CC BY
78УДК 347.97/.99
И. Е. Марочкин,
канд. юрид. наук, профессор Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков
ОРГАНЫ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЕ ФОРМИРОВАНИЕ СУДЕЙСКОГО КОРПУСА
В статье анализируется проблематика формирования судейского корпуса Украины в свете нового для страны законодательства. Проведен сравнительный анализ отечественных норм с международными стандартами в этой сфере и предлагаются варианты оптимизации процесса назначения судей на должности.
Ключевые слова: судебная система, суд, судья, статус судей, судебная власть, Высший совет юстиции.
С учетом приоритетного направления движения Украины во внешней политике (интеграция в Европейский Союз) следует считать важным соблюдение норм международных договоров, которые устанавливают требования к органам, принимающим участие в формировании судейского корпуса.
Проблемы конституционного регулирования статуса Высшего совета юстиции, Высшей квалификационной комиссии судей Украины и других органов, принимающих участие в формировании судейского корпуса, нашли свое отражение в роботах таких украинских ученых, как С. Ф. Василюк, В. В. Долежан, В. А. Евдокимов, С. В. Кивалов, Л. М. Москвич, I. В. Назаров, И. Л. Самсин, А. А. Селиванов, В. И. Шишкин и др. Но не на все вопросы были найдены ответы. Они особенно актуализуются в связи с принятием нового Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» от 7 июля 2010 г.
Так, в Рекомендации № (94) 12 «Независимость, действенность и роль судей», одобренной Комитетом Министров Совета Европы 13 октября 1994 г. [См.: 6, с. 194-198], изложены основные принципы, касающиеся независимости судей. В частности, рекомендуется, чтобы орган, уполномоченный принимать решение относительно избрания и карьеры судей, был независимым от правительства и административных органов государства. Для гарантирования самостоятельности указанного органа должны быть приняты такие положения как надзор за назначением его членов судебной властью и чтобы он сам принимал решения о собственных правилах процедуры.
Если национальное законодательство или традиции страны разрешают правительству принимать участие в назначении судей, то необходимы гарантии того, чтобы на такие процедуры не влияли другие мотивы, не связанные с оценкой квалификации, честности, способностей и результативности его работы.
Европейская хартия о Законе “О статусе судей” от 10 июля 1998 г. [См.: 6, с. 113-120] также содержит требования, которым должен отвечать орган, принимающий решения относительно судей. Согласно указанной хартии решение вопросов, связанных с отбором, назначением, продвижением по службе или истечением пребывания на должности судьи, должно осуществляться органом, независимым от исполнительной и законодательной ветвей власти, в котором не меньше половины тех, кто принимает участие в заседании, должны быть судьями, избранными такими же судьями в порядке, который гарантирует наиболее широкое их представительство в этом органе. Указанные вопросы решаются непосредственно таким органом, или по его представлению, рекомендации, с его согласия или на основании вывода этого органа. Если процедура отбора кандидатов на должность судьи предусматривает назначение на ограниченный срок с возможностью его удлинения, решение об отказе в его продлении может быть принято только вышеуказанным независимым органом или по его предложению или рекомендации, с его согласия или на основании его вывода.
Анализируя зарубежный опыт реализации названных международных норм в европейских государствах, можно заметить тенденцию укрепления системы судейского самоуправления, которая проявляется в создании или усилении позиций специальных органов судейского самоуправления с компетенцией в области управления юстицией. Эти органы имеют право назначать судей на должности, формировать судейский корпус, решать вопросы о привлечении судей к дисциплинарной ответственности, реорганизовывать суды и т.п. В большинстве европейских конституций эти структуры закреплены как институты судейского самоуправления и отнесены к числу органов, которые хотя и не наделены судебными функциями, но входят в их состав (Высший совет магистратуры - во Франции, Италии, Португалии и Молдове; Высший совет юстиции (правосудие) - в Албании и Бельгии; Генеральный совет судебной власти - в Испании; Высший Совет судей и прокуроров - в Турецкой Республике; Высший судебный совет - в Болгарии; Государственное судебное вече - в Хорватии; Национальный совет юстиции - в Венгрии и др.).
