CC BY
167
УДК 347.97/.99
І. Є. Марочкін,
канд. юрид. наук, професор Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», м. Харків
ОРГАНИ, ЩО ЗАБЕЗПЕЧУЮТЬ ФОРМУВАННЯ СУДДІВСЬКОГО КОРПУСУ
У статті аналізується проблематика формування суддівського корпусу України у світлі нового для країни законодавства. Проведено порівняльний аналіз вітчизняних норм із міжнародними стандартами у цій сфері і пропонуються варіанти оптимізації процесу призначення суддів на посади.
Ключові слова: судова система, суд, суддя, статус суддів, судова влада, Вища рада юстиції.
З урахуванням пріоритетного напрямку руху України в зовнішній політиці (інтеграція до Європейського Союзу) важливим слід вважати дотримання норм міжнародних договорів, що встановлюють вимоги до органів, які беруть участь у формуванні суддівського корпусу.
Проблеми конституційного регулювання статусу Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та інших органів, що беруть участь у формуванні суддівського корпусу, знаходили своє відбиття в роботах таких українських учених, як В. І. Шишкін, В. А. Євдокимов, С. В. Ківалов, В. В. Долежан, С. Ф. Василюк, А. А. Селіванов, Л. М. Москвич, І. В. Назаров, І. Л. Самсін та ін. Але не на всі питання було знайдено відповіді. Особливої уваги вони потребують після прийняття нового Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 р.
Так, у Рекомендації N° (94) 12 «Незалежність, дієвість та роль суддів», схваленої Комітетом Міністрів Ради Європи 13 жовтня 1994 р. [Див.: 6, с. 194-198], викладені основні принципи, що стосуються незалежності суддів. Зокрема, рекомендується, щоб орган, уповноважений приймати рішення щодо обрання й кар'єри суддів, був незалежним від уряду й адміністративних органів держави. Для гарантування самостійності вказаного органу повинні бути застосовані такі положення, як нагляд за тим, щоб його члени призначалися судовою владою і щоб він сам приймав рішення про власні правила процедури.
Якщо національне законодавство або традиції країни дозволяють уряду брати участь у призначенні суддів, то необхідні гарантії того, щоб на такі процедури не впливали інші мотиви, не пов'язані з оцінкою кваліфікації, чесності, здібностей й результативності його роботи.
Європейська хартія про Закон "Про статус суддів" від 10 липня 1998 р. [Див.: 6, с. 113-120] теж містить вимоги, яким має відповідати орган, який приймає рішення щодо суддів. Відповідно до неї вирішення питань, пов'язаних з добором, призначенням, просуванням по службі або закінченням перебування на посаді судді, належить здійснювати органу, незалежному від виконавчої й законодавчої гілок влади, у якому не менше половини тих, хто бере участь у засіданні, мають становити судді, обрані такими ж суддями в порядку, що гарантує найширше їх представництво в цьому органі. Зазначені питання вирішуються останнім безпосередньо за його пропозицією чи рекомендацією, з його згоди або на підставі висновку цього органу. Якщо процедура добору кандидатів на посаду судді передбачає, що призначення провадиться на обмежений строк з можливістю його подовження, рішення про його неподовження може бути прийнято тільки вищевказаним незалежним органом або за його пропозицією чи рекомендацією, з його згоди або на підставі його висновку.
Аналізуючи зарубіжний досвід реалізації названих міжнародних норм у європейських державах, можна помітити тенденцію зміцнення в них системи суддівського самоврядування, що виявляється у створенні або посиленні позицій спеціальних органів суддівського самоврядування з компетенцією в галузі управління юстицією. Ці органи мають право призначати суддів на посади, формувати суддівський корпус, вирішувати питання про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, реорганізовувати суди тощо. У більшості європейських конституцій ці структури закріплені як інститути суддівського самоврядування і включені до числа органів, які хоча й не наділені судовими функціями, але входять до їх складу (Вища рада магістратури - у Франції, в Італії, Португалії й Молдові; Вища рада юстиції (правосуддя) - в Албанії й Бельгії; Генеральна рада судової влади - в Іспанії; Вища Рада суддів і прокурорів - у Турецькій Республіці; Вища судова рада - в Болгарії; Державне судове віче - в Хорватії; Національна рада юстиції - в Угорщині та ін.).
