CC BY
49
УДК 330 ББК 65
ОСНОВНЫЕ ФАКТОРЫ И ИНСТРУМЕНТЫ ФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
БАШЛАМ АБДУЛ-ХАЛИМОВИЧ МУЗЫКАЕВ,
аспирант Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации; Главный инспектор Контрольно-счетной палаты Московской области Научная специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)
E-mail: muzykaev@gmail.com; ИРИНА ВИКТОРОВНА БОЯРСКАЯ, старший преподаватель ТФ МЭСИ (Тверской филиал МЭСИ)
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. В статье аргументируется взаимосвязь экономической теории и экономической политики государства. Региональная экономическая политика является основой общей экономической политики Российской Федерации. Отмечается необходимость формирования специфичной экономической модели применимой к регионам страны для установления общего курса национальной политики в области экономики государства в целом.
Ключевые слова: региональная политика, экономическая модель, региональная экономика, национальные интересы, макроэкономическая теория, региональная экономическая политика, национально-экономическая целостность.
Annotation. The paper argued the relationship between economic theory and economic policy. Regional economic policy is the basis of the general economic policy of the Russian Federation. The necessity of forming a specific economic model applicable to the regions of the country to determine the total of the national policy of the state economy as a whole.
Keywords: regional policy, economic model, regional economy, national interests, macroeconomic theory, regional economic policy, the national economic integrity.
Экономическая политика региона, будучи инструментом прикладной реализации макроэкономического знания, непосредственно воздействует на региональную хозяйственную практику. Под экономической политикой следует понимать взаимосвязанную систему долгосрочных и текущих целей экономического развития, которые определены государством [5]. В то же время региональная экономическая политика выступает особой сферой непосредственного соприкосновения экономической теории и хозяйственной практики. Именно поэтому экономическая политика в целом (и ее регионального уровня) всегда вызывала повышенный интерес экономистов-теоретиков. Разработка экономической политики неотделима от интересов общества и отдельных его членов [3]. Экономическая политика исходит из системы абсолютных ценностей, но она же должна наказывать тех кто эти ценности не воспринимает [4].
Для анализа региональной экономической политики важно учитывать, что характер взаимосвязи экономической теории и экономической политики не оставался неизменным на протяжении различ-
ных эпох движения общественного производства. Длительный исторический период экономическая политика была господствующей формой экономического знания в его единственно доступном тогда эмпирическом состоянии. Однако по мере накопления, систематизации и концептуализации экономических знаний они все более приобретали логический, рациональный, абстрактный характер, так что для «выхода» на региональную практику необходимо было специальное («конкретизирующее») опосредование, которое усложнялось, требуя дополнительных звеньев. Вместе с тем, некоторые ученые полагают, что экономическая политика - это всегда государственная экономическая политика [7].
Сопутствуя экономической теории и, тем не менее, оставаясь длительное время в ее «тени», региональная экономическая политика в период эволюционного развития общества занимает положение «полигонной сферы», призванной доказывать (или опровергать) концептуальные гипотезы, что объективно превращает область экономической политики региона во вторичный элемент и экономической теории, и экономической практики.
ф-
Между тем достаточно обратиться к региональной практике, чтобы убедиться в исключительной сложности теоретических проблем, связанных с разработкой и осуществлением региональной экономической политики. Так же стоит подчеркнуть необходимость государственного воздействия и регулирования макроэкономических процессов в стране [8]. Особое же внимание к этому вопросу объясняется современной макроэкономической теорией, в которой тезис об объективной необходимости государственного регулирования макроэкономики составляет исходную посылку и конечный пункт концептуальной трактовки оптимального механизма ее регионального уровня функционирования.
Именно оценка соотношения позитивного и негативного в региональной экономике обрела на долгие годы статус основного дискуссионного вопроса во всей проблематике, связанной с разработкой и проведением той или иной экономической политики в регионе.
