CC BY
78ГРУДЦЫНА Людмила Юрьевна,
эксперт РАН, главный научный сотрудник отдела образовательного права и контроля Центра образовательного права
ФГБНУ «Институт управления образованием» Российской академии образования, доктор юридических наук, профессор, Почетный адвокат России e-mail: [email protected] МОЛЧАНОВ Сергей Валерьевич, ученый секретарь ФГБНУ «Институт управления образованием» Российской академии образования, кандидат юридических наук
e-mail: [email protected]
13.00.02 — теория и методика обучения и воспитания
ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ, ИЗМЕНЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Аннотация. В настоящее время в системе образования сложилось явное противоречие между инновационными процессами, ведущими к преобразованию массовой практики (внедрение инновационных технологий, появление учреждений образования новых видов и типов, в частности негосударственных, и др.), и классической, традиционной педагогической парадигмой, как правило сдерживающей, тормозящей эти процессы. Именно это противоречие обусловливает особенность состояния современной ситуации в системе образования России. Разрешение данного противоречия, по нашему мнению, составляет основу процесса модернизации.
Ключевые слова: образовательные отношения, государственная итоговая аттестация, национальная образовательная система, концепция модернизации образования.
GRUDTSYNA Lyudmila Yurevna,
the expert of the Russian Academy of Sciences, chief researcher of the division of educational law and the control of the Centre of educational law FEDERAL state scientific institution «Institute of management education» Russian Academy of education, doctor of juridical Sciences, Professor, The honourable lawyer of Russia
e-mail: [email protected] MOLCHANOV Sergey Valer'evich, scientific Secretary of the Federal state scientific institution «Institute of management education» The Russian Academy of education, candidate of legal Sciences
e-mail: [email protected]
THE GROUNDS FOR THE EMERGENCE, CHANGE AND TERMINATION OF EDUCATIONAL RELATIONS
Annotation. Currently, in the education system there is a clear contradiction between the innovative processes leading to the transformation of mass practice (the introduction of innovative technologies, the emergence of educational institutions of new types and types, in particular non-state, etc.), and the classical, traditional pedagogical paradigm, usually
УДК - 37 ББК - 74.04
Статья подготовлена в рамках проведенной Институтом управления образования РАО НИР «Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере образования и отраслевая регистрация произведений науки» в 2018 году (27.9383.2017/8.9).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2018
restraining, inhibiting these processes. It is this contradiction that determines the peculiarity of the current situation in the education system of Russia. The resolution of this contradiction, in our opinion, is the basis of the modernization process.
Key words: educational relations, state final certification, national educational system, the concept of modernization of education.
Согласно ст. 56 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации», существенными условиями договора о целевом обучении являются:
1) меры социальной поддержки, предоставляемые гражданину в период обучения органом или организацией, указанными в ч. 3 названной статьи, и заключившими договор о целевом обучении (к указанным мерам могут относиться меры материального стимулирования, оплата платных образовательных услуг, предоставление в пользование и (или) оплата жилого помещения в период обучения и другие меры социальной поддержки);
2) обязательства органа или организации, указанных в ч. 3 названной статьи, и гражданина соответственно по организации учебной, производственной и преддипломной практики гражданина, а также по его трудоустройству в организацию, указанную в договоре о целевом обучении, в соответствии с полученной квалификацией;
3) основания освобождения гражданина от исполнения обязательства по трудоустройству.
Гражданин, не исполнивший обязательства по трудоустройству, за исключением случаев, установленных договором о целевом обучении, обязан возместить в полном объеме органу или организации, указанным в ч. 3 названной выше статьи, расходы, связанные с предоставлением ему мер социальной поддержки, а также выплатить штраф в двукратном размере относительно указанных расходов. Орган или организация, указанные в части 3 названной статьи, в случае неисполнения обязательства по трудоустройству гражданина выплачивает ему компенсацию в двукратном размере расходов, связанных
с предоставлением ему мер социальной поддержки.
Порядок заключения и расторжения договора о целевом приеме и договора о целевом обучении, а также их типовые формы устанавливаются Правительством Российской Федерации. Федеральные государственные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации вправе заключать договоры о целевом обучении с обучающимися по образовательным программам среднего профессионального или высшего образования, принятыми на обучение не на условиях целевого приема [11, с. 21—26].
Образовательные отношения прекращаются в связи с отчислением обучающегося из организации, осуществляющей образовательную деятельность:
1) в связи с получением образования (завершением обучения);
2) досрочно по основаниям, установленным в ч. 2 названной выше статьи.