На особливу увагу для нас заслуговує досвід Республіки Польща - держави з постсоціалістичного табору, яка завдяки вмілим реформам стала повноправним членом Європейського Співтовариства. У ній згідно із законом, що регулює діяльність Загальнопольської судової ради, до компетенції цього органу
віднесені не тільки розгляд та оцінка кандидатів на посаду суддів і внесення подання про призначення їх на посаду, а й окреслення критеріїв їх оцінки, введення їх через голів окружних та апеляційних судів, оцінка програми навчання і проведення суддівських іспитів.
У Франції призначення голів і суддів вищих судів здійснюється виключно за пропозицією Вищої ради магістратури, що розцінюється як зміцнення незалежності магістратів. Призначення інших суддів за поданням міністра юстиції теж відбувається за участі цієї Ради: вона висловлює свою точку зору щодо кандидатів. У цьому разі міністр юстиції хоча і є ініціатором, але дотримується консультативної думки Ради й відкликає свою пропозицію при її відхиленні. Вища рада магістратури цієї держави певним чином контролює також процедуру добору кандидатів на посаду магістратів. Підбором кадрів для суддівського корпусу займаються колегії магістратів і створювані ними спеціальні комісії, список членів яких затверджується президентом Франції після висновку Вищої ради магістратури.
На жаль, на даний час не можна констатувати, що положення нового Закону України «Про судоустрій і статус суддів» [3; 2010. - № 55. - Ст. 1900] і Закону України «Про Вищу раду юстиції» [2; 1998. - № 25. -Ст. 146] повною мірою відповідають міжнародним нормам і європейській практиці з питань організаційного й інституціонального забезпечення формування суддівського корпусу. Нагадаємо, що зараз у процесі формування останнього беруть участь: Вища кваліфікаційна комісія суддів України, Вища рада юстиції, Президент України, Верховна Рада України, а також Національна школа суддів України й спеціалізовані юридичні вищі навчальні заклади четвертого рівня акредитації, що забезпечують проходження спеціальної підготовки кожного кандидата на посаду судді.
Порядок добору й вимоги до кандидатів у судді, їх призначення й обрання визначаються Конституцією України [2; 1996. - № 30. - Ст. 141], Законами України "Про судоустрій і статус суддів", "Про Вищу раду юстиції" і "Про Конституційний Суд України" [2; 1996. - № 49. - Ст. 272].
Перше призначення на посаду судді строком на 5 років здійснюється Президентом України. Усі інші судді, крім суддів Конституційного Суду України, обираються Верховною Радою України безстроково. Відповідно до ст. 72 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" подання Президентові про призначення судді на посаду вперше направляється Вищою радою юстиції. Подання про обрання суддів безстроково вноситься до Верховної Ради України Вищою кваліфікаційною комісією суддів України (ст. 78 Закону України "Про судоустрій і статус суддів").
Президент й Верховна Рада України лише призначають (обирають) нових суддів і не мають впливу на процес визначення найкращих кандидатур. Спеціалізовані юридичні вищі навчальні заклади IV рівня акредитації й Національна школа суддів України лише забезпечують проходження спеціальної підготовки кандидатів на цю посаду. Головними органами у процесі формування суддівського корпусу є Вища кваліфікаційна комісія суддів й Вища рада юстиції. У межах цієї публікації розглянемо більш детально зміни у статусі, порядку формування й у повноваженнях Вищої ради юстиції за новим законодавством.
Щодо суддівського статусу, то ще до прийняття нового Закону експерти Ради Європи у висновку на Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів [3; 2006. - № 19. - Ст. 1376] основну увагу звертали на необхідність формування системи суддівського самоврядування, яке забезпечується Вищою радою юстиції. Згідно із західноєвропейськими стандартами органу, подібному до Вищої ради юстиції, належить бути автономним і відповідати за незалежність судової гілки влади [1]. Він має очолювати суддівське самоврядування. З аналізу нового Закону не можна стверджувати, що Вища рада юстиції наблизилася до такого статусу. її повноваження, звичайно, були збільшені, значення у процесі формування суддівського корпусу зросло, але наближення до судової влади не є значним. Вища кваліфікаційна комісія суддів України, навпаки, за новим законодавством стала основним органом, відповідальним за організацію процесу підготовки суддівських кадрів. І цей факт лише збільшує кількість питань щодо статусу Вищої ради юстиції.
