CC BY
231
УДК 329:328.184
ВОРОПАЕВ И.В. Основные лоббистские группы
неправительственных организаций в современной России
В статье «Основные лоббистские группы неправительственных организаций в современной России» рассматриваются основные типы неправительственных организаций, ведущих лоббистскую деятельность, в частности объединения предпринимателей, профсоюзы, общественные организации, реализующие политические цели, объединения социальной направленности. Дается авторское определение лоббизма, представлена периодизация основных этапов взаимодействия групп интересов и органов государственной власти в экономической сфере в современной России.
Ключевые слова: лоббизм, неправительственные организации.
На основе изучения теоретико-методологических аспектов становления и развития лоббизма данную категорию можно рассматривать как политическое явление и политический феномен. С одной стороны, лоббизм - это политическое явление, способствующее естественному образованию горизонтальных (треки) и вертикальных (лиф-тинг) маршрутов движения государственных и негосударственных акторов и формирующее тем самым правила, процедуры и практики взаимодействия сторон в рамках политического процесса. С другой стороны, лоббизм - политический феномен, способствующий легитимации статусов, влияния и эффекта, при котором участники взаимодействия в политическом процессе избавляются от крайних (радикальных) форм давления и конфликтной деструкции на пути к равноправию во взаимодействии, оптимальности и эффективности в принятии совместных решений с учетом интересов сторон.
Лоббизм функционирует в политической практике переходных обществ при двух необходимых условиях: 1) большом многообразии интересов в обществе, возникающем вследствие его социальной дифференциации, расслоения, «специализации»; 2) расширении доступа к власти на основе политического плюрализма, что характерно прежде всего для демократических режимов.
Во взаимодействии групп интересов и органов государственной власти в экономической сфере в современной России
можно выделить четыре этапа и модели взаимодействия: а) 1992-1994 гг. - «стихийная» модель взаимодействия; б) 19952000 гг. - «противоречивая модель» с доминированием влияния финансово-промышленных групп (ФПГ) на органы государственной власти, с одной стороны, и игнорированием госструктурами интересов широкого круга неправительственных организаций; в) 2001-2005 гг. - «мобилизационная» модель, с доминированием органов государственной власти. Укрепляется государство, мобилизуются ресурсы на решение социально-экономических проблем, в эту сферу интегрируются и неправительственные организации (НПО). Окончанием этого периода, своего рода рубежом, стала монетизация льгот, которая выявила влияние гражданских инициатив и неправительственных организаций, с ресурсами которых государство уже не могло не считаться; г) с 2006 г. по настоящее время - «согласительная модель» с тенденцией к формированию равноправия сторон, к повышению эффективности согласительных процедур в принятии решений.
Демократические процессы в России дают мощный импульс созданию и активной деятельности в политической системе объединений предпринимателей и работодателей, которые выступают как своеобразные группы интересов и группы давления. Они выражают интересы определенных групп и оказывают влияние на
органы государственной власти с целью принятия необходимых им решений.
В России объединения предпринимателей создавались на рубеже 80-90-х. гг. XX в. Вначале это были корпоративные профессионально-отраслевые организации биржевиков, брокеров, банкиров, а затем сформировались союзы предпринимателей. Объективными условиями становления и развития предпринимательских объединений и союзов являлись: концентрация и централизация капитала; наличие у социальных слоев предпринимателей общих экономических, социальных и политических интересов; потребность различных объединений предпринимателей в координации своих действий и усилий для совместного влияния на властные структуры и «группы интересов» работников -профсоюзные организации.
Предприниматели создавали свои объединения ради достижения следующих целей: лоббирования и защиты своих частных и групповых целей при взаимодействии с государственными структурами; улучшения предпринимательской среды; рационализации функций регулирования и контроля предпринимательской деятельности.
В научной литературе существует несколько классификаций объединений предпринимателей. Определились два типа организационных структур предпринимательских объединений:
- клубный или «горизонтальный». Он был представлен десятками клубов в Москве и многими периферийными клубами, а также секторными объединениями, опиравшимися на узкую членскую базу и не имевшими центрального руководства. К таким объединениям относили Российский биржевой союз, Конгресс бирж;
- тип «головных союзов» с аппаратом управления и специализированных подразделений в виде комитетов или комиссий по основным направлениям деятельности. К «головным союзам» относят Российский союз промышленников и предпринимателей и Торгово-промышленную палату РФ1.