Образовательные отношения могут быть прекращены досрочно в следующих случаях:
1) по инициативе обучающегося или родителей (законных представителей) несовершеннолетнего обучающегося, в том числе, в случае перевода обучающегося для продолжения освоения образовательной программы в другую организацию, осуществляющую образовательную деятельность;
2) по инициативе организации, осуществляющей образовательную деятельность, в случае применения к обучающемуся, достигшему возраста пятнадцати лет, отчисления как меры дисциплинарного взыскания в случае невыполнения обучающимся по профессиональной образовательной программе обязанностей по
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2018
добросовестному освоению такой образовательной программы и выполнению учебного плана, а также при установлении нарушения порядка приема в образовательную организацию, повлекшего за собой по вине обучающегося его незаконное зачисление в образовательную организацию;
3) по обстоятельствам, не зависящим от воли обучающегося или родителей (законных представителей) несовершеннолетнего обучающегося и организации, осуществляющей образовательную деятельность, в том числе в случае ликвидации организации, осуществляющей образовательную деятельность [19, с. 50, 51].
Досрочное прекращение образовательных отношений по инициативе обучающегося или родителей (законных представителей) несовершеннолетнего обучающегося не влечет за собой возникновения каких-либо дополнительных, в том числе материальных, обязательств указанного обучающегося перед организацией, осуществляющей образовательную деятельность [6, с. 20-25]. Документ об образовании, выдаваемый лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию, подтверждает получение общего образования следующего уровня:
1) основное общее образование (подтверждается аттестатом об основном общем образовании);
2) среднее общее образование (подтверждается аттестатом о среднем общем образовании).
Документ об образовании и о квалификации, выдаваемый лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию, подтверждает получение профессионального образования следующих уровня и квалификации по профессии, специальности или направлению подготовки, относящимся к соответствующему уровню профессионального образования:
1) среднее профессиональное образование (подтверждается дипломом о среднем профессиональном образовании);
2) высшее образование - бакалавриат (подтверждается дипломом бакалавра);
3) высшее образование - специалитет (подтверждается дипломом специалиста);
4) высшее образование - магистратура (подтверждается дипломом магистра);
5) высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации, осуществляемая по результатам освоения программ подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), программ ординатуры, ассистентуры-стажировки (подтверждается дипломом об окончании соответственно аспирантуры или адъюнктуры, ординатуры, ассистентуры-стажировки).
Итоговая аттестация, завершающая освоение имеющих государственную аккредитацию основных образовательных программ, является государственной итоговой аттестацией. Государственная итоговая аттестация проводится государственными экзаменационными комиссиями в целях определения соответствия результатов освоения обучающимися основных образовательных программ требованиям федерального государственного образовательного стандарта или образовательного стандарта. Формы государственной итоговой аттестации, порядок проведения такой аттестации по образовательным программам различных уровней и в любых формах (включая требования к использованию средств обучения и воспитания, средств связи при проведении государственной итоговой аттестации, требования, предъявляемые к лицам, привлекаемым к проведению государственной итоговой аттестации, порядок подачи и рассмотрения апелляций, изменения и (или) аннулирования результатов государственной итоговой аттестации) определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, если названным выше Федеральным законом не установлено иное [15, с. 134].
Глава 6 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» содержит восемь статей (55-62), посвященных возникновению, изменению и прекращению образовательных отношений (отношений в сфере образования). Переход в значительной
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2018
мере к рыночным отношениям в области высшего образования несет в себе и изменения, и диверсификацию в источниках доходов учреждений высшего образования, необходимых, прежде всего, для обеспечения их функционирования в рыночных условиях мирового образовательного рынка. Поэтому в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года значительное внимание уделено вопросам развития национальной образовательной системы. В Стратегии отмечено, что развитие национальной образовательной системы, ее доступность, повышение качества и квалификации трудовых ресурсов будет способствовать обеспечению национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан (п. 48) [22].
В настоящее время в системе образования сложилось явное противоречие между инновационными процессами, ведущими к преобразованию массовой практики (внедрение инновационных технологий, появление учреждений образования новых видов и типов, в частности негосударственных, и др.), и классической, традиционной педагогической парадигмой, как правило сдерживающей, тормозящей эти процессы. Именно это противоречие обусловливает особенность состояния современной ситуации в системе образования России. Разрешение данного противоречия, по нашему мнению, составляет основу процесса модернизации. Сегодняшний этап — этап модернизации, то есть такого совершенствования образования, которое отвечает современным требованиям. В науке отмечается, что «модернизировать — это делать современным, изменять в соответствии с современным техническим уровнем, требованиями, вкусами, вводя разнообразные усовершенствования в изображении старины, придавать ей черты, свойственные новому времени» [4, с. 56]. Историко-педагогический анализ показывает, что термин «модернизация» неоднократно использовался в сфере образования и в последние десятилетия XX в. приобрел богатое социально-философское содержание. Им принято обозначать особый способ общественного прогресса,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2018
осуществляющегося не самопроизвольно, но целенаправленно и управляемо. В науке отмечается, что модернизация страны опирается на модернизацию образования, на его содержательное и структурное обновление.