Що ж стосується змін до порядку формування складу Вищої ради юстиції України, нагадаємо, що вони приймалися з метою приведення останнього у відповідність до міжнародних стандартів. Перелік суб'єктів формування складу цієї Ради залишився без змін, але закріплено, що 2 із 3-х її членів, які призначаються Верховною Радою України і Президентом, повинні бути суддями. З'їзд адвокатів України, з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів і наукових установ та Всеукраїнська конференція працівників прокуратури, як і раніше, призначають членів Вищої ради юстиції, але один з них має бути з числа суддів. За допомогою таких змін при оновленні складу Ради представництво суддів збільшиться до 11 осіб. Безперечно, це крок уперед. Але міжнародні стандарти, про які йшлося раніше, вимагають не лише присутності у складі органів, подібних до Вищої ради юстиції, суддів чисельністю не менше половини членів, а й обрання їх саме суддями. Виконання другої половини цього правила неможливе без внесення змін до Конституції України.
Також законотворець не вказав, за допомогою яких процедур прокурорські працівники, представники адвокатури й вищих навчальних закладів та наукових установ визначатимуть перелік кандидатів на посаду члена Вищої ради юстиції з числа діючих суддів, хто може бути суб'єктом висунення таких кандидатур і
наскільки це етично висувати суддів на посаду члена Вищої ради юстиції через збори адвокатів або працівників прокуратури.
Звернімося до повноважень цього органу. Багато нарікань викликає ч. З ст. 25 Закону України «Про Вищу раду юстиції», відповідно до якої ця Рада при здійсненні своїх повноважень вправі була витребувати від судів копії судових справ, розгляд яких не закінчено, крім справ, слухання яких відбувається в закритому судовому засіданні. Конституційний Суд України визнав цю норму не відповідаючою Основному Закону країни, оскільки наведене положення фактично означало, що Вища рада юстиції може перевіряти судові справи судів усіх рівнів та інстанцій до закінчення їх розгляду судами, а також давати оцінку процесуальним діям суддів щодо розгляду конкретної судової справи. Такі дії можливі лише з боку судів апеляційної чи касаційної інстанції під час відповідного перегляду. Тому витребування Вищою радою юстиції будь-яких матеріалів судової справи (оригіналів чи копій) має наслідком оцінку вчинених суддею процесуальних дій, яка до винесення ним остаточного рішення по справі є втручанням у відправлення правосуддя, що суперечить частинам 1 і 2 ст. 126, ч. 1 ст. 129 Конституції України [4; 2011. - № 2. - С. 22-25].
Зауваження викликають норми Кодексу адміністративного судочинства України [2; 2005. - № 35, 3536, 37.- С. 1358], якими визначено, що Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції підсудні справи про оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради юстиції (ч. 4 ст. 18) і що рішення по таких справах є остаточними, перегляду в апеляційному чи касаційному порядку не підлягають (ч. 6 ст. 1711).
Треба зазначити, що такі норми обмежують права людини і громадянина на оскарження судового рішення. Але слід також визнати, що навіть міжнародні договори, які встановлюють стандарти захисту прав та свобод людини і громадянина, вказують на можливість обмеження права на перегляд судового рішення. Так, Протоколом № 7 від 22.11.1984 р. до Конвенції про захист прав і основних свобод людини (1950 р.) [Див.: 6, с. 151-154] установлено, що право на перегляд вищою судовою інстанцією винесеного вироку може стати об'єктом винятку, якщо судом першої інстанції був найвищий суд (ст. 3). Оскільки найвищим судом загальної юрисдикції в Україні є Верховний Суд України, право розглядати справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради юстиції необхідно доручити йому, чим будуть ураховані міжнародні стандарти із цього питання.
Спираючись на висловлені міркування, можна констатувати, ще законодавче регулювання процесу формування суддівського корпусу України в цілому узгоджується із загальновизнаними міжнародними нормами і принципами. Але навіть після прийняття нового Закону Україні «Про судоустрій і статус суддів» залишається низка моментів, з приводу яких варто продовжувати роботу для приведення їх у відповідність до міжнародних стандартів. У першу чергу це стосується окреслення: (а) статусу й повноважень Вищої ради юстиції, (б) характеру її взаємодії: Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, (в) положень щодо дисциплінарної відповідальності суддів, (г) формування органів суддівського самоврядування.