Можно выделить несколько типов объединений предпринимателей взависимос-ти от тех или иных критериев, а именно: по организационным формам и принципам создания; по отношению к властным
структурам; масштабам деятельности (общероссийские, отраслевые, региональные, территориальные); формам собственности (частное, государственное и предпринимательство с участием иностранного капитала)2.
По организационным формам и принципам создания объединения предпринимателей подразделяются на две группы. В первую группу входят коммерческие объединения, созданные на основе законодательства о предприятиях и предпринимательской деятельности и их акционировании, согласно которому предприятия объединяются в союзы, ассоциации, концерны, межотраслевые, региональные и другие объединения в целях расширения своих возможностей в производственном и социальном развитии. В таких объединениях предприятия сохраняют свою юридическую и хозяйственную самостоятельность, а руководящие органы объединений не обладают распорядительной властью и осуществляют свои функции на основании договоров с предприятиями. Уставами данных союзов предусматривается право заключения отраслевых тарифных соглашений от лица представителей собственников, их ответственность за создание социально-экономических и организационных условий, необходимых для эффективной деятельности. Во вторую группу входят некоммерческие объединения, образованные в соответствии с законодательством об общественных объединениях и некоммерческих организациях, обладающие правом законодательной инициативы3.
По степени и характеру воздействия на власть предпринимательские объединения классифицируются как взаимодействующие на принципах сотрудничества, взаимопонимания, конфронтации, борьбы, нейтралитета и толерантности. Например, финансово-торговые предпринимательские объединения взаимодействуют с федеральной властью и имеют большое влияние в высших структурах власти, в том числе в Администрации Президента РФ. Работодатели предприятий отраслей оборонной промышленности, аграрного сектора, находясь в глубоком кризисе, взаимодействуют с властными структурами, используя механизм общественного давления4.
Стоит отметить, что в период 20052010 гг. в России окончательно оформи-
№ 1 2011 г.
лись две основные группы лоббистских объединений: объединения работодателей и профессиональные союзы. При этом объединения работодателей можно разделить на три основных сегмента.
Первый из них представлен общероссийскими объединениями предпринимателей и включает в себя Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), «Деловую Россию», общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРа России», Торгово-промышленную палату Российской Федерации.
Ко второму сегменту относятся отраслевые объединения бизнеса: в АПК (Ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов, Ассоциация операторов российского мяса птица, Мясной союз России, Национальный сельскохозяйственный союз, Национальный союз зернопроизводителей, Национальный союз производителей молока, Национальный союз свиноводов Российской Федерации, Российский зерновой союз), в банковской сфере (Ассоциация региональных банков, Ассоциация российских банков), в ТЭК (Российское газовое общество, Российский топливный союз, Топливно-энергетический союз), в строительстве и смежных отраслях (Российский союз строителей, Союз производителей цемента), в промышленности (Союз машиностроителей России, Союз производителей сельскохозяйственной техники), в индустрии отдыха и развлечений (Российский союз туриндустрии, Российская ассоциация развития игорного бизнеса).
Третий сегмент представляет собой ряд социальных организаций, которые имеют серьезные экономические интересы и, как следствие, осуществляют лоббистскую деятельность. Сюда относятся, к примеру, Ассоциация негосударственных вузов России, Российский союз ректоров.
В современном российском обществе насчитывается большое количество различных общественных объединений, которые представляют политические интересы социальных групп и слоев общества, требующие лоббирования.
Среди общественных организаций, лоббирующих политические цели, можно выделить следующие группы:
1) общественные организации, выражающие волю органов государственной
(муниципальной) власти и управления: Союз российских городов, «Всероссийский Совет местного самоуправления», Международная ассоциация «Породненные города», Международная ассоциация столиц и крупных городов;
2) общественно-политические организации, включая молодежные союзы политических партий: прокремлевские молодежные объединения «Наши», «Молодая гвардия», «Гражданская сила», «Местные», «Россия молодая», связанные с партией «Справедливая Россия» движения «Ура» и «Победа»;
3) антиглобалистские, правозащитные, экологические организации: За права человека, Международная Амнистия -Московская Группа, Московская Хельсинкская группа, Центр имени Сахарова, комитет «Голос Беслана», Гринпис России;
4) религиозные движения и организации: РПЦ, Центральное духовное управление мусульман России, Совет муфтиев России, Координационный центр мусульман Северного Кавказа, Федерация еврейских общин России (ФЕОР), Конгресс еврейских религиозных общин и организаций России (КЕРООР), Буддийская традиционная Сангха России, Централизованная религиозная организация «Объединение буддистов Калмыкии»;
5) национально-культурные автономии и организации, созданные по национальному признаку: Конгресс национальных объединений России, Российский конгресс народов Кавказа, КРОО «Грузинская община Иверия», «Союз армян России» (САР), Федеральная национально-культурная автономия азербайджанцев России и др.
