CC BY
1261
В.И. Буренко
ГРУППЫ ИНТЕРЕСОВ И ЛОББИЗМ В ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ (ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И РОССИЙСКАЯ ПРАКТИКА)
GROUPS OF INTEREST AND LOBBYISM IN THE POLITICAL PROCESS (FOREIGN EXPERIENCE AND RUSSIAN PRACTICE)
Аннотация. Статья посвящена анализу групп интересов в политике. Выделены две разновидности групп интересов: неполитические и политические группы интересов, раскрыты основные аспекты исследования в политологии неполитических групп интересов и сконцентрировано основное внимание на анализе политических групп интересов и лоббизма как политического института.
Abstract. The article is devoted to the analysis of interest groups in the policy. Allocated two varieties of groups of interests: non-political and political groups in-interest, covers the main aspects of the research in political science, non-political interes groupsand focused the main attention on the analysis of political groups of interest and lobbyism as a political institution.
Ключевые слова. Группы интересов, лоббизм, общественные объединения, политические группы интересов, электронное гражданское общество.
Keywords. Interest groups, lobbying, public associations, political interest groups, electronic civil society.
В современных политических процессах всё более возрастающую роль играют группы интересов (или иначе «заинтересованные группы», «общественные группы»). Группы интересов - это организованные общественные объединения (ассоциации, союзы, фонды и т. п.), возникающие с целью более эффективного удовлетворения многообразных запросов и потребностей людей. Они выступают необходимыми инструментами аккумуляции социальной и гражданской активности.
Группы интересов исследуются не только социологией, но и политической наукой. Они привлекают внимание политической науки в трех аспектах:
Во-первых, массовые общественные объединения активно вовлекаются политическими партиями и лидерами в ходе избирательных и других политических кампаний с целью привлечения сторонников и голосов.
Во-вторых, группы интересов нередко сами вынуждены, особенно в периоды кризисов в обществе, вторгаться в политику, чтобы защитить условия реализации своих любительских или профессиональных интересов. К примеру, польский профсоюз «Солидарность», активно вторгшийся в политику в конце 80-х - начале 90-х годов прошлого столетия, обеспечил победу на президентских выборах своему профсоюзному лидеру - Леху Валенсе.
И, в-третьих, массовость и активность групп интересов является важным индикатором уровня развития гражданского общества. Причины возрастающей значимости заинтересованных групп - в небывалом усложнении общественных отношений, росте многообразия потребностей и интересов людей, неспособности государства удовлетворять растущие запросы общественности, бурном развитии средств коммуникации. Так, в последнее десятилетие Интернет стал неотъемлемой частью политического процесса. Интернет трансформирует гражданское общество, формируется его новая модель, которая рождена сетевой активностью пользователей. Традиционная структура политического процесса в России трансформируется на основе возможностей современных интернет-коммуникаций. Интернет-аудитория становится не просто наблюдателем и объектом в политическом процессе, но и его активным участником. Эти качественные изменения отразились в разработке концепции электронного гражданского общества [3].
В целом группы интересов и их разновидность - сетевые сообщества, порождают особую форму демократического взаимодействия гражданского общества и власти, они представляют важный канал обратной связи между обществом и властью.
По данным Общественной палаты РФ, в 2008 г. в России действовало 655400 некоммерческих организаций.
В российском обществе накапливается опыт правового регулирования деятельности групп интересов. В Конституции Российской Федерации закреплены права граждан создавать общественные объединения (ст.30); участвовать в управлении делами государства (ст.32); обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления (ст.33). Кроме того, закон «Об общественных объединениях» (1995 г.) регулирует деятельность всех объединений, созданных по инициативе граждан, за исключением партий, религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций). Деятельность партий, религиозных и коммерческих организаций регулируется особыми законами.
