействия на объекты управления.
Все многообразие управленческих действий обусловливает обширный, разноплановый спектр методов социально-экономической политики региона, направленных на достижение целей и решение поставленных задач.
Прямые методы социально-экономической политики зиждутся на отношениях власти и подчинения, характерных для структур государственного и муниципального управления. Эти методы осуществляются в следующих основных формах. Во-первых, в виде законов, административных распоряжений, постановлений, приказов, адресуемых управляемой субсистеме, воздействующих на конкретно сложившиеся хозяйственные условия, ситуацию. Во-вторых, в форме соответствующих институтов, регулирующих деятельность хозяйствующих субъектов в регионе. В-третьих, в виде контроля и надзора за деятельностью управляемой субсистемы.
Прямые методы предусматривают возможности применения мер принуждения в отношении отдельных предприятий, индивидуальных предпринимателей и других хозяйствующих субъектов, нарушающих установленные правила. При помощи прямых методов региональные органы управления регулируют и контролируют процессы приватизации, решают проблемы привлечения внешнего капитала, природопользования, вопросы формирования государственных доходов, а также вопросы, связанные с социальными обязательствами перед населением региона. Прямые методы социально-экономической политики реализуются с использованием таких инструментов, как государственный (муниципальный) заказ, сервитуты, налоги и сборы (в части установления
Опираясь на известные подходы, выполним классификацию методов социально-экономической политики региона, используя различные критерии классификации. Базируясь на таком критерии, как способ воздействия, методы можно разделить на прямые и косвенные1. Прямые методы действуют посредством использования императивных средств, основанных на силе государственной власти, и включают в себя меры разрешения, запрета, санкций (ограничений) и принуждения. Косвенные методы действуют при помощи различных экономических мер стимулирующего, мотивационного, плюралистического характера (таблица).
обязанности по уплате), государственные инвестиции и др.
В целом прямые методы социально-экономической политики предполагают такое воздействие со стороны государства, при котором субъекты региональной экономики вынуждены приходить к решениям, основанным не на их самостоятельном экономическом выборе, а на предписаниях, ограничениях и требованиях государства. Прямые методы, как правило, имеют высокую степень действенности и эффективности по причине оперативного достижения экономического результата. В то же время у них есть серьезный объективный недостаток — создание помех рыночному процессу. Кроме того, прямые методы не могут обеспечить эффективное решение всех проблем хозяйствования, возникающих в ходе регионального воспроизводственного процесса, поэтому их целесообразно дополнять косвенными методами.
Сущность косвенных методов заключается в опосредованном воздействии на процесс регионального воспроизводства — через экономические интересы хозяйствующих субъектов с помощью таких инструментов, как элементы налогообложения (налоговая база, налоговая льгота,
1 См. об этом: Фетисов Г. Г., Орешин В. П. Региональная экономика и управление : учеб. М. : ИНФРА-М, 2006. С. 199.
Основные отличия прямых и косвенных методов социально-экономической политики региона
Параметр сравнения Прямые методы Косвенные методы
Принципиальная основа Базируются на конкретно-адресных заданиях, ориентированных на достижение целей социально-экономической политики путем создания институциональных условий для разработки, утверждения и реализации управленческих решений Основаны на действующей общественно-экономической формации, объективных закономерностях, принципах и моделях хозяйствования, на возможности выбора маневров экономического поведения
Учет интересов субъектов Отображают прямое воздействие на управляемую субсистему, преследуют императивные интересы государства и муниципалитетов Выражают косвенное воздействие на управляемую субсистему, учитывают экономические интересы хозяйствующих субъектов региона
Характер ответственности субъектов Основная масса ответственности за принимаемые управленческие решения возложена на управляющую субсистему, в то время как полномочия управляемой субсистемы ограничены Предполагают полную хозяйственную самостоятельность управляемой субсистемы при высокой мере ответственности за предпринимаемые действия и их последствия
Альтернативность Административные распоряжения, как правило, однозначны, предписывают обязательное соблюдение требований и ограничений, не допускают существенных отклонений от распоряжений Побуждают управляемую субсистему к поиску альтернативных решений и выбору из них оптимального решения с позиций интересов управляемой субсистемы и с учетом допустимого экономического риска
налоговый период) — в части альтернативы, предусмотренной институтом налогообложения, кредит, субвенции, дотации, преференции, цены и тарифы, штрафы, неустойки, пени, частные инвестиции и др. Это воздействие, как правило, осуществляется без прямого, административного вмешательства региональных органов власти в хозяйственную деятельность управляемой субсистемы, но в установленных этими органами рамках.