Особая значимость общественных организаций для государства состоит в том, что они работают в неприбыльной сфере, таким образом выполняя ряд тех обязанностей, которые должно выполнять государство. С другой стороны, ни государство, ни другие институты, которые берут на себя обязанность транслировать интересы групп граждан, изначально не способны объективно и в полном объеме учитывать мнение всех субъектов «третьего сектора». Нужно оговориться, что это сделать невозможно в принципе, так как плюрализм мнений является главной отличительной особенностью гражданского общества. Следует выделить два
главных коммуникационных канала связи -политические партии и государственные учреждения. Одной из функций этих структур является сбор информации о нуждах граждан и организаций и формирование определенных программных положений с целью реализации их в виде законопроектов или целевых государственных программ.
Участие неправительственных организаций в процессе разработки и реализации социальной политики является общемировой тенденцией, актуальной и для России в рамках демократических преобразований. Деятельность неправительственных организаций позволяет существенно увеличить уровень человеческого потенциала и социальной защищенности граждан. Это объясняется тем, что неправительственные организации в наибольшей степени приближены к потребностям конкретного человека. Они берут на себя ответственность за все стороны жизнедеятельности населения, гарантируя справедливое распределение основных благ и обеспечивая общественную солидарность.
Деятельность различных неправительственных организаций активно влияет на осуществление государством социальной политики. Конечный результат государственной социальной политики достигается деятельностью не только государства и его институтов, но и иных акторов, осуществляющих собственную социальную политику, в той или иной мере совпадающую с государственной.
В России по мере усложнения общества, появления новых проблем, не поддающихся решению с помощью традиционных методов, применяемых государством, происходит модификация рациональной модели управления. Меняется как состав акторов, участвующих в процессе выработки и реализации социальной политики, так и лежащий в основе старой системы принцип «команда-контроль». Зафиксированным оказывается факт, что процесс принятия решения не ограничен протеканием в рамках формальных государственных структур, а государство потеряло свой статус единственного агента управления, «допустив» других акторов не только к процессу выработки социальной политики, но и ее реализации. «Социальная политика формулируется и реализуется в системе множества формальных и нефор-
мальных институтов, механизмов и процессов, обычно обозначаемых как «управление» (governance)». На смену командно-контрольным методам координации управленческого процессе пришел переговорный метод, направленный на достижение взаи-моудовлетворяющего всех акторов компромисса. Фиксируется и стирание границ между частной и публичной сферами. В реальности все большую роль в процессе решения общественных проблем начинают играть государственно-частные партнерства (public-private partnerships). Двумя новыми категориями, вмещающим в себя все зафиксированные новые политические практики, являются категории «governance» и «policy network» - управление и политическая сеть5.
Важно отметить, что произошел сдвиг в понимании роли неправительственных организаций: от позиции «неправительственные организации как гражданское общество» к позиции «неправительственные организации как полноценный субъект политики» в рамках политических сетей. Термин «политическая сеть» также является категорией нового направления исследований, вызванного к жизни появлением концепции управления. Этот термин одновременно характеризует и механизм нового типа управления, акцентируя внимание на его горизонтальном характере, и форму, в которой это управление протекает6.
Среди неправительственных организаций особо следует отметить объединения социальной направленности, часть из которых, согласно принятому в 2010 году Закону, получит в последующем статус «социально ориентированных». Их можно условно разделить на несколько групп. Прежде всего это организации, направленные на решение демографической проблемы, проблем детства, молодежи, гендерных проблем. К ним можно отнести Российский детский фонд, Российский союз молодежи (РСМ), Независимый социальный женский центр.