Принципиальный механизм макроэкономической политики на уровне региона включает:
1) осознание основной задачи государственного регулирования макроэкономики, которая сводится к усилению и укреплению побуждения инвестировать в экономику данного региона;
2) осознание самостоятельности такого макроэкономического инструмента, каким выступает необходимость контроля над уровнем безопасности стимулирования средней склонности к потреблению, поскольку потребление, выступает альтернативой регионально-ориентированному инвестированию;
3) осознание центрального политико-экономического вопроса - социальной цены экономического роста того или иного региона.
Эти пункты действительно образуют своего рода «вневременные» опорные конструкции региональной экономической политики государства и оказались навсегда включенными в систему ценностных установок идеологов государственного регулирования общественной экономики.
Теоретическим обоснованием необходимости разработки и проведения специальной региональной экономической политики, отражающей достижения макроэкономической теории, выступает признание того объективного обстоятельства, что региональной экономике присущ циклический характер движения, вызывающий нестабильность в региональных объемах производства и занятости. Поскольку такая нестабильность имманентна рыночной экономической системе, она находит выражение на всех ее уровнях и во всех адекватных ей формах. На уровне региональной экономики цикличность предопределяет сложные и постоянно меняющиеся на различных фазах воспроизводственного цикла соотношения между величиной и структурой совокупного спроса и величиной и структурой совокупного предложения.
Преодоление (точнее, смягчение амплитуды колебаний) циклического характера движения региональной экономики невозможно без использования такого мощного инструмента, как региональная экономическая политика, располагающей двумя рычагами реального воздействия на хозяйственную конъюнктуру региона - фискальной (налогово-бюджетной) и монетарной (кредитно-денежной) - системами мер воздействия и стимулирования экономического поведения основных субъектов региональных рыночных процессов.
Сфера региональной экономической политики должна быть минимизирована и краткосрочна, что в прикладном аспекте это различие порождает ряд дискуссионных моментов относительно региональной экономической политики:
• каким должен быть оптимальный диапазон воздействия региональной экономической политики: должна ли она охватывать все или только «ключевые» сферы региональной экономики?
• каково должно быть оптимальное соотношение в механизме региональной экономической политики денежно-кредитной и бюджетно-налоговой форм регулирования региональных экономических процессов?
• какова должна быть «сверхзадача» региональной экономической политики: проведение самостоятельного экономического курса или только минимизация негативных экономических последствий неблагоприятной деловой конъюнктуры в регионе?
Действительно, в контексте опыта реализации региональной политики в условиях транзитивного периода в России и формирования специфичной модели федеративных отношений, эти вопросы приобретают совершенно иное звучание. И, прежде всего, необходимым оказывается ответить на главный вопрос: а что же все-таки должно быть в центре внимания региональной политики? Вопрос, при всей кажущейся очевидности ответа на него, оказывается отнюдь не столь простым. Практически единодушно в качестве предмета региональной политики и учеными-теоретиками, и практиками региональной политики выделяется региональное развитие (обычно акцент делается на тех или иных сферах этого развития или уровнях) при условии сохранения национально-экономической целостности. Вместе с тем нельзя не согласиться с известнейшими исследователями проблем регионального развития и регулирования В.Н. Лексиным и А.Н. Швецовым в том, что «... сейчас, когда идея системного развития, казалось бы, повсеместно сменилась парадигмой экономического и физиологического выживания, а по отношению к регионам государство работает преимущественно в режиме «поддержки»... современная региональная политика ориентирована не на «развитие», а на «поддержку» [1]. Не удивительно, к примеру, что, начиная с 1994 г., в федеральном бюджете присутствует фонд финансовой поддержки регионов
■ф-
- источник всем известных трансфертов. Неудивительно и то, что в большинстве нормативных актов соответствующего содержания также присутствует слово «поддержка».