Згідно з висновками Венеціанської комісії деякі положення нового законодавства вимагають перегляду і внесення змін для приведення їх у відповідність з європейськими стандартами й документами Ради Європи [5]. Комісія також дала оцінку проекту нового Закону України «Про судоустрій статус суддів» [7]. Цей поважний орган зазначає, що даний законопроект включає значну кількість важливих удосконалень порівняно з чинним законодавством, які сприятимуть зміцненню судової незалежності в багатьох сферах, відновленню позиції Верховного Суду й конкретизації процедури й підстав дисциплінарної відповідальності суддів. Комісія, однак, вважає, що в законопроекті не вирішуються деякі фундаментальні проблеми судової влади. Особливо проблематичною визнається роль Верховної Ради у формуванні суддівського корпусу, як і існування інституту суддів, що призначуються вперше на п'ятирічний строк. Найсерйозніша критика Венеціанської Комісії звернена на положення Конституції України, які не дають можливості продовжувати реформу судових органів на рівні спеціалізованого законодавства. Тому пропонуємо внести зміни до Основного Закону щодо забезпечення більшості або значної частин складу Вищої ради юстиції із суддів, які призначаються суддями, що повинно забезпечити як гарантії плюралістичного складу учасників, так і незалежність суддів, недоторканість із яких у певних випадках має зніматися не Верховною Радою, а дійсно незалежною судовою владою.
Таким чином, нереформовані конституційні засади судової влади й дотепер стримують повноцінну реформу судівництва в Україні. Тому залишається потреба в подальшій діяльності по проведенню судової реформи (особливо на рівні Конституції) для вдосконалення статусу й підвищення ефективності роботи органів судової влади в України.
Список літератури: 1. Висновок експерта Ради Європи Джакомо Оберто щодо Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів [Електрон, ресурс]. - Режим доступу: http://www.miniust.gov.ua/files/visn 22 03 06 l.rtf. 2. Відомості Верховної Ради України. 3. Офіційний вісник України. 4. Рішення Конституційного Суду України у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України "Про Вищу раду юстиції" від 11.03.2011 // Вісн. КС України. - 2011. - № 2. - С. 22-25. 5. Спільний висновок щодо Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Венеціанської комісії та Дирекції з технічного співробітництва Генеральної дирекції з прав людини та правових питань Ради Європи № 588 / 2010 від 18.10.2010 р. [Електрон, ресурс]. - Режим
доступу:http://wwwscourt.gov.ua/clients/vs.nsf/0/285DC84AlEFF78FAC22577C20051A2AA?opendocument. 6. Статус суддів: навч.-практ.
noci6. / за ред. I. £. Марочкша. - X.: СПД ФО Вапнярчук Н. М., 2006. - 584 с. 7. Joint opinion on the draft law amending the law on the judiciary and the status of judges and other legislative acts of Ukraine: adopted European Commission for democracy through law at its 88th Plenary Session (Venice, 14-15 October 2011) // [Електрон. ресурс]. - Режим доступу:
http://www.venice.coe.int/site/dynamicslN Country ef.asp?C=47&L=F.
ОРГАНЫ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЕ ФОРМИРОВАНИЕ СУДЕЙСКОГО КОРПУСА
Марочкин И. Е.
В статье анализируется проблематика формирования судейского корпуса Украины в свете нового для страны законодательства. Проводится сравнительный анализ отечественных норм с международными стандартами в этой сфере и предлагаются варианты оптимизации процесса назначения судей на должности.
Ключевые слова: судебная система, суд, судьи, статус судей, судебная власть, Высший совет юстиции.
THE BODIES PROVIDING FORMATION OF THE JUDICIAL CORPS
Marochkin I. E.
In article analyzed the problematics of formation of the judicial corps of Ukraine in the light of the new legislation to the country. The comparative analysis of domestic norms with the international standards in this sphere is carried out and variants of optimisation of process of appointment of judges on a post are offered.
Key words: judicial system, court, judges, the status of judges, the judicial power, a High council of justice.
Надтшла до редакцп 17. 01. 2012 р.
