CC BY
95
ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОТРАСЛЕВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
УДК 347.9 ББК 67.410
© 2021 г. Савоськин Александр Владимирович,
заведующий кафедрой конституционного и международного права Уральского государственного
экономического университета доктор юридических наук, доцент.
E-mail: savoskinav@yandex.ru
Сошникова Ирина Владимировна,
доцент кафедры публичного права Уральского государственного экономического университета
кандидат социологических наук, доцент.
E-mail: i.v.soshnikova@yandex.ru
Руколеев Виталий Александрович,
магистрант Уральского государственного юридического университета.
E-mail: v.a.rukoleev@bk.ru
ОРГАНЫ СУДЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА И ИХ ЗНАЧЕНИЕ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
В статье говорится об исследованиях сложившегося механизма взаимодействия органов судейского сообщества с законодательной и исполнительной ветвями власти. Особое внимание уделяется принципиальным вопросам поддержания конституционной независимости судей федеральных судов (персональная независимость) и институциональной независимости и самостоятельности судебной власти. По результатам исследования выявлено наличие правовых условий для легального вмешательства других ветвей государственной власти в финансовую и кадровую политику судебной власти.
Ключевые слова: ветвь власти, органы судейского сообщества, судья, судебная система, независимость судебной власти, судейское сообщество, орган государственной власти, особое мнение судьи.
Savoskin Alexander Vladimirovich - Head of the Department of Constitutional and International Law,
the Ural State University of Economics, Doctor of Law, Associate Professor.
Soshnikova Irina Vladimirovna - Associate Professor, the Department of Public Law, the Ural State University
of Economics, PhD in Sociology, Associate Professor.
Rukoleev Vitaly Alexandrovich - Master's student, the Ural State Law University.
BODIES OF THE JUDICIARY AND THEIR SIGNIFICANCE IN THE SYSTEM OF THE SEPARATION
OF POWERS
The article deals with studies of the existing mechanism of interaction between the bodies of the judiciary with the legislative and executive branches of government. Particular attention is paid to the fundamental issues of maintaining the constitutional independence of judges offederal courts (personal independence) and the institutional independence and independence of the judiciary. According to the results of the study, it was revealed that there are legal conditions for the legal interference of other branches of state power in the financial and personnel policy of the judiciary.
Keywords: branch of government, bodies of the judiciary, judge, judicial system, independence of the judiciary, community ofjudges, government body, dissenting opinion of a judge.
Отечественный институт судейского сообщества в юридической науке достаточно широко изучен. Однако состояние его правового регулирования остается неудовлетворительным. Причиной тому служит правотворческая деятельность, которая не опирается на доктринальные положения об авто-
номии судебной власти и места органов судейского сообщества в системе разделения властей.
Усложняется ситуация поспешной апробацией инициатив в отрыве от качественных исследований прогноза задуманному в социально-экономическом, политическом, право-
вом плане на долгосрочный период. Недавние изменения в законодательстве подтверждают сказанное.
В 2020 г. была проведена очередная масштабная конституционная реформа, затронувшая фундаментальные основы судебной системы. Ее результаты заставляют задуматься о роли судейского сообщества в поддержании независимости и самостоятельности не только судебной ветви, но и судей федеральных судов в отдельности. Вдобавок вызывает озабоченность отсутствие у судов высшей инстанции и судебной власти в целом эффективных правовых инструментов отстаивания институциональной позиции.
Реалии непроизвольно подталкивают к мысли, что для сохранения хотя бы видимости своей значимости в глазах общества нужно держать нейтралитет. Осознавая приоритетность следования этой цели, судейское сообщество, например, осталось в стороне от оценки упразднения Высшего арбитражного Суда РФ [1], законодательного запрета судьям Конституционного Суда РФ обнародовать в публичном пространстве особое мнение по существу дела [2] и фактического упразднения региональной конституционной юстиции к 1 января 2023 г. [3].
Сегодня судейское сообщество по действующему законодательству представляет собой базисную основу функционирования судебной системы РФ. Такое положение объясняется тремя аспектами. Во-первых, судейское сообщество выстраивается на обязательной консолидации судей федеральных судов и судов субъектов РФ, в том числе прекративших свои полномочия в связи с почетным уходом или почетным удалением в отставку. Во-вторых, рассматриваемая профессиональная общность на основании принадлежащих ей полномочий осуществляет деятельность по поддержанию авторитета судебной власти, по представительству и защите условно-единых интересов судей общей и арбитражной юрисдикции. В-третьих, судейское сообщество поддерживает баланс взаимодействия между ветвями власти с целью исключения влияния на судебную систему, поддержания ее самостоятельности и независимости.