Исходя из такого понимания предмета региональной политики можно выстроить теоретическую схему взаимосвязи основных элементов региональной политики, к числу которых можно отнести: принципы, выделяемые исходя из предмета и особенностей процесса принятия и реализации политических решений в транзитивный период с учетом специфической российской модели федеративных отношений; уровни реализации региональной политики, выделяемые исходя из конкретных задач, стоящих перед субъектами региональной политики и соответствующие их (субъектов) уровню компетенции и полномочий); целевые приоритеты реализации региональной политики, адекватные конкретно-исторической со-циоэкономической модели; механизм региональной политики, включающий два взаимосвязанных блока: стадии осуществления региональной политики и релевантные каждой стадии инструменты (средства) реализации региональной политики.
Опасение деформирующего воздействия региональной экономической политики на состояние экономической системы региона остается по-прежнему значимым соображением в общей идеологии современного регионально-экономического регулирования. Основное внимание здесь традиционно привлекает проблема временного лага, которая становится исключительно важной при осуществлении региональной экономической политики.
При этом необходимо четко понимать, что нельзя отождествлять «территориальное развитие» с хозяйственным, развитием производительных сил региона. При том, что возрастание экономического потенциала территории, качественное изменение его структуры во многом является решающим (необходимым) условием территориального развития, оценка роста производства должна рассматриваться через призму дополнительных критериев (достаточных условий): социальная ориентация, устойчивость, сбалансированность [9]. Несоблюдение этих достаточных условий приводит к деградации природно-ресусного, социально-демографического, экологического, этнокультурного и других составляющих региональной системы. Более того, зачастую инициирует эту деградацию.
Другим, не менее значимым препятствием на пути стимулирования эффективного спроса следует считать несовершенство инструментария экономического регулирования производства региона, разработка и совершенствование которого образует самостоятельное направление в рамках региональной экономической науки.
Основная проблема регионального экономического регулирования сферы общественного производства заключается в том, что существуют объек-
тивные препятствия «пространственно-временного» характера, ограничивающие возможности полной реализации регулирующего потенциала региональной экономической политики. Главное препятствие состоит в том, что любой регулирующий региональный экономический инструмент (включая и денежно-кредитную, и бюджетно-налоговую политику) так или иначе, влияет на состояние экономической системы региона. Однако это влияние осуществляется и проявляется не сразу и непосредственно, а через определенный временной интервал и опосредованно. Вот эта «временная опосредованность» эффективности региональной экономической политики регулирования общественного производства (получившая в экономической теории наименование «временные лаги»), вызывающая бифуркации в целевой направленности регулирования, и является основным фактором, порождающим различную оценку целесообразности и прагматической ценности региональной экономической политики.
При этом важно осознать, что между двумя главными инструментами экономического регулирования региона - бюджетно-налоговой и денежно-кредитной - существует значимое различие в аспекте их «лагового» строения: если фискальной политике присущ пролонгированный внутренний лаг, то монетарной - пролонгированный внешний лаг. И это объяснимо: изменение фискальной политики носит преимущественно административный характер, требуя изменения законодательной базы хозяйствования, что напрямую связано с необходимостью преодоления лоббистских интересов определенных групп монополизированных производителей. Монетарная же политика строится на неизбежной зависимости динамики объема чистых инвестиций от динамики процентных ставок (задаваемых изменением учетной ставки центрального банка страны). Здесь отсутствуют административные меры, побуждающие производителей менять свои инвестиционные ожидания, однако, в связи со среднесрочным и долгосрочным характером большинства коммерческих проектов в секторе крупного бизнеса перемены в предложении денег на финансовом рынке региона не могут производить краткосрочный эффект.
Таким образом, временной интервал в реализации эффективности любой разновидности региональной экономической политики неизбежен. Следовательно, на передний план выходит сопоставительная оценка трансакционных издержек «фискального» и «монетарного» варианта экономического регулирования региона. Поскольку же «внешний лаг» не требует затрат на административное согласование изменения в самой региональной политике, как это требуется в фискальном варианте, то монетарная политика представляется предпочтительной, - даже при равновременной интервальности суммы внутреннего и внешнего лага фискальной и монетарной политики, последняя оказывается «дешевле» первой.