Российская система образования должна перейти из режима выживания в режим развития. Следовательно, система образования в условиях сегодняшнего дня должна функционировать в режиме развития, самодвижения, саморазвития. В концепции модернизации образования предлагается ряд мер по ее переводу в режим развития: во-первых, адаптация системы образования к изменившимся социально-экономическим и государственно-политическим условиям развития России; во-вторых, освоение опыта модернизации образовательной сферы, накопленного более продвинутыми странами мира.1 С началом 1990-х гг. связан резкий перелом в характере и направлениях социально-экономического развития страны. Прежде всего, произошел полный развал экономики как рационально-рефлексивного контура, удерживающего хозяйство, которое, напротив, испытало беспрецедентный и неконтролируемый рост [1, с. 34]. Современное образование в России представляет собой сложную комплексную систему подготовки специалистов во всех отраслях российской экономики. Каждая ступень образования имеет свои особенности — от начального до высшего профессионального. В литературе бурно обсуждается, какое образование сейчас нужно России — фундаментальное или прикладное. Особенно эта проблема актуальна в условиях сокращения финансирования образования, развития внебюджетных источников финансирования, реформирования всей образовательной системы государства. Одни эксперты считают, что в связи с изменени-
1 Однако это вовсе не означает, что модернизация предполагает подражательность. В число ее ценностей входят культурная самобытность, бережное отношение к оправдавшим себя традициям, отказ от единообразия, вариативность подходов к разрешению проблем.
ем структуры финансирования и увеличением негосударственных доходов учреждений высшего профессионального образования последние должны усилить прикладную составляющую в обучении. Другие же полагают, что высшее образование является в настоящий момент «статусной» вещью и потому должно быть фундаментальным. Безусловно, обе точки зрения имеют и положительные, и отрицательные стороны, однако эти проблемы не должны соотноситься со структурой финансирования, потому что представляют собой другую качественную характеристику образования. Тем не менее в существующем положении прикладной характер знаний дают средние специальные учебные заведения и профильные высшие учебные заведения, хотя последним, как классическим высшим учебным заведениям, более свойственна фундаментальность [20, с. 2327].
Таким образом, видно, что структура финансирования является основанием возникновения целого ряда других теоретических и прикладных проблем - от содержания образовательного процесса до структурных проблем, в том числе проблем управления высшим учебным заведением. Исследование проблем управления, совершенствование его структуры в зависимости от структуры финансирования в конечном итоге позволяет повысить качество образования [2, с. 149-152]. Безусловно, это - основной фактор, поскольку постоянного обновления требует производственная база университетов, постоянно увеличивается стоимость научной и учебной литературы, изменяется стоимость жизни и уровень оплаты труда научного персонала учреждения высшего образования. Однако качественное высшее образование зависит не только от государственного финансирования в системе социально-экономической политики государства, где образованию отводится, безусловно, достойная роль, но и от иных факторов, которые также имеют немаловажное значение в управлении образовательными учреждениями [15, с. 134].
Таким образом, управление учреждением высшего профессионального образо-
вания в современных условиях требует новых подходов. В данном исследовании рассмотрена организационно-управленческая структура учреждения высшего профессионального образования в условиях многоканального бюджетного и внебюджетного финансирования. Таким образом, развитие высшего образования в современных условиях, на наш взгляд, должно носить комплексный, синтезирующий характер. Его содержание складывается из множества аспектов деятельности государства. В современных условиях тенденции развития высшего образования должны обеспечивать конкурентные преимущества национальной экономики и потребности национальной обороны, инновационное развитие национальной экономики [24].
Развитие высшего образования представляет собой стабильное, динамичное, устойчивое состояние национальной системы высшего образования, позволяющее обеспечить непрерывную подготовку кадров высшей квалификации в современных условиях как направление деятельности государства, умело использующего современные тенденции развития высшего образования, обусловленные воздействием инноваций на национальную экономику и интеграционных процессов глобализации, для устойчивого, поступательного развития как в целом системы подготовки кадров высшей квалификации, так отдельных университетов и т.п. в частности [8, с. 849853].
Образование, будучи сложным и развитым социальным институтом, изучается специальной наукой - педагогикой, которая представляет собой систему отдельных наук. В их число входит общая педагогика, возрастная педагогика, история педагогики и образования и т.д. Что касается восприятия юридической наукой всего отмеченного разнообразия образовательных отношений, то наиболее полно и последовательно мысль о разнообразии правоотношений в области образования в советской юридической литературе высказана Г.А. Дороховой: в области образования важное место занимают педагогические отношения, которые предполагают правовое равенство субъектов, исключают
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 2 • 2018
применение административно-правового метода. В педагогических правоотношениях используемые преподавателем методы властвования имеют моральный характер, принимая форму замечаний, вызова родителей, стимулирования учащихся. Одновременно Г.А. Дорохова отмечает, что административно-правовые отношения как элементы отношений по народному образованию являются неоднородными и основываются на принципах прямого подчинения и взаимообусловленности прав государств и гражданина, принципах гражданина, взаимной правовой ответственности [5, с. 10-16].