Однако в России ещё не сложились эффективные формы взаимодействия и диалога общественности и власти. Об этом свидетельствуют многие события последнего десятилетия и особенно обострение политической ситуации в стране после декабрьских (2011 г.) выборов в Государственную Думу и события, связанные с организацией и проведением выборов Президента РФ в 2012 г. Власть, с одной стороны, политическая оппозиция и ряд гражданских организаций, с другой, - не могут найти согласия относительно честности и справедливости проведения выборов в современной России и тем самым относительно легитимности результатов выборов. Разногласия по этому острейшему для власти и общества вопросу стали приобретать острые митинговые формы на грани силового противостояния.
В политологической литературе особое внимание уделяется исследованию тех групп интересов, основной задачей которых является взаимодействие с властью, влияние или давление на власть. Это и есть политические группы интересов. Критерием для различения политических и неполитических групп интересов является веберовское понимание политики как деятельности, связанной с приобретением и использованием власти, а также влиянием на власть.
Политические группы интересов, в отличие от партий, не ставят своей целью приобретение и использование власти, они не претендуют на выражение общенационального интереса. Но многие задачи (локальные, а иногда и общезначимые), которые они реализуют, предполагают взаимодействие с властью, что отличает их от разного рода профессиональных, любительских и.т.п., объединений. В западной и современной российской литературе их квалифицируют как группы давления.
«Группа давления - иной, дополнительный вариант групп интересов, который можно определить как группу интересов, оказывающую давление на властные структуры» [1, с.163]. Для многих групп интересов давление на власть или лоббирование является одной из важнейших сторон их деятельности. Следовательно, лоббизм (от англ. «lobby» - кулуары, коридор) - является политическим институтом и способом, инструментом воздействия групп интересов на власть. В ХХ веке лоббизм превратился в распространенную форму политической деятельности и один из важных политических институтов представительства интересов. Крупнейшие корпорации, предпринимательские союзы имеют в своих структурах специальные подразделения, занимающиеся лоббированием, или используют услуги лоббистских фирм. В коридорах власти лоббисты добиваются решения вопросов в пользу своих клиентов. Нередко интересы клиентов противоречат общественным интересам. К примеру, в 2010 г., Государственная Дума приняла, закон о страховании опасных объектов. Но этот закон был принят лишь после трагических событий на Саяно-Шушенской ГЭС и шахте «Распадская». Первое же чтение законопроекта, прошло ещё пять лет назад и было заблокировано промышленным лобби.
Или ещё одно наблюдение исследователя РАН Халиуллина Ю.Н.: «Сегодня Православная церковь осуществляет ничем не ограниченное активное лоббирование своих интересов во всех общественных и государственных структурах - от президента страны до системы школьного образования, от министра культуры до деятельности Третьяковской галереи» [11].
Однако если взаимодействие общественных объединений с властью регулируется законом «Об общественных объединениях», то лоббистская деятельность
религиозных, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций), российским законодательством не регулируется.
Диапазон действий, которые используют группы интересов и их лоббистские структуры включает такие методы, как: сбор подписей, подача петиций, уличные манифестации, пикетирование, митинги протеста, акты гражданского неповиновения и др. Среди этого разнообразия методов влияния на власть, можно выделить как законные, так и незаконные. К первым относятся:
- информирование власти о состоянии тех или иных отраслей экономики, образования, здравоохранения, других сфер общества;
- разработка соответствующих законопроектов для продвижения их в законодательные органы;
- экспертиза различных проектов, разрабатываемых органами власти;
- организация съездов, конференций с приглашением на них первых лиц государства, членов правительства, депутатов;
- участие в работе структур власти, например, в парламентских слушаниях и
др.