ф-
Охарактеризованные выше аспекты объективных проблем реализации эффективности региональной экономической политики требует особого акцентирования внимания на том обстоятельстве, что рассматриваемая в нашем исследовании проблема носит преимущественно теоретический характер, имея целью выявление общих приоритетов регионального экономического регулирования в рыночно-транс-формационный период, а также специфику механизма подобного регулирования при стимулировании рыночной динамики региональной экономики. Это значит, что автор в рамках предпринимаемого им исследования вынужден сознательно абстрагироваться от конкретной сложности практического достижения того или иного приоритета, полагая, что это проблема иного содержательного плана, имеющая преимущественно эконометрический характер. Действительно, уровень экономического прогнозирования развития региона еще очень не высок, что во многом предопределяется несовершенством сбора и обработки экономико-статистических показателей.
Для понимания сущности и специфики транзитивной региональной экономической политики важно учитывать, что экономическая система переходного периода необходимо характеризуется качественными переменами не только в сфере экономической организации производства материальных благ, но и в сферах инфраструктуры. Что же касается бюджетно-финансовой сферы, то она выступает центральным элементом всей инфраструктуры региональной экономической системы, тем более в транзитивной экономике.
Основная проблема региональной экономики в транзитивном периоде заключается в том, что негативные экономические процессы, а также скрытая инфляция, присущие административному производству задолго до его рыночного реформирования, объективно предопределили нарастающий дефицит государственного бюджета на протяжении всего ры-ночно - трансформационного периода. А такой дефицит не позволяет активизировать государственные усилия по удовлетворению социальных потребностей населения регионов.
В этих условиях важнейшим инструментом смягчения социальной цены, которую приходится платить регионам за рыночную трансформацию административного производства, выступает разработка и осуществление такого бюджетного процесса, который бы концентрированно отражал приоритетные потребности общественного сектора региональной экономики. И сегодня задача отнюдь не сводима лишь к проблеме упорядочения взаимоотношений внутри бюджетной сферы. Она заключается, прежде всего, в определении места государственных финансов в открытой системе экономических отношений, в которой ведущую роль играет частный сектор. При этом одним из основополагающих принципов должен стать принцип финансовой прозрачности государства, рас-
сматриваемый не исключительно в плане внутреннего устройства бюджета, но, прежде всего - в плане прозрачности целевых функций государства как основного субъекта (актора) экономической политики.
В методологическом плане исходную теоретико-методологическую основу анализа и формирования региональной экономической политики образует преодоление «надэкономической» трактовки субъектного статуса государства. Такая фундаментальная теоретико-методологическая посылка раскрытия экономической природы региональной политики препятствует ее внерыночной трактовке, выводя сущность и проявления экономической политики государства и региона из результирующего итога движения основных макроэкономических процессов.
Объективное противоречие трансформационной региональной экономики состоит в том, что по мере уменьшения размеров государственного сектора в экономической структуре народнохозяйственной системы его социальная значимость ощутимо возрастает. И достигается это благодаря мультипликативному эффекту целенаправленной экономической политики государства, в частности политики финансовой поддержки посредством перераспределения финансовых ресурсов.
Целью перераспределения государственных финансовых ресурсов между бюджетами субъектов Федерации является как межрегиональное выравнивание объема предоставляемых благ в соответствии с предпочтениями проживающих на территории страны индивидуумов, так и решение задач в области реализации региональной экономической политики. Одним из важнейших механизмов перераспределения является нецелевая финансовая помощь из федерального бюджета, предоставляемая на регулярной (в течение определенного периода) и безвозмездной основе. Кроме того, федеральная финансовая помощь предоставляется регионам в виде средств, переданных по взаимным расчетам, ссуд за вычетом погашения и др.