В итоге анализа Г.А. Дорохова приходит к выводу о том, что административно-правовые отношения с участием гражданина являются основными, определяющими вид правоотношений по народному образованию. А метод их регулирования, хотя отчасти и отличается от традиционного административно-правового метода с характерным для него признаком власти-подчинения, оказывает существенное влияние на регулирование всех отношений по народному образованию [5, с. 10-16]. Другие авторы, например И.Е. Фарбер, исследуя специфику правовых отношений в области образования, полагают, что отношения, возникающие в сфере образования, являются не только административно-правовыми отношениями как отношения власти-подчинения, но и правоотношениями в области трудового, гражданского, семейного законодательства [23, с. 6].
Существенные изменения в регулировании сферы образования произошли с принятием в 1992 г. Закона об образовании. Важнейшая область социальной сферы общества получила новый виток своего развития, связанный, прежде всего, с введением новых, неизвестных ранее советскому образованию институциональных элементов, таких, как предоставление обучающимся права получать общее и профессиональное образование не только на бюджетной, но и на платной основе, возможности организации и функционирования негосударственных образовательных организаций [8, с. 849-853]. Это повлекло за собой внедрение не только новых инст-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2018
рументов осуществления образовательной деятельности, но и обусловленного этим появлением новых категорий и понятий. Одним из таковых стала образовательная услуга [10].
Введенная названным Законом как вид платной образовательной деятельности, рассматривавшийся, скорее, как исключение в деятельности образовательного учреждения, обусловленное недостаточным бюджетным финансированием, образовательная услуга постепенно приобрела все более широкое смысловое значение [24]. Сегодня исследователи все чаще исходят не из буквального содержания данного понятия, закрепленного законодательством, а придают ему более объемное звучание, рассматривая образовательные услуги не просто как вид образовательной деятельности платного характера, а как ее основное содержательное наполнение. Вместе с тем названная законодательная особенность, а также отсутствие четкого легального определения образовательной услуги в Законе об образовании предопределяет появление в литературе широкой дискуссии о ее содержании [20, с. 23-27].
Так, В.М. Сырых придерживается узкого подхода в определении образовательных услуг, утверждая, что поскольку Закон об образовании проводит границу между деятельностью образовательного учреждения и оказываемыми им платными дополнительными услугами, то и отнести к сфере образовательных услуг образование, получаемое в рамках образовательных стандартов даже на платной основе, не представляется возможным [21, с. 69-74]. Возмездность как важнейший критерий определения образовательной услуги рассматривает С.В. Куров. По его мнению, в платной образовательной сфере само понятие «образование» вытесняется понятием «образовательные услуги», как более точно отражающим характер регулируемых отношений [7, с. 40, 41]. Автор подчеркивает различную правовую природу отношений по обучению и воспитанию, возникающих на возмездной и безвозмездной основе. Эту позицию поддерживает А.В. Белозеров, по мнению которого образование, получаемое за счет бюд-
жетных средств, и образование, получаемое на возмездной основе, регулируются нормами различных отраслей права [3, с. 32].
Платность как основополагающий элемент образовательной услуги видит в своих исследованиях и Г.Д. Шкарлупина. Однако ее подход еще более сужает понятие образовательных услуг, в качестве которых автор рассматривает «деятельность, превышающую государственный образовательный стандарт и носящую дополнительный характер в непрофильном образовательном учреждении» [25].
Например, В.К. Загвоздкин отмечает, что в Европе многие авторы обоснованно отклоняют чисто рыночный подход в образовании, так как общедоступность и равенство шансов в образовании являются такими ценностями, от которых никто не желает отказываться. Особенно тщательно анализируется понятие товара или услуги в применении к образованию, а также идея школы как предприятия. Например, немецкий исследователь Ф.Р. Йах сознательно не употребляет слово «услуги» в отношении образования, так как оно не является для него товаром и не может быть отнесено к сфере услуг.
Ян де Грооф, проанализировав понятия «образовательные услуги» и «образование», пришел к выводу, что между ними существует четкое разграничение. В частности, он объясняет это тем, что в Законе «Об образовании» понятие «образование» раскрывается «как процесс развития личности, общественного воспитания и профессионального обучения». При этом образовательным услугам отводится второстепенная роль, поскольку, согласно Закону РФ «Об образовании», они могут оказываться образовательным учреждением только «за пределами определяющих его статус образовательных программ» (п. 6 ст. 14) [27, с. 26].
Такой довольно узкий подход к определению образовательных услуг основывается на буквальном толковании законодательных положений. Действительно, образовательное законодательство рассматривает образовательные услуги как вид социально-экономических благ, который требует для своего производства и потреб-
ления определенных экономических затрат и соответствующего возмещения.