Особого внимания заслуживает опыт Республики Польша - государства из постсоциалистического лагеря, которое благодаря умелым реформам стало полноправным членом Европейского Сообщества. В ней согласно закону, регулирующему деятельность Общепольского судебного совета, к компетенции этого органа отнесены не только рассмотрение и оценка кандидатов на должность судей и внесение представлений о назначении их на должность, но и определение критериев их оценки, внедрение их через роботу председателей окружных и апелляционных судов, оценка программы обучения и проведение экзаменов для кандидатов на должность судьи.
Во Франции назначение председателей и судей высших судов осуществляется исключительно по предложению Высшего совета магистратуры, что расценивается как укрепление независимости магистратов. Назначение остальных судей по представлению министра юстиции тоже происходит при участии этого Совета: он высказывает свою точку зрения относительно кандидатов. В этом случае министр юстиции хотя и является инициатором, но придерживается консультативной мысли Рады и отзывает свое предложение при ее отклонении. Высший совет магистратуры Франции определенным образом контролирует также процедуру отбора кандидатов на должность магистратов. Подбором кадров для судейского корпуса занимаются коллегии магистратов и создаваемые ими специальные комиссии, список членов которых утверждается президентом Франции после вывода Высшего совета магистратуры.
К сожалению, на данное время нельзя констатировать, что положения нового Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» [3; 2010. - № 55. - Ст. 1900] и Закона Украины «О Высшем совете юстиции» [2; 1998. - № 25. - Ст. 146] в полной мере отвечают международным нормам и европейской практике по вопросам организационного и институционального обеспечения формирования судейского корпуса. Напомним, что сейчас в процессе формирования последнего принимают участие: Высшая квалификационная комиссия судей Украины, Высший совет юстиции, Президент Украины, Верховная Рада Украины, а также Национальная школа судей Украины и специализированные юридические высшие учебные заведения четвертого уровня аккредитации, обеспечивающие прохождение специальной подготовки каждого кандидата на должность судьи.
Порядок отбора и требования к кандидатам в судьи, их назначение и избрание определяются Конституцией Украины [2; 1996. - № 30. - Ст. 141], законами Украины “О судоустройстве и статусе судей”, “О Высшем совете юстиции”, и “О Конституционном Суде Украины” [2; 1996. - № 49. - Ст. 272].
Первое назначение на должность судьи сроком на 5 лет осуществляется Президентом Украины. Все другие судьи, кроме судей Конституционного Суда Украины, избираются Верховной Радой Украины бессрочно. Согласно ст. 72 Закона Украины “О судоустройстве и статусе судей” представление Президенту о назначении судьи на должность впервые направляется Высшим советом юстиции. Представление об избрании судей бессрочно вносится в Верховную Раду Украины Высшей квалификационной комиссией судей Украины (ст. 78 Закона Украины “О судоустройстве и статусе судей”).
Президент и Верховная Рада Украины лишь назначают (избирают) новых судей и не влияют на процесс определения наилучших кандидатур. Специализированные юридические высшие учебные заведения IV уровня аккредитации и Национальная школа судей Украины лишь обеспечивают прохождение специальной подготовки кандидатов на эту должность. Главными органами в процессе формирования судейского корпуса выступают Высшая квалификационная комиссия судей и Высший совет юстиции. В пределах этой публикации рассмотрим более детально изменения в статусе, порядке формирования и в полномочиях Высшего совета юстиции согласно новому законодательству.
Что касается статуса судей, то еще до принятия нового Закона эксперты Совета Европы в выводах на Концепцию совершенствования судопроизводства для утверждения справедливого суда в Украине согласно европейским стандартам [3; 2006. - № 19. - Ст. 1376] основное внимание обращали на необходимость формирования системы судейского самоуправления во главе с Высшим советом юстиции. Согласно западноевропейским стандартам орган, подобный Высшему совету юстиции, должен быть автономным и отвечать за независимость судебной ветви власти [1]. Он должен возглавлять судейское самоуправление. Из анализа нового Закона нельзя утверждать, что Высший совет юстиции приблизился к такому статусу. Ее полномочия, конечно, были увеличены, значение в процессе формирования судейского корпуса возросло, но приближение к судебной власти не является значительным. Высшая квалификационная комиссия судей Украины, наоборот, по новому законодательству стала основным органом, ответственным за организацию процесса подготовки судейских кадров. И этот факт лишь увеличивает количество вопросов относительно статуса Высшего совета юстиции.