Вторую группу представляют собой социально ориентированные объединения, связанные с вопросами здравоохранения и пропагандой здорового образа жизни. Это Российская Антитабачная Коалиция (АТАКа), Российская коалиция за контроль над алкоголем (РККА), Союз борьбы за народную трезвость (СБНТ).
№ 1 2011 г.
Третью группу составляют общественные организации, связанные с образованием: Ассоциация ведущих вузов России, Ассоциация негосударственных вузов России, Ассоциация технических университетов, Российский союз ректоров. В четвертую группу входят социально ориентированные организации, направленные на решение проблем занятости, в частности профсоюзные объединения.
Особого внимания заслуживают лоббистские объединения, связанные с «фракцией труда», - профессиональные союзы России. На конец 2010 года, согласно официальным данным, в Российской Федерации функционировали шесть крупных общероссийских профсоюзных объединений: Всеобщая конфедерация профсоюзов, Конфедерация труда России (КТР), профобъединение «Союз профсоюзов России» (СПР), Соцпроф, Федерация Независимых Профсоюзов России (ФНПР) и Федерация профсоюзов России (ФПР). Есть и данные об их численности. В частности, ФНПР, «наследница и правопреемница советских профсоюзов», насчитывает 20 млн. членов. Остальные четыре профцентра возникли в постсоветские времена и считают себя альтернативными ФНПР. «Соцпроф» создан в 1989 году и объединяет девять всероссийских организаций и пять межрегиональных, насчитывает 1,5 млн. человек. Конфедерация труда России(КТР) создана в апреле 1995-го, объединяет четыре всероссийских профсоюза и пять межрегиональных организаций, насчитывает 900 тыс. членов. Всероссийская конфедерация труда (ВКТ) создана в октябре 1995 года. Федерация профсоюзов России (ФПР) создана в 2004 году. В июне 2009 года ВКТ и КТР приняли решение объединиться. По мнению руководителей профсоюзных федераций, это усилит их влиятельность7.
В 1990 году традиционные профессиональные союзы объединились в Федерацию Независимых Профсоюзов России (ФНПР). В нашей стране в современный период профсоюзы, вошедшие в состав ФНПР, являются единственным общественным объединением с многомиллионным членством. Именно массовость этих профсоюзов зачастую становится весомым аргументом, который способен заставить считаться с их позицией.
В 1990 году в состав ФНПР вошли 79 региональных и 19 отраслевых профсоюзов, объединивших около 54 млн. человек8. За период своего существования ФНПР потеряла огромную часть рядовых членов, и процесс потери численности продолжается, но, несмотря на сокращение численности членов профсоюзов, ФНПР по-прежнему является самой массовой общественной организацией страны. Федерация Независимых Профсоюзов России является основным представителем интересов работников наемного труда. Альтернативные (новые) профессиональные союзы - это объединения, сформированные в основном на волне забастовок 1989-1991 годов и конкурирующие с традиционными по различным направлениям социально-экономической и политической жизни. Большинство новых профсоюзов возникают в качестве альтернативы традиционным профсоюзам.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что формирование, реализация и корректировка социальной политики на различных уровнях управления в России происходят в результате взаимодействия с органами власти различных неправительственных организаций, объединяющихся для лоббирования своих общих интересов.
1 Зудин А.Ю. Россия: бизнес и политика (формы организации бизнеса) // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 3. С. 21.
2 Луков В.А., Рябов Е.С. Объединения предпринимателей в современной России. Социальные аспекты воздействия объединений предпринимателей на развитие малого бизнеса. М.: Национальный институт бизнеса, 2001. С. 76.
3 Луков В.А., Рябов Е.С. Объединения предпринимателей в современной России. Социальные аспекты воздействия объединений предпринимателей на развитие малого бизнеса. М.: Национальный институт бизнеса, 2001. С. 77.
4 Комаровский В.В. Социальный диалог в России // Общественные науки и современность. 2006. № 1. С. 22.
5 Государственная политика и управление / Под ред. Л.В. Сморгунова. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. С. 248.
6 Государственная политика и управление / Под ред. Л.В. Сморгунова. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. С. 248.
7 Нагорных И., Хамраев В. Профсоюзы начали слияния и поглощения // Коммерсантъ. 2009. 3 июня.
8 Профсоюзы России: современный этап. 1990-2005 годы. Под ред. Н.Н. Гриценко. М.: АТиСО, 2005. С. 265.