Анализ Закона об образовании подтверждает точку зрения о довольно узком понимании образовательных услуг как услуг платных. При этом термин «услуга» регламентируется только в рамках дополнительных образовательных услуг (ст. 45). Закон закрепляет нормы о разных формах предоставления образования на платной основе [10]. Во-первых, государственные образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования, помимо финансируемых за счет средств учредителя заданий (контрольных цифр) по приему обучающихся, имеют право осуществлять подготовку и переподготовку рабочих, служащих и специалистов по договорам с физическими и юридическими лицами с оплатой ими стоимости обучения (п. 8 ст. 41). В данном случае речь идет о возможности получения профессионального образования на платной основе в пределах содержания государственных образовательных стандартов. Во-вторых, наряду с государственными и муниципальными образовательными учреждениями право взимать плату за оказание образовательных услуг в рамках содержания образовательных стандартов получили негосударственные образовательные организации всех видов и типов, так как подобные доходы для них являются основным источником финансирования (ст. 46). В-третьих, согласно Закону Российской Федерации «Об образовании», любые государственные и муниципальные образовательные учреждения, негосударственные образовательные организации вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные образовательные услуги за пределами содержания государственных образовательных стандартов и соответствующих образовательных программ [16, с. 45-52].
Положительным моментом введения понятия «образовательные услуги» в развитие образовательного законодательства послужило то, что это позволило узаконить платные формы образования и расширить тем самым возможности финансирования государственных и муниципальных
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 2 • 2018
образовательных учреждений. Появились условия для активного использования гражданско-правовых форм регулирования образовательных отношений, основанных на договорных обязательствах возмездного оказания образовательных услуг. Кроме того, появление платного образования расширило возможности обучающегося при выборе форм обучения, соответствующих его желаниям и интересам [14, с. 148], что в немалой степени способствует развитию конкуренции услуг в сфере образования и повышению качества образования. Исходя из этого в юридической литературе существует мнение, что платность (возмездность) деятельности в сфере образования стала ключевым признаком разграничения образовательных услуг и основной (бесплатной) образовательной деятельности [13].
Тенденции развития национальной системы высшего образования, на наш взгляд, должны быть направлены на обеспечение:
- интеграции российской системы высшего образования в мировое образовательное пространство с учетом отечественного опыта и традиций;
- активного выхода на рынок высшего образования, широкого участия высших учебных заведений и преподавателей в образовательных программах международных организаций и сообществ;
- преобразования учреждений высшего образования в центры образования, культуры, науки и новых технологий;
- интеграции образования, науки и производства, включая интеграцию научных исследований с образовательным процессом, научных организаций с образовательными учреждениями, науки и образования с производством [24].
Очевидно, что потребности быстро развивающейся экономики, с одной стороны, и необходимость обеспечения стабильности подверженного кризисам рынка труда, с другой стороны, вызывают необходимость акцентирования следующих аспектов высшего образования:
- культурное (всестороннее развитие личности студентов и трансляция культуры);
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2018
- экономическое (необходимость подготовки кадров высшей квалификации, приоритетность связи рынка высшего профессионального образования и рынка труда);
- социальное (высшее образование как основной канал вертикальной мобильности и способ «сглаживания» социального неравенства);
- инновационное (институты высшего образования не только как исследовательские центры, но и как центры распространения инноваций).
Необходимо отметить и политическую составляющую высшего образования, особенно в условиях рыночной экономики, которая проявляется в том, что принятие любых управленческих решений в этой области государственного управления, в том числе выраженных в правовой форме, всегда имеет место при конфликтности интересов различных политических сил. Эти отношения затрагивают интересы не только собственно государства, его именно суверенного существования, но и субъектов федерации и муниципальных образований, которые становятся участниками политического процесса по поводу формирования государственных решений в области высшего образования. Отношения при осуществлении деятельности в области высшего образования имеют в своей основе широкие социальные корни - в развитии высшего образования, особенно в условиях рыночной экономики; в возможности равного доступа к его получению заинтересован и каждый гражданин государства, и государство в целом [18, с. 65-73].
При этом политика в области развития высшего образования государства как составная часть его государственной образовательной политики с учетом мировых тенденций развития высшего образования отражается, прежде всего, в его решениях, которые определяют:
- источники (бюджетные, частные капиталы, доходы граждан) в качестве финансовой основы высшего образования;
- обеспечение доступности высшего образования;
- приоритетные формы высшего образования;
- единство основных положений порядка и условий высшего образования в Российской Федерации, непосредственно направленного на защиту прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации;
- развитие и структурные изменения высшего образования;
- условия для привлечения инвестиций и участия работодателей в развитие высшего образования;
- совершенствование разграничения полномочий между федерацией, субъектами федерации и муниципальными образованиями.