К незаконным методам относятся подкуп (коррупция) представителей власти,
шантаж и угрозы в их адрес и т. п. В последнее десятилетие наиболее массовое распространение в России приобрела коррупция, как метод достижения своих интересов различными группами. Президент Д. Медведев усилил активность в направлении противодействия коррупции. Но и ему за время его президентства не удалось довести свою активность до принятия и практической реализации действительно эффективного антикоррупционного законодательства. Вся борьба завершилась, как и во времена первых двух сроков президентства В. Путина, риторикой и отдельными показательными арестами далеко не главных фигурантов системной коррупции. Действенные методы борьбы против коррупции власть до сих пор не использует. Словесной трескотни о борьбе с коррупций очень много, но Россия, подписав международную Конвенцию ООН против коррупции, до сих пор не подписывает статью 20 этой конвенции, в которой говорится, что незаконное обогащение является уголовно наказуемым деянием и означает «... значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать» [7]. Власть и российское чиновничество всячески блокируют принятие 20-й статьи. Поэтому, как отмечает доктор юридических наук Ю.В. Голик, «.конфискация в России не работает. Например, в 2007 году было конфисковано имущества на сумму около 600 тыс. руб. (приблизительно 20 тыс. евро). Ущерб же от совершенных преступлений, за которые применялась конфискация, был почти в 10 тыс. (!) раз больше. В Италии за тот же период было конфисковано имущества и собственности у мафии на 4 млрд. евро» [4].
Следует отметить, что теория и практика лоббизма знает две модели или два механизма лоббирования [6, с.43]. Для плюралистической модели характерна организация групп давления снизу, от разнообразных общественных интересов. Эти группы самостоятельны, функционируя в рамках законов, они независимы от власти. Так, большую роль в защите интересов различных слоёв и отдельных граждан играют неправительственные правозащитные организации: Московская Хельсинская группа, Международная Амнистия, «Мемориал», Союз Комитетов Солдатских Матерей России, Общественная организация «Матери Беслана». В последнее время важную роль в политическом процессе стали играть социальные сообщества и возникшие на их основе объединения и ассоциации «Голос», «Лига избирателей», «Гражданское движение» «Гражданин наблюдатель» и др.
Для корпоративной модели представительства интересов характерна упорядоченность, соподчиненность групп давления, идущая от власти. Государство в обмен на лояльность наделяет наиболее мощные группы давления монопольным
правом на представительство тех или иных интересов. В российской практике в последнее десятилетие большое распространение получила корпоративная модель лоббизма.
Зарубежный опыт функционирования групп лоббирования говорит о целесообразности специального законодательного регулирования их деятельности. Так в США в настоящее время действуют около 23 тысяч групп интересов. Ведущими среди них являются группы бизнеса (3,7 тыс. объединений), группы работников образования и культуры (3,2 тыс. объединений), группы интересов врачей и медицинских работников. При этом своими специализированными лоббистскими организациями располагают от 15 до 20 % групп интересов [9, с.26-27]. Согласно американскому законодательству, лоббистские организации, функции которых состоят в том, чтобы способствовать принятию или отклонению того иного закона, обязаны быть зарегистрированы. В соответствии с законом обеспечивается прозрачность их финансовой деятельности, осуществляется регистрация всех их обращений в органы власти. Законодательное регулирование деятельности лоббистских групп позволяет снизить уровень коррупции, поставить под контроль и затруднять продвижение интересов, имеющих антиобщественную направленность. В Государственной Думе РФ, начиная с 1993 года, было несколько попыток принять закон, регулирующий лоббистскую деятельность. Однако все попытки оказались безрезультатными. Активная деятельность индивидуальных, корпоративных, региональных и др., лоббистов до сих пор практически не фиксируется и не регламентируется. Согласно одному из экспертных опросов, в России превалирует «нецивилизованный» лоббизм (синоним коррупции) [2].
В современной российской политике в качестве групп интересов, широко использующих лоббирование, выступают крупные корпорации. К примеру, как отмечают исследователи, АО «Лукойл» концентрирует свои усилия в сфере законодательства на участии в подготовке и обсуждении законопроектов по проблемам налоговой политики, лицензирования, и особенно порядка предоставления лицензий на добычу и экспорт нефти, ценообразования, а также вывозных и ввозных пошлин [8, с.112-113]. Ассоциация российских банков отстаивает программу, направленную на увеличение роли банковского сообщества в инновационном развитии экономики и ее модернизации [10].