В то же время правовая природа судейского сообщества в прямом понимании дефиниции абстрактна. Будучи объединением носителей судебной власти, оно находит сущностное выражение в учрежденных органах.
Именно их совокупность образует внутрисистемные процессы самоорганизации и самоуправления.
С принятием Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (далее - ФЗ «Об органах судейского сообщества в РФ») [4] возникла неопределенность касаемо наличия у органов судейского сообщества признаков органов государственной власти. В соображениях ученых-юристов преобладает установка о спектре поименованных в законе полномочий, соотносимых с полномочиями организаций, действующих от имени публичного образования. Неоднозначны разве что полученные выводы от научных изысканий. К примеру, М.С. Захаренко полагает, что органы судейского сообщества являются квазигосударственными, поскольку не названы в числе органов государственной власти, во взаимосвязи с отсутствием статуса юридического лица [5, с. 56]. Близка в суждениях А.А. Чубакова, которая в диссертационном исследовании выдвинула противоречивое предположение, согласно которому организационно-правовой форме деятельности органов судейского сообщества присущ дуализм. Эти органы якобы сочетают в себе публично-правовые и частноправовые начала. Последнее аргументируется автором из-за схожей юридической конструкции с саморегулируемыми организациями [6, с. 104].
На наш взгляд, проблема некой неопределенности вторична. Явные недостатки в правовом поле компенсируются доктринально разработанными признаками государственных органов. По сложившемуся обыкновению к числу основных относят: учреждение в определенном законодательном порядке, практическое признание частью публично-управленческого механизма и наделенность государственно-властными полномочиями. Все они подпадают под юридическое оформление структур обсуждаемого профессионального объединения, что отличает их от иных социальных образований.
Статьей 3 ФЗ «Об органах судейского сообщества в РФ» устанавливается исчерпывающий перечень органов судейского сообщества, располагающихся на федеральном и региональном уровнях под едиными началами администрирования. Для придания всесторонности исследуемой проблематики проклассифицируем данные органы, интегриро-
ванные в судебную систему, по следующим двум критериям: порядку формирования и объему компетенций.
В зависимости от порядка формирования органы судейского сообщества подразделяются на первичные и производные (вторичные). Первичным органом выступает общее собрание судей суда. Членство в общем собрании судей суда определяется самим фактом замещения должности судьи. В остальных, производных органах членство судей определяется по итогам проведения выборов, преимущественно непрямых. Исходя из нормы представительства делегаты, избранные во Всероссийский съезд судей и конференции судей субъектов РФ, большинством голосов определяют судей в иные федеральные и региональные коллегиальные органы. Каждый судья, исполняя полномочия или находясь в отставке, получив поддержку, вправе внести свой вклад в работу судейского сообщества. Сменяемость и равный доступ гарантируется одноименным нормативно-правовым актом.
По объему компетенций различают органы судейского сообщества общей и специальной направленности. Избегая детальных описаний, обобщим профиль с привязкой к конкретной властной структуре. Так, Всероссийский съезд судей, конференция судей субъекта РФ, Совет судей РФ и Совет судей субъекта РФ решают широкий круг вопросов (за исключением вопросов, относящихся к полномочиям квалификационных коллегий судей и экзаменационных комиссий). Представляется возможным произвести систематизацию их полномочий, выделив несколько тематических блоков: административные, финансово-экономические, организационно-методические, информационно-коммуникативные (от формальной методической помощи органам до созыва разноуровневых собраний судей).
Не стоит забывать об общих собраниях судей. Как коллегиальные органы по месту дислокации соответствующего суда, на них возлагается решение вопросов, связанных с совершенствованием организации внутренней работы, выражения законных интересов судей, а также выборы делегатов в вышестоящие представительные органы. Очевидная многофункциональность позволяет авторам отнести локальные органы судейского сообщества к общекомпетенционным.