Заинтересованность государства в развитии высшего образования отражена в Национальной доктрине образования в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751, в которой регламентируется, что государство призвано обеспечить развитие высших учебных заведений как центров образования, культуры, науки и новых технологий [12]. В связи с этим в условиях рыночной экономики и формирования единого образовательного пространства вследствие глобализации на первое место выходит решение следующих задач: активное участие учреждений высшего образования в региональном развитии и установление тесных контактов учреждений высшего образования с бизнес-структурами, обеспечение финансовой устойчивости учреждений высшего образования и создание прозрачной системы оценки качества обучения.
В целом же следует иметь в виду, что развитие высшего образования - это стратегическое направление деятельности любого государства, обеспечение которой всегда требует огромного количества денежных средств и образования для этих целей специальных денежных фондов, что является, конечно, важной заботой государства. Достижение (или недостижение) этих целей определяет эффективность (или неэффективность) развития национальной системы высшего образования в государстве. Поэтому, по нашему мнению, необходимо подходить к признанию образуемых в результате обучения человеческих ре-
сурсов высшей квалификации - человеческого капитала, как к части национального богатства страны, определяющего не только ее образовательный, но и экономический суверенитет [10].
Непременным условием устойчивого развития и нормального функционирования национальной системы высшего образования, ее развития является согласованная, объективно отражающая реальные процессы в экономике и обществе в условиях глобализации правовая база. Очевидно, что в современных условиях потребности быстро развивающейся экономики, с одной стороны, и необходимость обеспечения стабильности подверженного кризисам рынка труда, с другой стороны, ставят задачу надлежащего и оперативного законодательного и, прежде всего, административно-правового регулирования общественных отношений в области высшего образования.
Административно-правовое регулирование деятельности в области высшего образования со стороны государства проявляется в: [26]
- принятии нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в области высшего образования, в том числе регулирующих отношения на образовательном рынке;
- установлении в интересах общества обучения по определенным программам с целью выпуска подготовленных специалистов для работы в социально и общественно значимых сферах экономики;
- проведении специальной налоговой политики для установления различных льгот субъектам высшей школы для стимулирования их деятельности.
Выполнение регулирующей функции государства, как правило, возлагается на специальный орган - орган исполнительной власти по надзору за образовательной деятельностью (государственный образовательный надзор). Если в отношении установления надзора в области высшего образования не существует разногласий, то в вопросе о выборе лучшей системы надзора, о способе осуществления и интенсивности надзора за деятельностью субъектов высшей школы, о компетенции ведомства
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2018
образовательного надзора они имеются. Данный вопрос решается в разных государствах по-разному, но в основу всех систем образовательного надзора положен принцип публичности (гласности). Система публичности исходит из того, что органы государственного управления в области высшего образования непосредственно контролируются и управляются лицами с высокой степенью ответственности, заинтересованными в развитии высшего образования. Государство обеспечивает контроль над достоверностью представленной учреждениями высшего образования публичной отчетности, определяет формы публичной отчетности и обеспечивает их публикацию [17, с. 51-57].
Государство придает определенным требованиям к деятельности в области высшего образования (к условиям деятельности в области высшего образования) форму закона. Задача органа надзора в области высшего образования заключается, прежде всего, в контроле над соблюдением учреждениями высшего образования законодательства, регулирующего административные отношения, складывающиеся в области высшего образования. Система материального государственного надзора в области высшего образования в экономически развитых странах сочетает основы системы публичности и нормативной системы. При этом задача ведомства материального государственного надзора в области высшего образования заключается не только в обеспечении информацией о деятельности учреждений высшего образования и контроле над соблюдением ими норм законодательства, но и в защите интересов обучаемых и преподавателей при нарушении учреждениями высшего образования своих обязательств. Достижение указанной цели обеспечивается как за счет выдачи разрешений (лицензий) на проведение деятельности в области высшего образования, так и проведением текущего надзора за этой деятельностью.
В современных рыночных условиях, как уже подчеркивалось, изменение управления высшим образованием в большей степени связано с развитием автономии учреждений высшего образования, что зат-
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 2 • 2018
рагивает все типы данных учреждений. Это обусловлено экономическими, социальными и политическими факторами [9]. Во-первых, в большинстве даже экономически развитых стран имеет место недостаточность государственных ресурсов для поддержания необходимого уровня финансирования все более разрастающегося сектора высшего образования; во-вторых, растут требования к качеству образования. Причем под качеством подразумевается не только уровень подготовки, но и разнообразие специализаций. Недостаточность финансирования сферы высшего образования, ее рост в ряде западных стран вынуждают искать разрешение проблемы в привлечении других источников - бизнеса, благотворительных организаций, местных сообществ (при этом в ряде стран ЕС высшее образование и без того финансируется главным образом из региональных бюджетов) и, наконец, обучаемых [17, с. 51-57].
