CC BY
104DOI 10.47643/1815-1329_2022_5_87 УДК 349.9
ОСНОВАНИЯ ОГРАНИЧЕНИЙ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ GROUNDS FOR RESTRICTIONS ON RIGHTS TO LAND PLOTS
ЛИМАНСКАЯ Анна Петровна,
доцент кафедры экологического и природоресурсного права,
ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина» (МГЮА). 123001, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9. E-mail: limanskayaa@mail.ru; LIMANSKAYA Anna Petrovna,
associate professor of the department of environmental and natural resource law of the Moscow State Law University named after O.E. Kutafin. 9, Sadovaya-Kudrinskaya str., Moscow, 123001, Russia. E-mail: limanskayaa@mail.ru
Краткая аннотация: в статье рассматриваются вопросы преодоления пробелов законодательства об основаниях ограничений прав на земельные участки. В целях формирования теоретических основ совершенствования законодательства об ограничениях прав автор анализирует исторические документы, проводит сравнительную характеристику российского и зарубежного законодательства, обобщает судебную практику по данному вопросу. На основе проведенного исследования автором сформулировано определение понятия «ограничение права на земельный участок», предложена классификация ограничений права. К числу актуальных выводов автора следует отнести предложение о расширении перечня ограничений права на основе отнесения к ним ограничений использования земельного участка в интересах частных лиц.
Abstract: The article deals with the issues of overcoming the gaps in the legislation on restrictions on rights to land plots. In order to form the theoretical foundations for improving the legislation on restrictions on rights, the author analyzes historical documents, conducts a comparative description of Russian and foreign legislation, summarizes judicial practice on this issue. On the basis of the study, the author formulated a definition of the concept of «restriction of the right to a land plot», a classification of restrictions on the right is proposed. Among the actual conclusions of the author is the proposal to expand the list of restrictions on the right on the basis of attributing to them restrictions on the use of a land plot in the interests of individuals.
Ключевые слова: право, земельный, ограничения, обременения, использование, воздействие, ущемление, сделка, договор, право, закон.
Keywords: law, land, restrictions, encumbrances, use, impact, infringement, transaction, contract, law, law.
Для цитирования: Лиманская А.П. Основания ограничений прав на земельные участки // Аграрное и земельное право. 2022. № 5(209). С. 87-92. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_5_87.
For citation: Limanskaya A.P. Grounds for restrictions on rights to land plots // Agrarian and Land Law. 2022. No. 5(209). pp. 87-92. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_5_87.
Статья поступила в редакцию: 28.01.2022
Отсутствие в законодательстве определения понятия «ограничение права» исключает возможность точной правовой квалификации некоторых видов правовых режимов в качестве ограничения права и разграничения их с иными правовыми явлениями. Так, в судебной практике неоднозначно разрешается вопрос о том, является ли ограничением права изменение режима земельного участка, обремененного правами юридических или физических лиц. Названный пробел порождает неверное толкование норм, регулирующих договорные отношения в сфере использования земель. Так, в судебной практике получил применение подход, состоящий в признании юридической силы таких условий договора, которыми регулируются специальные параметры строительства, не предусмотренные градостроительными регламентами. Данная спорная практика является следствием пробела законодательства, состоящего в отсутствии определения понятия «ограничение права».
Проблема определения правовой сущности и юридических критериев рассматривается во многих со-
временных правовых исследованиях, однако большая часть вопросов по прежнему не получила доктринально-го[2, 3, 4] толкования.
Необходимостью исследования вопроса о восполнении названного пробела законодательства продиктовано обращение в данном исследовании к историческим основам формирования представлений об ограничениях прав на недвижимое имущество в качестве правового института.
Зарождение данного института относится к периоду римского права, которому были известны такие ограничения права как запрещения, установленные в интересах всего общества (государства в целом и каждого члена общества), и в интересах отдельных категорий частных лиц (соседей)[1, с. 15]. К числу ограничений, установленных в публичных интересах, относились ограничения, связанные с использованием дорог (право собственности на полотно дороги принадлежало не частным лицам, а государству, которое обязано было обеспечивать право движения по дорогам всем и каждому), необходимостью ведения раскопок в целях разведки и разработки месторождений, осуществления религиозных обрядов (право прохода к захоронениям на земельном участке), предупреждения пожаров (запрет сплошных построек, обязанность обустройства свободных отступов от соседних зданий), соблюдения формы и высоты построек (в целях обеспечения освещенности зданий).
Ограничениями права в интересах частных лиц признавались такие обязанности и запреты, которыми обеспечивались потребности собственников соседних участков. Так, запрещалось допускать нависание кроны деревьев над соседним участком на высоте менее 4,5 метров, а также над строениями. Для собственника соседнего участка устанавливался запрет на эксплуатацию здания к вреду соседа, если такое использование выходит за рамки обычной, соответствующего режиму участка, пользования.