Анализируя эту группу органов судейского сообщества, следует обратить внимание на
наиболее дискуссионный в юридической литературе блок компетенции - финансово-экономический. Проблема заключается в неясности практической роли судейского сообщества при взаимодействии с законодательной и исполнительной ветвями по вопросам бюджетирования судебной системы. Почву для размышлений дает уже обыденное пробельное состояние правового регулирования.
Конституционная задача - обернуть независимостью здравое насыщение судебной власти бюджетными ассигнованиями планомерно не выполнятся. До сих пор в отдельную строку бюджета положены не подразумеваемые в ч. 2 ст. 33 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» [7] усредненные показатели определения расчетного объема расходных обязательств (нормативы), а штатная численность судей, аппарата судов, персонала по охране и обслуживанию зданий, транспортного хозяйства [8, с. 101]. Отсюда абсурдным выглядит дозволение, сформулированное в п. 2 ст. 10 ФЗ «Об органах судейского сообщества в РФ», о допущении к участию представителей Совета судей РФ в обсуждении проекта закона о федеральном бюджете на грядущий финансовый год в Федеральном Собрании РФ.
Любые изменения в штатном расписании судов, принятые Судебным департаментом при Верховном Суде РФ и согласованные с Советом судей РФ, подлежат одобрению уполномоченным на то органом исполнительной власти на стадии подготовки законопроекта. Следовательно, какое-либо обсуждение, после его внесения Правительством РФ в нижнюю палату парламента, видится бессмысленным. Условно говоря, орган судейского сообщества ограничивается предварительным согласованием, но гарантировано может быть услышан при назревшей необходимости уменьшения размера финансирования, поскольку уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, до 5 % может осуществляться только с согласия Совета судей РФ, а свыше 5 % - только с согласия Всероссийского съезда судей РФ [9].
Не приходится утверждать и о независимости судебной власти в кадрово-управлен-ческой работе. Ответственные за подбор и состояние судейского корпуса органы специ-
альной компетенции - Высшая квалификационная коллегия судей РФ, квалификационные коллегии судей субъектов РФ, Высшая экзаменационная комиссия и экзаменационные комиссии субъектов РФ по приему квалификационного экзамена на должность судьи -скованы в реализации ряда полномочий, признаваемых исключительными и индивидуализирующими для каждой ветви государственной власти. На сегодняшний день данная проблема по праву признается первостепенной, в условиях относительно недавних законодательных преобразований.
Считаем, что минувшая конституционная реформа поставила судебную власть в относительно подчиненное положение. Нашедшая свое отражение в Конституции РФ [10] воля законодателя предопределила значительную долю внешнего усмотрения в кадровом обеспечении судейского аппарата в федеральных судах, начиная с апелляционной инстанции общей и арбитражной юрисдикции. Судейское сообщество, не без того отдаленное от процесса назначения претендентов на государственные должности в суды всех уровней, осталось практически безучастным в наступлении обратного юридического события.
Нововведения закрепили за верхней палатой российского парламента право прекращать полномочия судей Верховного Суда РФ, кассационных и апелляционных судов на заседании большинством голосов от общего числа сенаторов. Получается, что в рассматриваемом аспекте правоотношений, автономия самой судебной ветви сведена к совещательным началам. Учреждаемые в центре и регионах органы судейского сообщества, именуемые как экзаменационные комиссии и квалификационные коллегии судей, занимаются лишь проверкой соответствия личностных и профессиональных качеств кандидатов для назначения на вакантную должность с последующим вынесением рекомендательного мотивированного решения либо без такового [11, с. 287].
Настораживает набирающая обороты тенденция политической ангажированности органов судейского сообщества, прямо или косвенно влияющая на занимаемую ими позицию, в связи с той же конституционной реформой. Иррациональная реакция, в том числе нейтральное отношение, на значимые для защиты институциональной независимости
судебной власти и независимости отдельных судей события, подчеркивает уязвимость системы.
Например, в середине октября 2020 г. Президент РФ внес в Государственную Думу Федерального собрания РФ законопроект о внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее - ФКЗ О Конституционном Суде РФ) [12]. Инициатива направлена на приведение порядка формирования и полномочий Конституционного Суда РФ в соответствии со ст. 125 Конституции РФ в новой редакции. Принятый в работу для рассмотрения в первом чтении законопроект подвергся концептуальным поправкам, в части ранее достигнутого субъектом законодательной инициативы содержания ст. 76 «Особое мнение судьи» ФКЗ О Конституционном Суде РФ [13]. Один из авторов поправки - А.А. Клишас счел, что доведение особого мнения судьи, несогласного с мнением большинства судей, голосовавших за принятие решения, до всеобщего сведения «подрывает авторитет судебной власти» [14].