Можно констатировать, что пока цели экономической политики, в том числе и бюджетной, носят преимущественно инерционный характер, слабо соотносясь с долгосрочными приоритетами экономического и социального развития страны. Специальные исследования подтверждают, что до сих пор от бюджетной политики не приходилось ждать активной роли в изменении финансово-налогового статуса территории страны. Так, на сегодня прямые госрасходы составляют 80% всех территориальных расходов федерального бюджета в региональном разрезе [2]. Этого достаточно, чтобы по ним можно было судить о влиянии бюджета страны на различия между территориями.
Объективная картина того, какую функцию на деле реализует та или иная стратегия распределения прямых государственных расходов между регионами, полученная в ходе специального исследования коллектива ученых Института «Восток-Запад» позво-
■ф-
ляет сделать вывод о том, что в целом за в последние годы региональная финансовая политика в части прямых госрасходов не оказывала предпочтений регионам-донорам или реципиентам и фактически закрепляла сложившиеся различия между регионами. А выявленная заметная корреляция между расходами на социальные цели и расходами на поддержку сельскохозяйственного производства и промышленности позволяет сделать вывод об отсутствии на федеральном уровне эффективной промышленной, а также аграрной политики и использовании производственных субсидий в качестве инструмента смягчения социальной и этнической напряженности. Такой подход существенно менее оправдан, чем прямые социальные расходы.
Эти, важные для краткосрочной региональной экономической политики, моменты открывают ее реальные долгосрочные перспективы.
С позиций хозяйственных интересов, отображаемых в экономической политике государства в качестве субъектов выделены: исполнители - органы трех ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной), построенные по иерархическому принципу и Центральный Банк Российской Федерации [6].
В транзитивной экономике сосуществуют два приоритета региональной экономической политики: приоритету бюджетного состояния региона противостоит приоритет эффективного предложения, что придает вторичный, производный характер бюджетным показателям. Это противостояние и обнаруживает, в частности, полемика относительно основных параметров бюджетного процесса. Между тем теоретические характеристики социально-значимых экстремальных состояний регионального бюджета и по настоящее время пребывают в статусе второстепенных объектов экономической науки. Однако весь отечественный опыт рыночных преобразований свидетельствует о том, что реализация рыночно-транс-формационного потенциала, заложенного в «профицитном» или «дефицитном» бюджете, могла бы существенно продвинуть региональную экономику в направлении к стратегии эффективного спроса.
В качестве экономического основания формирование региональной экономической политики имеет систему базовых предпосылок, доминирующее значение среди которых в переходной экономике приобретают условия, задающие дефицитное состояние государственного бюджета, а также степень эффективности управления государственным долгом. Теоретический анализ названных условий образует научно-методологическую базу «профицитно-ориентированной» региональной экономической политики.
В пределах теоретической модели перехода от региональной экономической политики, формируемой в условиях бюджетного дефицита, к региональной экономической политике, формируемой в условиях бюджетного профицита, осуществляется переход приоритета от государственных доходов к государ-
ственным расходам, что отражает укрепление макро-рыночных начал по мере реальных экономических преобразований в постадминистративном региональном производстве.
В транзитивном периоде региональная экономическая политика выступает как результат преимущественно среднесрочной финансовой политики, временные параметры которой должны быть достаточны для массового осознания активными агентами рыночных процессов жесткости правительственного курса на создание стабильных («предсказуемых») условий в сфере частного бизнеса, инвестиций в реальный сектор и свободного ценообразования.