В римском праве отсутствовало деление режимов на ограничения права и обременение имущества. В условиях системы континентального права введено правило, позволяющее отличить ограничения права от обременений имущества. По мнению ученого Г. Дернбурга, ограничение права не является элементом содержания права, оно имеет личный характер[7].
Ограничения права отличаются от обременений в зависимости от оснований их установления. Ограничением права признавались запреты, которые существуют на момент возникновения права. При переходе права собственности к другому лицу ограничения права трансформируются в обременение в виде сервитута. Как отмечал В.И. Курдиновский, сервитут ставит границы уже возникшему праву собственности[1, с. 10]. Таким образом, обременением признается запрещение, которое возникает из договора или иной сделки. Ограничением признается запрет, который установлен законом. В странах континентальной системы права, таким образом, ограничения могли устанавливаться как в интересах общества в целом, так и в интересах отдельных категорий лиц. Однако во всех случаях основанием установления ограничения права являлся нормативный правовой акт.
В современный период зарубежное законодательство стран, входящих в континентальную систему права, основано на представлениях об ограничении права на землю как позитивных обязанностях и запрещениях, стесняющих правообладателя земельного участка в целях обеспечения как публичных, так и частных интересов. Как отмечает В.И. Камышанский, в гражданском законодательстве зарубежных стран число ограничений права, устанавливаемых в публичных и частных интересах, увеличивается по мере развития законодательства о праве собственности. Так, изначально в законодательных актах Франции закреплялась конструкция права собственности на землю, предусматривающая распространение прав собственника на все ресурсы в границах земельного участка и на воздушный столб. Дальнейшее развитие законодательства было направлено на ограничение структуры земельного участка как объекта права[5, с. 204]. Ограничения предусматривались не только зааконодательством Франции, но характерны так же и для Германии[5, с. 208; 8].
При установлении допустимых воздействий в соответствии с Германским гражданским уложением подлежали учету не характер деятельности, результатом которой является воздействие, а интересы собственника соседнего участка. Именно данный критерий служит в условиях континентальной правовой системы основанием квалификации ограничения права.
Расширение ограничений прав на земельные участки характерно и для законодательства Швейцарии. Согласно Швейцарскому гражданскому уложению собственник земельного участка обязан допустить прокладку трубопроводов, а также лини электропередачи и иных подобных объектов с возмещением убытков, если размещение таких объектов иным способом невозможно или возможно с чрезмерными затратами (И691).
Расширение ограничений прав на земельные участки в зарубежных странах происходит также по пути установления запретов на добычу полезных ископаемых. Использование недр собственниками земельных участков на основании разрешений предусмотрено законодательством таких стран, как Япония, Франция, Германия.
В Российской Федерации право собственности на земельный участок отделено от права собственности на недра. Закон Российской Федерации «О недрах» предусматривает право собственника земельного участка осуществлять использование для собственных нужд без проведения взрывных работ общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, подземных вод в объеме не более 100 куб. метров в сутки из водоносных источников, расположенных над водоносными горизонтами централизованного водоснабжения, а также строительство подземных сооружений на глубине до 5 метров (ст. 19 Закона «О недрах»). Любое иное использование недр осуществляется собственниками земельных участков с соблюдением процедуры предоставления недр в пользования. Названные положения исключают признание запрета свободного использования полезных ископаемых собственником земельного участка в качестве ограничения права.
Спорным является вопрос об отнесении запретов, обусловленных целевым назначением и разрешенным использованием земельных участков, к числу ограничений права. По мнению Г.А. Гаджиева, данные режимы не являются ограничением права, а рассматриваются в качестве «уточнения содержания» права собственности^]. Иной позиции придерживается В.П. Камышанский, который полагает, что целевое назначение и разрешенное использование земель является ограничением права в силу того, что данный режим устанавливается вопреки воле собственника земельного участка[5, с. 207].
При толковании правовой категории «правовой режим» с позиций отражения в нем ограничений права происходит смешение правовых категорий «общая обязанность» и «ограничение права», т.е. ограничение права отождествляется с правовым статусом субъекта права. Кроме того, такой подход не позволяет определить допустимые пределы ограничения права, а именно, должны ли ограничения касаться только отдельных правомочий или всей совокупности правомочий, а также критериев, по которым ограничение перерастает в прекращение права, а именно, по каким признакам следует квалифицировать прекращение права - по критерию невозможности реализации всех правомочий собственника или хотя бы одного из них.