Соображение сенатора не выдерживает критики. Особое мнение не является самостоятельным судебным актом и не влечет каких-либо процессуальных последствий. Оно предлагается к изданию судьей-составителем в качестве дополнения позиции Конституционного Суда РФ альтернативными аргументированными доводами, отклоненными подавляющим большинством корпуса судей при разрешении дела. Фактически, текстуально оформленное «несогласие» носит если не научно-практическую ценность для совершенствования правового регулирования конкретных общественных отношений в будущем [15, с. 107], то хотя бы информационно-правовую.
Опубликование в открытых источниках информации особого мнения судьи вкладывает в процесс конституционного судопроизводства латентную состязательность корпуса судей, приоткрывает тайну хода дискуссии на закрытом совещании, что делает его гласным для гражданского общества, не подрывая основ института тайны совещательной комнаты. Лишение судей Конституционного Суда РФ права доносить свои убеждения по существу дела до широких масс населения после вынесения решения воспринимается, как своеобразный намек не противопоставлять себя
подавляющему большинству своих коллег в публичном формате.
Завершая наше исследование органов судейского сообщества, отметим, что еще в 2015 г. Консультативный совет европейских судей издал акт о месте судебной власти и ее отношениях с другими ветвями власти в современных демократиях [16]. Документ рекомендует государствам-членам Совета Европы наделить судебную власть через ее полномочные органы, коими выступают органы судейского сообщества, правом дачи заключения о возможных последствиях предлагаемого законодательной или исполнительной властью проекта закона в сфере отправления правосудия. Также уточняется, судебная власть, реализуя конституционные задачи, должна «бесстрашно отстаивать» свою позицию в поле разнонаправленных интересов на принципах взаимоуважения.
Приходится констатировать, что отечественное судейское сообщество на современном этапе оказалось малоспособным отвечать, казалось бы, предсказуемым вызовам. Одностороннее воздействие законодательных и исполнительных органов на судебную власть препятствует поддержанию конституционной независимости судей федеральных судов (персональная независимость) и институциональной независимости и самостоятельности судебной власти.
Конечно, рассуждения об абсолютной независимости и самостоятельности необстоятельны. Абсолютная (неограниченная) обо-
Литература
1. О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ // Российская газета, № 27, 07.02.2014.
2. О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Федеральный конституционный закон от 09.11.2020 № 5-ФКЗ // Российская газета, № 253, 11.11.2020.
3. О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Федеральный конституционный закон от 09.11.2020 № 5-ФКЗ // Российская газета, № 253, 11.11.2020.
собленность ветви государственной власти не может способствовать эффективной работе всего публично-управленческого механизма в государстве [17, с. 77]. По мнению авторов, только организация работы в духе корпоративной коллаборации, основанной на балансировании полномочий, имеет предпосылку к достижению положительного результата в решении, как общих вопросов, так и искусственно отнесенных законодателем к компетенции законодательной ветви власти его компетенции.
Нередко необоснованное расширение компетенции одной ветви власти по отношению к другой затрагивает ее конституционно-правовой статус, что порождает ряд негативных факторов в правовом регулировании. Создаются правовые условия для легального вмешательства в общеорганизационную, финансово-хозяйственную и даже кадровую политику, при формальном сохранении независимости и автономности. Складывающееся в РФ взаимодействие ветвей государственной власти не исключает чрезмерного влияния одной из ветвей, что является следствием нарушения баланса системы сдержек и противовесов, обеспечивающей реализацию принципа разделения властей. На примере современного состояния судебной власти, с повышенной зависимостью от других ветвей государственной власти, констатируем, что вышеназванный принцип постепенно утрачивает практическое применение, сохраняясь лишь в качестве юридической догмы.
Bibliography
1. On the Supreme Court of the Russian Federation and the Prosecutor's Office of the Russian Federation: Law of the Russian Federation on the amendment to the Constitution of the Russian Federation dated 05.02.2014 № 2-FKZ // Rossiyskaya Gazeta, № 27, 07.02.2014.