Иными словами, косвенные методы социально-экономической политики проявляются в том, что управляющая субсистема не влияет прямо на решения, принимаемые субъектами региональной экономики, а создает лишь предпосылки к тому, чтобы при самостоятельном выборе экономических решений хозяйствующие субъекты склонялись к тем вариантам, которые соответствуют целям региональной социально-экономической политики.
Таким образом, в основе косвенных методов социально-экономической политики лежат экономическая заинтересованность, а также материальная ответственность субъектов регионального воспроизводственного процесса за последствия предпринимаемых действий и участие в выполнении задач комплексного социально-экономического развития региона.
Основываясь на таком критерии классификации, как организационно-институциональный подход, среди методов социально-экономической политики можно выделить институциональные и экономические.
Институциональные методы охватывают те регулирующие действия, которые связаны с обеспечением нормативно-правовой инфраструктуры. Задача принимаемых мер состоит в создании наиболее рациональных и приемлемых для хозяйствующих субъектов правовых рамочных условий. Их функция заключается в обеспечении стабильной законодательной среды для деловой жизни, защиты конкуренции, сохранении прав собственности и возможностей свободного принятия экономических решений. Институциональные методы реализуются с применением инструментов, характерных для прямых методов.
Несмотря на то что в экономическом мышлении многих хозяйствующих субъектов понятие институтов пока еще слабо воспринимается, развитие региональной экономики в капиталистической формации выдвигает необходимость гораздо более активного использования институциональных понятий и методов.
Хозяйственные процессы в современной экономике неслучайны. На экономическую жизнь «накладывается» институциональная «оболочка» — совокупность установленных правовых, этических, психологических, экологических, организационных норм и ограничений.
К экономическим методам относят те действия государства, которые имеют характер не столько предписывающий и обязывающий, сколько регулирующий, воздействующий на определенные аспекты рыночного процесса. По сути это методы влияния на совокупный спрос, совокупное предложение, уровень инфляции, степень централизации капитала, социальные и структурные аспекты экономики.
Экономические методы действуют с применением инструментов, характерных для косвенных методов. Так, используются следующие инструменты: государственные программы, прогнозы, элементы налогообложения (налоговая база, налоговая льгота, налоговый период) — в части альтернативы, предусмотренной институтом налогообложения, кредит, субвенции, дотации, преференции, цены и тарифы, штрафы, неустойки, пени, частные инвестиции и др.
Субъекты управляющей субсистемы выступают в роли «методистов», ключевых регулировщиков социально-экономического развития территории, являются главными субъектами политики, в то время как экономические агенты (хозяйствующие субъекты) выступают как вспомогательные субъекты политики. Социально-экономическая политика как комплекс управленческих мер призвана обеспечить целенаправленное, планомерное, контролируемое и эффективное воздействие на характер и темпы развития хозяйственной системы территории.
Результаты реализуемой в регионе социально-экономической политики обусловливают и предопределяют характер и вектор его социально-экономического развития. Стабильный рост ВРП, достижение высокого уровня жизни населения, обеспечение стабильности цен на товары и тарифов на услуги, создание эффективной системы налогообложения в регионе, достижение оптимального продовольственного обеспечения региона обязательно повлияют на дальнейшую динамику регионального развития и степень конкурентоспособности региона.
Таким образом, научное обоснование управленческих решений позволяет региональным органам власти адекватно месту и времени определить ключевые цели, базовые принципы, выбрать методы и инструменты координации и регулирования хозяйственной жизни различных субъектов региональной экономики, а также выработать критерии и методики измерения и оценки социально-экономической эффективности предпринимаемых действий. Это способствует выработке действенной, эффективной социально-экономической политики региона и прогрессивному развитию региональной хозяйственной системы.
N. M. Polyanskaya
MAIN METHODOLOGICAL ASPECTS OF REGIONAL DEVELOPMENT MANAGEMENT
The author outlines the main methodological approaches to the formation and implementation of socio-economic policy of the region. The definition of the concept of «social and economic policy of the region» is clarified, features of goal setting are considered, the principles and methods of social and economic policy of the region are characterized.
Keywords: public administration, federalism, territory, socio-economic policy, management methodology.