Что же касается изменений в порядке формирования состава Высшего совета юстиции Украины, напомним, что они принимались с целью приведения последнего в соответствие к международным стандартам.
Перечень субъектов формирования состава Совета остался без изменений, но закреплено, что 2 из 3 -х его членов, назначаемых Верховной Радой Украины и Президентом, должны быть судьями. Съезд адвокатов Украины, съезд представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений
и Всеукраинская конференция работников прокуратуры, как и раньше, назначают членов Высшего совета юстиции, но один из них должен быть из числа судей. С помощью таких изменений при обновлении состава Совета представительство судей увеличится до 11 человек. Бесспорно, это шаг вперед. Но международные стандарты, о которых шла речь раньше, требуют не только присутствия в составе органов, подобных Высшему совету юстиции, судей численностью не меньше половины членов, а и избрание их именно судьями. Выполнение второй половины этого правила невозможно без внесения изменений в Конституцию Украины.
Также законодатель не указал, с помощью каких процедур прокурорские работники, представители адвокатуры, высших учебных заведений и научных учреждений будут определять перечень кандидатов на должность членов Высшего совета юстиции из числа действующих судей, кто может быть субъектом выдвижения таких кандидатур и насколько это этично выдвигать судей на должность члена Высшего совета юстиции через сборы адвокатов или работников прокуратуры.
Обратимся к полномочиям этого органа. Значительное недовольство вызывает ч. 3 ст. 25 Закона Украины «О Высшем совете юстиции», соответственно которой этот Совет при осуществлении своих полномочий вправе был вытребовать из судов копии судебных дел, рассмотрение которых не было закончено, кроме дел, слушание которых происходит в закрытом судебном заседании. Конституционный Суд Украины признал эту норму не соответствующей Основному Закону, поскольку приведенное положение фактически означало, что Высший совет юстиции может проверять судебные дела судов всех уровней и инстанций до окончания их рассмотрения судами, а также давать оценку процессуальным действиям судей относительно рассмотрения конкретного судебного дела. Такие действия возможны лишь со стороны судов апелляционной или кассационной инстанции во время соответствующего пересмотра. Поэтому истребование Высшим советом юстиции любых материалов судебного дела (оригиналов или копий) влечёт оценку произведённых судьей процессуальных действий, которая до вынесения им окончательного решения по делу является вмешательством в отправление правосудия, противоречащим частям 1 и 2 ст. 126, ч. 1 ст. 129 Конституции Украины [4; 2011. - № 2. - С. 22-25].
Замечания вызывают нормы Кодекса административного судопроизводства Украины [2; 2005. -№ 35, 35-36, 37. - С. 1358], которыми определено, что Высшему административному суду Украины как суда первой инстанции подсудны дела об обжаловании актов, действий или бездеятельности Высшего совета юстиции (ч. 4 ст. 18) и что решение по таким делам являются окончательными, пересмотру в апелляционном или кассационном порядке не подлежат (ч. 6 ст. 1711).
Следует отметить, что такие нормы ограничивают права человека и гражданина на обжалование судебного решения. Но необходимо также признать, что даже международные договора, устанавливающие стандарты защиты прав и свобод человека и гражданина, указывают на возможность ограничения права на просмотр судебного решения. Так, Протоколом № 7 от 22 ноября 1984 г. к Конвенции о защите прав и основных свобод человека (1950 г.) [См.: 6, с. 151-154] установлено, что право на пересмотр высшей судебной инстанцией вынесенного приговора может стать объектом исключения, если судом первой инстанции был высший суд (ст. 3). Поскольку высшим судом общей юрисдикции в Украине есть Верховный Суд Украины, право рассматривать дела относительно обжалования актов, действий или бездеятельности Высшего совета юстиции необходимо поручить ему, что позволит учесть международные стандарты по этому вопросу.
Опираясь на высказанные соображения, можно констатировать, что законодательное регулирование процесса формирования судейского корпуса Украины в целом согласовано с общепризнанными международными нормами и принципами. Но даже после принятия нового Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» остается ряд моментов, по поводу которых следует продолжить работу для приведения их в соответствие с международными стандартами. В первую очередь это касается определения: (а) статуса и полномочий Высшего совета юстиции, (б) характера его взаимоотношений с Высшей квалификационной комиссией судей Украины, (в) положений относительно дисциплинарной ответственности судей, (г) формирования органов судейского самоуправления.