2. On amendments to the Federal Constitutional Law «On the Constitutional Court of the Russian Federation»: Federal Constitutional Law dated 09.11.2020 № 5-FKZ // Rossiyskaya Gazeta, № 253, 11.11.2020.
3. On amendments to the Federal Constitutional Law «On the Constitutional Court of the Russian Federation»: Federal Constitutional Law dated 09.11.2020 № 5-FKZ // Rossiyskaya Gazeta, № 253, 11.11.2020.
4. On the bodies of the judicial community in the
4. Об органах судейского сообщества в Российской Федерации: Федеральный закон от 14.03.2002 № 30-Ф3 (ред. от 08.12.2020) // Российская газета, № 48, 19.03.2002.
5. Захаренко М.С. Публично-правовой статус органов судейского сообщества // Современное право. 2019. № 5.
6. Чубакова А.А. Производство по административным делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией Верховного Суда Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2020.
7. О судебной системе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 08.12.2020) // Собрание законодательства РФ, 06.01.1997, № 1, ст. 1.
8. Захаров С.С. Самостоятельность и независимость правосудия как базовые конституционные принципы: дис. . канд. юрид. наук. М., 2019.
9. О финансировании судов Российской Федерации: Федеральный закон от 10.02.1999 № 30-ФЗ (ред. от 12.03.2014) // Российская газета, № 31, 18.02.1999.
10. Конституция Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
11. Савоськин А.В., Руколеев В.А. Независимость судебной власти в свете конституционной реформы // Сибирский антропологический журнал. 2020. Т. 4. № 3 (09).
12. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1024643-7#bh_histras.
13. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 09.11.2020) // Российская газета, № 138-139, 23.07.1994.
14. URL: https://www.rbc.ru/politics/19/10/ 2020/5f8d7ff89a79479606f35511.
15. Новопавловская Е.Е., Переверзев Е.А. Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации: проблемы правовой регламентации и практика применения // Вестник экономики, права и социологии. 2017. № 1.
16. URL: https://www.coe.int/en/web/ccje/ccje-opinions-and-magna-carta.
17. Чиркин В.Е. Законодательная власть: монография. М., 2019.
Russian Federation: Federal Law of March 14, 2002 № 30-FL (as amended on December 8, 2020) // Rossiyskaya Gazeta, № 48, March 19, 2002.
5. Zakharenko M.S. The public-legal status of the bodies of the judicial community // Modern Law. 2019. № 5.
6. Chubakova A.A. Proceedings on administrative cases considered by the Disciplinary Board of the Supreme Court of the Russian Federation: dis. ... PhD in Law. M., 2020.
7. On the judicial system of the Russian Federation: Federal Constitutional Law of December 31, 1996 № 1-FKZ (as amended on 12/08/2020) // Collected Legislation of the Russian Federation, 01.06.1997, № 1, Art. 1.
8. Zakharov S.S. Independence and independence of justice as basic constitutional principles: dis. ... PhD in Law. M., 2019.
9. On the financing of the courts of the Russian Federation: Federal Law of 10.02.1999 № 30-FL (as amended on 12.03.2014) // Rossiyskaya Gazeta, № 31, 18.02.1999.
10. The Constitution of the Russian Federation // LRS «ConsultantPlus».
11. Savoskin A.V., Rukoleev V.A The independence of the judiciary in the light of constitutional reform // Siberian Anthropological Journal. 2020. Vol. 4. № 3 (09).
12. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1024643-7#bh_histras.
13. On the Constitutional Court of the Russian Federation: Federal Constitutional Law of 21.07.1994 № 1-FKZ (as amended on 09.11.2020) // Rossiyskaya Gazeta, № 138-139, 23.07.1994.
14. URL: https://www.rbc.ru/politics/19/10/ 2020/5f8d7ff89a79479606f3 5511.
15. Novopavlovskaya E.E., Pereverzev E.A. Dissenting opinion of a judge of the Constitutional Court of the Russian Federation: problems of legal regulation and practice of application // Bulletin of Economics, Law and Sociology. 2017. № 1.
16. URL: https://www.coe.int/en/web/ccje/ccje-opinions-and-magna-carta.
17. Chirkin V.E. Legislative power: monograph. M., 2019.