Государство и учреждения высшего образования в условиях расширяющегося разнообразия источников финансирования вынуждены менять и организацию управления, в том числе, в связи с тем, что бизнес и местные сообщества постепенно начинают принимать все более активное участие в политике учреждений высшего образования, включая определение миссии, спектра и содержания образовательных программ и их качества. И если раньше под качеством понималось соответствие программ определенным эталонам, устанавливаемым государством, то сейчас под качеством во все большей степени понимается соответствие потребностям всех заинтересованных участников - от работодателей до студентов. Это отнюдь не означает, что государство уходит из высшего образования, где его роль не только не уменьшается, но даже усиливается; речь идет об изменении целей и механизмов управления и участия государства в этих процессах. Существенно повышается роль государства и в содействии укреплению роли университетов как научно-исследовательских центров в экономике знаний [10]. Широко признано, что проведение фундаментальных исследований и разра-
боток невозможно без государственной поддержки. У государственных органов, регламентирующих деятельность в области высшего образования, в разных странах разные подходы, различно и применяемое законодательство. Степень и формы административно-правового регулирования отношений, складывающихся в области высшего образования, определяются как общими основами экономики страны, так и задачами ее экономического развития.
Список литературы:
[1] Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. 2-е изд. М., 2006.
[2] Бакулина А.А. Возможности применения в российской практике исполнительного производства действий зарубежных судебных приставов-исполнителей // Проблемы экономики и юридической практики. 2013. № 6.
[3] Белозеров А.В. Понятие и содержание обязательства по возмездному оказанию образовательных услуг: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.
[4] Гусинский Э.Н., Турчанинова Ю.И. Введение в философию образования: Учебное пособие. М.: Логос, 2000.
[5] Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. М., 1985.
[6] Дорошенко Д.Р., Селезнев П.С. Инвестиционная привлекательность России (с позиции иностранных инвесторов) // Консультант директора. 2006. № 1.
[7] Куров С.В. Образовательные услуги: гражданско-правовой аспект. М., 1999.
[8] Линников А.С. Система вероятных индикаторов риска для финансовых организаций // Экономика и предпринимательство. 2013. № 12-2 (41-2).
[9] Линников А.С., Карпов Л.К., Пазына Е.О. Правовые и экономические основы финансовой системы Европейского союза: Учебное пособие. Москва, 2018.
[10] Линников А.С., Салмов А.Н., Вирин Ф.Ю. Малое предпринимательство России в международном бизнесе и электронной коммерции. Москва, 2017.
[11] Оголева Л.Н., Разгильдеев А.В., Селезнев П.С. Необходимость инновационного стимулирования российской экономики // Консультант директора. 2005. № 6.
[12] Постановление Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 года № 751
«О национальной доктрине образования в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4089.
[13] Потапенко В.С. Образовательная деятельность и образовательные услуги:соотношение понятий // http://cmza.ru/stati/ obrazovatelnaya-deyatelnost-i-obrazovatelnyie-uslugi-sootnoshenie-ponyatiy.html.
[14] Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007.
[15] Селезнев П., Трюэль Ж.-Л. Инструменты современной инновационной политики: сравнительный анализ опыта Франции и России // Региональные проблемы преобразования экономики. 2014. № 9.
[16] Селезнев П.С. Инновационная стратегия выживания и успеха в конкурентной среде: опыт Сингапура // Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2014. № 1 (35).
[17] Селезнев П.С. Инновационный потенциал Индии: состояние и возможности развития // Проблемы теории и практики управления. 2014. № 5.
[18] Селезнев П.С. Инновационный путь Бразилии // Научно-аналитический журнал «Обозреватель - Observer». 2014. № 2 (289).
[19] Селезнев П.С. Особая роль международного сотрудничества // Международная экономика. 2014. № 5.
[20] Селезнев П.С. Политическая идеология инноваций: выбор Запада и выбор Востока // Власть. 2014. № 3.
[21] Сырых В.М. О юридической природе образовательного договора с условием оплаты обучающимся стоимости обучения // Право и образование. 2002. № 4.
[22] Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
[23] Фарбер И.Е. Свобода и права человека в Советском государстве. Саратов, 1974.
[24] Федотова М.А., Тазихина Т.В., Якубова Д.Н., Бакулина А.А., Багинова О.М., Королев И.В. Основы оценки стоимости имущества: Учебник. Москва, 2011.
[25] Шкарлупина Г.Д. Образовательные услуги или обучение на возмездной основе - различие должен определить закон // Право и образование. 2008. № 3.
[26] EC Education and Culture DG. The extent and impact of higher education governance reform across Europe. Contract 2006-1407/001001 S02-81AWB.
[27] Jan De Groof, Gracienne Lauwers,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2018
Vladimir M. Filippov (eds.). Adequate Education Law for Modern Russia. Leuven/ Apeldoom, Garant, 2001.
Spisok literatury':
[1] Administrativnoe pravo / Pod red. Yu.M. Kozlova, L.L. Popova. 2-e izd. M., 2006.
[2] Bakulina A.A. Vozmozhnosti primeneniya v rossijskoj praktike ispolnitel'nogo proizvodstva dejstvij zarubezhny'x sudebny'x pristavov-ispolnitelej / / Problemy' e'konomiki i yuridicheskoj praktiki. 2013. № 6.