Профицитно-ориентированная региональная экономическая политика предполагает последовательно-выдержанный среднесрочный курс на сокращение государственных расходов, облегчение налогового бремени на результаты предпринимательской деятельности и уменьшение дефицитов на муниципальном уровне бюджетного процесса. Это требует разработки и обособления в структуре регионального бюджета «текущего» и «капитального» бюджета, финансовый механизм реализации которых может иметь альтернативный характер и различные социально-экономические последствия для различных регионов. Рыночно-трансформационная практика показала, что региональная экономическая политика эффективна и актуальна не только для организации конкурентного регионального рынка, но и для формирования оптимального по своим доходно-расходным параметрам бюджета региона. Благодаря этому формируется особая подсистема «бюджетных институтов», функциональная значимость которой объективно меняется по мере изменения форм экономической организации регионального общественного производства, отражая вызываемые этим последующие изменения в значимости источников бюджетных поступлений. Кардинальные перемены присущи механизму региональной экономической политики в период качественных изменений функционирования экономической системы в целом, а это объективно влечет изменение функций отдельных элементов механизма формирования региональной экономической политики.
Литература
1. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 2000. С. 23.
2. Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Институт «Восток-Запад». М: МАКС Пресс, 2001.
3. Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж. Э. Лекции по экономической теории государственного сектора. М., 1995.
4. Якунин В.И. Постановка задачи разработки концепции экономической политики России // Научный эксперт. 2006
5. Ходов Л.Г. Основы государственной экономической политики. М., 1997.
6. Коваль А.А. Цели, методы и инструменты экономической политики государства // Предпосылки развития экономических систем: Монограф. / Под ред. И.Т. Корогодина. Воронеж, 2008.
7. Вельфенс П. Основы экономической политики. СПб., 2002.
8. Менькью Н.Г. Принципы макроэкономики / Пер. с англ. СПб., 2004.
9. Бачурин А. Условия экономического роста // Экономист. 1998. № 2. С. 32-38.
References
1. Leksin V.N., Shvetsov A.N. The state and the regions. Theory and practice of state regulation of territorial development. Moscow: URSS, 2000. Р. 23.
2. The Federal budget and the regions: structure of
financial flows / Institute «East-West». M: MAKS Press, 2001.
3. Atkinson A.B., Stiglitz J.E. Lectures on the economic theory of the public sector. M., 1995.
4. Yakunin V.I. Problem statement of the development of the concept of economic policy in Russia // Scientific expert. 2006.
5. Khodov L.G. principles of state policy. M., 1997.
6. KovalA.A. Objectives, methods and instruments of economic policy // preconditions for the development of economic systems: Monograph / Under the editorship of I.T. Korogodina. Voronezh, 2008.
7. Welfens P. Foundations of economic policy. SPb., 2002.
8. Menku N.G. Principles of macroeconomics, Ed. angl. SPb., 2004.
9. Bachurin A. Conditions of economic growth // the Economist. 1998. No. 2. P. 32-38.
Конституционная модернизация российской государственности
Бондарь Николай Семенович.
Конституционная модернизация российской государственности: в свете практики конституционного правосудия / Н.С. Бондарь. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2014. 198 с. (Серия «Библиотечка судебного конституционализма». Вып. 5).
Новый выпуск авторской серии «Библиотечка судебного конституционализма» посвящен обоснованию современной доктрины конституционной модернизации российской государственности, в связи с чем анализируется социокультурное и политико-правовое значение Конституции РФ как нормативной основы соответствующих процессов и на этой основе обосновывается уникальная роль Конституционного Суда как универсального института развития модернизационных процессов в современной России. Вытекающие из решений Конституционного Суда основные направления и способы модернизации социально-экономических и политических институтов, правозащитных отношений рассматриваются в контексте общих закономерностей развития судебного конституционализма в России.
В условиях глобализации, углубляющегося кризиса современного конституционализма, включая транснациональные, международно-правовые его институты, особое значение приобретает проблема поиска баланса национальных (социокультурных) и универсальных (общедемократических) начал, стабильности и динамизма в конституционном развитии власти, собственности, свободы как фундаментальных начал современного общества и государства. В этих условиях поиск баланса конституционных ценностей и разрешение на этой основе социальных противоречий и правовых коллизий является важнейшей задачей конституционного правосудия.
Адресована широкому кругу читателей, интересующихся проблемами современного российского конституционализма, перспективами модернизации российской государственности, повышения конституционной куль-