Помимо крупных корпораций возрастающее влияние во взаимодействии с государством приобретают различные предпринимательские ассоциации, которые выражают и отстаивают интересы более широких слоев российского бизнеса. Среди них: Торгово-промышленная палата России (11111), которая представляет интересы не только крупных, но и средних, мелких компаний и фирм. В состав ТПП входят более 15 тыс. предприятий и сотни предпринимательских объединений федерального, республиканского, регионального и местного уровней. Возрастает влияние Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), Ассоциации российских банков, Ассоциации книгоиздателей и др.
В деятельности многих групп интересов в современной России наблюдается излишняя бюрократизация, которая во многом обусловлена мельчайшей регламентацией их деятельности со стороны чиновников. Группы интересов часто становятся выразителями интересов государственных структур и чиновников от общественности, теряют доверие в массах. Так, Федерация независимых профсоюзов России за весь постсоветский период так и не смогла заставить своих социальных партнеров, то есть государство и работодателей, достойно оплачивать труд наемных работников. Беспомощность профсоюзов сделала низкий уровень заработной платы главным источником накопления российского капитала. Как отметил директор Института социально-экономических проблем народонаселения РАН А. Шевяков, «наша страна по определению не может быть бедной - здесь сконцентрированы 40 процентов мировых запасов всех ресурсов. Проблема лишь в неправильном распределении доходов страны. 30 процентов всех доходов получает всего 1 процент населения. Соотношение доходов 10 процентов самых богатых к 10 процентам самых бедных, по данным Росстата, больше чем в 17 раз. «На самом деле этот коэффициент
выше - не менее 25», - говорит А. Шевяков. В результате более 50 процентов работающих получают зарплату ниже 13 тысяч рублей, 60 процентов семей, имеющих трех и более детей, живут ниже порога бедности»[5].
Приватизация институтов гражданского общества (политических партий, общественных объединений, средств массовой информации) номенклатурно-политической элитой приводит к тому, что многие общественные объединения действуют сами по себе, для удовлетворения политических, статусных, материальных и иных притязаний миллионов российских чиновников. Эта ситуация чревата возрастанием степени бесконтрольности власти, смыканием чиновников от власти и «чиновников» от общественных организаций в реализации своих узкогрупповых, корыстных интересов. Население не видит в таких объединениях выразителя и защитника своих интересов и в значительной мере ориентируется на установки, формулируемые властью, о чем свидетельствует живучесть патерналистских установок в российском обществе.
Литература
1. Бакун Л. А. Группы в политике. К истории развития американских теорий // Полис. - 1999. - №1.
2. Башкатова А., Родин И. В России не будет цивилизованного лоббизма. Чиновникам, депутатам и бизнесменам выгоднее продвигать собственные интересы, оставаясь в тени // Независимая газета. - 2009 г. - 16 декабря.
3. Буренко В.И., Бронников И. А. Электронное гражданское общество (ЭГО): иллюзии или реальность // Знание. Понимание, Умение. - 2012. - №1.
4. Голик Ю.В. Существенная конфискация // Независимая газета. - 2010. -5 октября.
5. Грицюк М. С двойной нагрузкой // Российская газета. - 2010 г. - 18 октября.
6. Гупторова А. Л. Представительство интересов или интересы представительства // Россия. Политические вызовы ХХ1 века. - М., 2002.
7. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Принята резолюцией № 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31.10.2003 г. [Электр. ресурс]: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml.
8. Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. - М., 1999.
9. Согрин В.В. Переосмысливая американскую демократию: генезис, этапы, современность // США: экономика, политика, идеология. - №5. - 2002
10. Туранов С. Лучшие лоббисты России - сентябрь 2010 года // Независимая газета. - 2010 г. - 25 октября.
11. Халиуллин Ю.Н. Ритуальный уровень познания. Почему отечественная наука обозначила поворот к клерикализму // Независимая газета. - 2008 г. - 23 января.