Согласно выводам Венецианской комиссии некоторые положения нового законодательства требуют пересмотра и изменения для приведения их в соответствие к европейскими стандартами и документами Совета Европы [5]. Комиссия также дала оценку проекта нового Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» [7]. Этот уважаемый орган отмечает, что названный законопроект содержит значительное количество важных усовершенствований по сравнению с действующим законодательством, которые будут способствовать укреплению судебной независимости во многих сферах, восстановлению позиции Верховного Суда и конкретизации процедуры и оснований дисциплинарной ответственности судей. Комиссия, однако, считает, что в законопроекте не решаются некоторые фундаментальные проблемы судебной власти. Особенно проблематичной признается роль Верховной Рады в формировании судейского корпуса, как и существование института судей, назначаемых впервые на пятилетний срок. Особая критика Венецианской Комиссии обращена на положения Конституции Украины, которые не дают возможности продолжать реформу судебных органов на уровне специализированного законодательства. Поэтому
предлагаем внести изменения в Основной Закон относительно обеспечения большинства или значительной частей состава Высшего совета юстиции из судей, назначаемых судьями, что должно обеспечить как гарантии плюралистического состава участников, так и независимость судей, неприкосновенность которых в определенных случаях должна сниматься не Верховной Радой, а действительно независимой судебной властью.
Таким образом, нереформированные конституционные основы судебной власти до сих пор сдерживают полноценную реформу судопроизводства в Украине. Поэтому остается необходимость в дальнейшей деятельности по проведению судебной реформы (особенно на уровне Конституции) для усовершенствования статуса и повышения эффективности работы органов судебной власти Украины.
Список литературы: 1. Висповок експерта Ради Європи Джакомо Оберто щодо Концепції вдосконалення судівпицтва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів [Електрон, ресурс]. - Режим доступу : httD://www.miniust.gov.ua/files/visn 22 03 06 l.rtf. 2. Відомості Верховної Ради України. 3. Офіційний віспик України. 4. Рішення Конституційного Суду України у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України «Про Вищу раду юстиції» від 11.0З.2011 р. // Вісп. КС України. - 2011. - N° 2. - С. 22-25. 5. Спільний висповок щодо Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Венеціанської комісії та Дирекції з технічного співробітництва Генеральної дирекції з прав людини та правових питань Ради Європи N° 588/2010 від 18.10.2010 р. [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : httD://www.scourt.gov.ua^clients/vs.nsf/0/285DC84AlEFF78FAC22577C20051A2AA?oDendocument. 6. Статус суддів : навч.-практ. посіб. / за ред. І. Є. Марочкіна. - X.: СПД ФО Вапнярчук Н. М., 2006. - 584 с. 7. Joint oDinion on the draft law amending the law on the judiciary and the status of judges and other legislative acts of Ukraine: adoDted EuroDean Commission for democracy through law at its 88th Plenary Session (Venice, 14-15 October 2011) [Електрон. ресурс]. - Режим доступу :
httD://www.venice.coe.int/site/dynamics/N Country ef.asD?C=47&L=F.
ОРГАНИ, ЩО ЗАБЕЗПЕЧУЮТЬ ФОРМУВАННЯ СУДДІВСЬКОГО КОРПУСУ
Марочкін І. Є.
У статті аналізується проблематика формування суддівського корпусу України у світлі нового для країни законодавства. Проведено порівняльний аналіз вітчизняних норм із міжнародними стандартами у цій сфері і пропонуються варіанти оптимізації процесу призначення суддів на посади.
Ключові слова: судова система, суд, суддя, статус суддів, судова влада, Вища рада юстиції.
THE BODIES PROVIDING FORMATION OF THE JUDICIAL CORPS
Marochkin I. E.
In article analyzed the problematics of formation of the judicial corps of Ukraine in the light of the new legislation to the country. The comparative analysis of domestic norms with the international standards in this sphere is carried out and variants of optimisation of process of appointment of judges on a post are offered.
Key words: judicial system, court, judges, the status of judges, the judicial power, a High council of justice.
Поступила в редакцию 17. 01.2012 г.