Отсутствие юридической характеристики ограничения прав затрудняет квалификацию таких запрещений и условий, которые фактически предполагают ограничение использования земельного участка, но законодательно не отнесены к видам ограничений. Например, в качестве ограничения права не могут быть квалифицированы изменения режима земельного участка, который в соответствии со статьей 7 Земельного кодекса РФ определяется, исходя из принадлежности земель к определенной категории и разрешенного использования. Отсутствие правового определения данного понятия следует рассматривать как пробел в праве, поскольку на законодательном уровне не определены меры защиты права на земельный участок при изменении его правового режима, при котором исключается или ограничивается возможность реализации права.
Представляется, что определение ограничения права на основе подхода, сформированному с условиях континентальной правовой системы, состоящего в признании ограничением права любого запрета и обязанности, которые ущемляют интересы собственника земельного участка, не соответствуют содержанию права собственности, существовавшему на момент приобретения права и установленному вопреки воле собственника земельного участка, соответствует установленным в части 2 статьи 209 Гражданского кодекса РФ правовым критериям определения границ права собственности на землю. Поскольку данной нормой для собственника предусмотрена возможность совершать только такие действия, которые не противоречат закону и иным правовым актам и не нарушают права и законные интересы других лиц, то соблюдение правового режима земель, установленного в соответствии с требованиями земельного законодательства, не может рассматриваться в качестве ограничения права.
Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что ограничение права -это мера государственного принуждения, выраженная в запретах и обязанностях, которые устанавливаются в порядке, предусмотренном законами, не связаны с реализацией собственного интереса правообладателя земельного участка и стесняют правообладателя в реализации принадлежащего ему права собственности в интересах общества в целом и удовлетворения законных интересов частных лиц. С этой точки зрения представляется обоснованным расширение перечня нужд, обеспечиваемых установлением ограничений права, на основе включения в него не только общегосударственных задач и целей, но и законных интересов других лиц.
Следует признать, что предусмотренный законодательством перечень оснований ограничения не отвечает современным потребностям общества. Жизнь порождает новые вызовы, которые не могли быть урегулированы ранее. Так, в правовом регулировании нуждаются вопросы установления ограничений для обеспечения многоцелевого использования водных объектов, лесов, охоты и рыболовства.
Осуществление названных видов природопользования зачастую связано с затруднениями реализации прав других лиц на земельные участки. Однако отсутствие в законодательстве прямого указания на квалификацию соответствующего режима как ограничения права исключает применение способов защиты нарушенных прав собственников земельных участков, включая возмещение убытков. В связи с этим вопрос об признаках и основаниях квалификации ограничений прав на земельные участки является актуальным.
Наряду с пробелом законодательства в части установления общего определения понятия ограничения права, в законодательстве содержится неопределенность в части признаков отдельных предусмотренных законом ограничений. В статье 56 Земельного кодекса РФ в качестве самостоятельного вида ограничений прав, отдельно от зон с особыми условиями использования территорий, выделены особые условия охраны окружающей среды, которые не могут быть обеспечены установлением специального территориального режима в виде зоны с особыми условиями использования территорий. Так, спорным является отнесение к ограничениям прав на землю запретов использования для строительства земельных участков, занятых лесными насаждениями, при наличии земель, не занятых лесными насаждениями (ч.3 ст.21 Лесного кодекса РФ). Вопрос о квалификации названного запрета как ограничения права возникает в рамках отношений по поводу образования земельных участков, предназначенных для строительства.
Так, в рамках спора о признании незаконными ограничений использования лесных участков в составе защитных лесов для целей недропользования суд пришел к следующему выводу о том, что, допуская в статье 21 Лесного кодекса РФ возможность строительства на землях лесного фонда объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для осуществления работ по геологическому изучению недр и разработки месторождений полезных ископаемых, ЛК РФ не конкретизирует при этом перечень таких объектов и то, в каких лесах с уче-
том их целевого назначения они могут быть созданы. Наряду с защитными лесами, подлежащими охране в порядке установления территориальных режимов (водоохранных зон, особо охраняемых природных территорий), к защитным лесам относятся также ценные леса. Одним из видов ценных лесов являются запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов (часть2 статьи 102 Лесного кодекса РФ). В названном случае режим охраны ценных лесов обеспечивается установлением специальных ограничений использования, которые законом не определяются как ограничения права. В этой связи возникает вопрос о юридической квалификации названного режима в качестве ограничения права. В рассматриваемом случае суд пришел у выводу об отсутствии признаков ограничения права в режиме защитных лесов, поскольку каких-либо положений, ограничивающих виды разрешенной деятельности в запретных полосах лесов, расположенных вдоль водных объектов, и в лесах, расположенных в водоохранных зонах, оспариваемые заявителем нормативные акты не содержат (Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 18.12.2014 № АПЛ14-622)1.