[3] Belozerov A.V. Ponyatie i soderzhanie obyazatel'stva po vozmezdnomu okazaniyu obrazovatel'ny'x uslug: Dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2000.
[4] Gusinskij E'.N., Turchaninova Yu.I. Vvedenie v filosofiyu obrazovaniya: Uchebnoe posobie. M.: Logos, 2000.
[5] Doroxova G.A. Zakonodatel'stvo o narodnom obrazovanii. M., 1985.
[6] Doroshenko D.R., Seleznev P.S. Investi-cionnaya privlekatel'nost' Rossii (s pozicii inostranny'x investorov) // Konsul'tant direk-tora. 2006. № 1.
[7] Kurov S.V. Obrazovatel'ny'e uslugi: grazhdansko-pravovoj aspekt. M., 1999.
[8] Linnikov A.S. Sistema veroyatny'x indikatorov riska dlya finansovy'x organizacij // E'konomika i predprinimatel'stvo. 2013. № 122 (41-2).
[9] Linnikov A.S., Karpov L.K., Pazy'na E.O. Pravovy'e i e'konomicheskie osnovy' finansovoj sistemy' Evropejskogo soyuza: Uchebnoe posobie. Moskva, 2018.
[10] Linnikov A.S., Salmov A.N., Virin F.Yu. Maloe predprinimatel'stvo Rossii v mezhdu-narodnom biznese i e'lektronnoj kommercii. Moskva, 2017.
[11] Ogoleva L.N., Razgil'deev A.V., Seleznev P.S. Neobxodimost' innovacionnogo stimuli-rovaniya rossijskoj e'konomiki // Konsul'tant direktora. 2005. № 6.
[12] Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 4 oktyabrya 2000 goda № 751 «O nacional'noj doktrine obrazovaniya v Rossijskoj Federacii» // SZ RF. 2000. № 41. St. 4089.
[13] Potapenko V.S. Obrazovatel'naya deyatel'nost' i obrazovatel'ny'e uslugi: sootno-shenie ponyatij // http://cmza.ru/stati/
obrazovatelnaya-deyatelnost-i-obrazovatelnyie-uslugi-sootnoshenie-ponyatiy.html.
[14] Publichny'e uslugi i pravo: Nauch.-prakt. posobie / Pod red. Yu.A. Tixomirova. M., 2007.
[15] Seleznev P., Tryue'V Zh.-L. Instrumenty' sovremennoj innovacionnoj politiki: sravnitel'-ny'j analiz opy'ta Francii i Rossii // Regional'ny'e problemy' preobrazovaniya e'konomiki. 2014. № 9.
[16] Seleznev P.S. Innovacionnaya strategiya vy'zhivaniya i uspexa v konkurentnoj srede: opy't Singapura // Kaspijskij region: politika, e'konomika, kul'tura. 2014. № 1 (35).
[17] Seleznev P.S. Innovacionny'j potencial Indii: sostoyanie i vozmozhnosti razvitiya // Prob-lemy' teorii i praktiki upravleniya. 2014. № 5.
[18] Seleznev P.S. Innovacionny'j put' Brazilii // Nauchno-analiticheskij zhurnal «Obozre-vatel' - Observer». 2014. № 2 (289).
[19] Seleznev P.S. Osobaya rol' mezhdu-narodnogo sotrudnichestva // Mezhdunarod-naya e'konomika. 2014. № 5.
[20] Seleznev P.S. Politicheskaya ideologiya innovacij: vy'bor Zapada i vy'bor Vostoka // Vlast'. 2014. № 3.
[21] Sy'ry'x V.M. O yuridicheskoj prirode obrazovatel'nogo dogovora s usloviem oplaty' obuchayushhimsya stoimosti obucheniya // Pravo i obrazovanie. 2002. № 4.
[22] Ukaz Prezidenta RF ot 12 maya 2009 g. № 537 // SZ RF. 2009. № 20. St. 2444.
[23] Farber I.E. Svoboda i prava cheloveka v Sovetskom gosudarstve. Saratov, 1974.
[24] Fedotova M.A., Tazixina T.V., Yakubova D.N., Bakulina A.A., Baginova O.M., Korolev I.V. Osnovy' ocenki stoimosti imushhestva: Uchebnik. Moskva, 2011.
[25] Shkarlupina G.D. Obrazovatel'ny'e uslugi ili obuchenie na vozmezdnoj osnove - razlichie dolzhen opredelit' zakon // Pravo i obrazovanie. 2008. № 3.
[26] EC Education and Culture DG. The extent and impact of higher education governance reform across Europe. Contract 2006-1407/001001 S02-81AWB.
[27] Jan De Groof, Gracienne Lauwers, Vladimir M. Filippov (eds.). Adequate Education Law for Modern Russia. Leuven/ Apeldoom, Garant, 2001.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2018