На практике отсутствие легального определения понятия «ограничение права» порождает расширительное толкование норм, регулирующих основания установления ограничений прав. Так, В судебной практике получила отражение позиция, состоящая в признании лесопаркового зеленого пояса зоной с особыми условиями использования территорий (Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 07.09.2020 N Ф02-4049/2020 по делу N А33-27101/2019). Данное решение оставлено в силе Определением Верховного Суда РФ от 09.12.2020 № 302-ЭС20-19936. При квалификации данной зоны в качестве ЗОУИТ суды основывались на положениях Федерального закона «Об охране окружающей среды». Данная практика получила применение в практике других судов (Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 23.12.2021 N Ф04-6652/2021 по делу N А46-5423/2021; Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 23.03.2021 N Ф06-2017/2021 по делу N А72-3423/2020; Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2021 N 08АП-9255/2021 по делу N А46-5423/2021).
Представляется, что расширительное толкование норм, регулирующих порядок установления ограничений прав на земельные участки противоречит положениям статьи 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Открытым остается вопрос об основания выплаты приобретателю земельного участка возмещения убытков, вызванных таким ограничением права. Судебная практика основана на признании необоснованным выплаты возмещения в данном случае, поскольку участок передается в собственность со всеми ограничениями, а, следовательно, приобретатель добровольно соглашается на данные условия договора. Но при этом закон не предусматривает данное основание освобождения от обязанности возместить убытку собственнику земельного участка.
Рассмотрев спор о расторжении договора купли-продажи земельного участка, Верховный Суд РФ пришел к следующему выводу о том, что наличие ограничений использования земельного участка, о которых покупатель не мог знать на момент заключения договора, не является основанием расторжения договора по статье 460 Гражданского кодекса РФ. При этом суд исходил из того, что названная норма говорит только лишь о скрытых обременениях имущества, к которым не относятся ограничения права. Дело направлено на новое рассмотрение (Определение Верховного Суда РФ от 2 апреля 2019 года №38-КГ19-1). Тем самым, Верховный Суд РФ разделил ограничения права и обременения имущества как самостоятельные основания защиты прав. Однако
1 СПС «Консультант Плюс».
вопрос о правовых критериях разделения названных правовых явлений в законодательстве не решен и требует исследования.
Истории гражданского права известен подход, состоящий в разделении понятий «ограничение права» и «обременение имущества» по такому критерию, как период установления ограничения. Если ограничение существовало на момент совершения сделки, то применялся режим «обременения имущества» с установлением соответствующих выплат собственнику земельного участка. Если ограничение установлено после приобретения права, то применялась такая мера защиты нарушенного права, как возмещение убытков[1, с. 10].
Данный подход заслуживает поддержки, поскольку позволяет учесть интересы приобретателя имущества на период существования соответствующего обременения имущества и обеспечить возможность реализации права на земельный участок со стороны продавца земельного участка.
Библиография:
1. Курдиновский В.И. К учению о легальных ограничениях права собственности на недвижимость в России. Одесса: Экономическая типография. 1899.
2. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005.
3. Небратенко О.О. Ограничение права собственности в практике Конституционного Суда РФ// Российский судья. 2021. № 12.
4. Саурин А.А. Право собственности в Российской Федерации: конституционно-правовые пределы реализации и ограничения. М., 2014.
5. Камышанский В.П. Право собственности: пределы и ограничения. М.: ЮНИТИ. 2000.
6. «Круглый стол» журнала «Государство и право». Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву // Государство и право. 1998. № 7.
7. Дернбур Г. Пандекты. Т. 2. Вещное право. СПб., 1905. С. 186.
8. Л. Жюлио де ла Морандьер. Гражданское право Франции. Т. 2. Пер. с франц. Е.А. Флейшиц. М.: Иностранная литература. 1960. С. 39.
References:
1. Kurdinovsky V.I. On the doctrine of legal restrictions on the ownership of real estate in Russia. Odessa: Economic Printing House.
1899.
2. Malko A.V. Incentives and restrictions in law. 2nd ed., reprint. and additional M.: Jurist, 2005.
3. Nebratenko O.O. Restriction of property rights in the practice of the Constitutional Court of the Russian Federation// Russian judge. 2021. № 12.
4. Saurin A.A. The right of ownership in the Russian Federation: constitutional and legal limits of implementation and restrictions. M.,
2014.
5. Kamyshansky V.P. The right of ownership: limits and restrictions. M.: UNITY. 2000.
6. "Round table" of the journal "State and Law". Principles, limits, grounds for restricting human rights and freedoms under Russian legislation and international law // State and Law. 1998. № 7.
7. Dernburg G. Pandects. Vol. 2. Property law. St. Petersburg, 1905. p. 186.
8. L. Jullio dela Morandiere. The civil law of France. Vol. 2. Trans. with frants. E.A. Fleishits. M.: Foreign literature. 1960. p. 39.
