CC BY
181
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В НОВОЙ СТРУКТУРЕ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ: ВОПРОСЫ НОРМАТИВНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ
LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES IN THE NEW STRUCTURE OF THE UNIFIED SYSTEM OF PUBLIC AUTHORITY: ISSUES OF REGULATORY REGULATION
УДК 342
О.А. КОЖЕВНИКОВ,
доктор юридических наук, профессор (Уральский государственный юридический университет, Уральский государственный экономический университет, Россия, Екатеринбург) [email protected]
OLEG A. KOZHEVNIKOV,
Doctor of Law, Professor (Ural State Law University, Ural State University of Economics, Ekaterinburg, Russia)
Аннотация: настоящее исследование посвящено анализу сложившейся в 2020-2021 годах федеральной законотворческой практики в части применения в новейшем российском законодательстве «неустойчивых» правовых категорий и терминов, направленных на реализацию отдельных, измененных в 2020 году положений текста Конституции Российской Федерации. Применение отечественным законодателем в федеральных нормативных актах неустоявшихся терминов «публичная власть», «система публичной власти», «органы публичной власти» приводит к противоречивому пониманию места и роли в единой системе публичной власти одного из ее неотъемлемых компонентов - органов местного самоуправления. В результате проведенного исследования делается вывод о том, что формирование конституционно-правовой основы единой системы публичной власти в настоящее время основывается на весьма дискуссионных началах, противоречащих не только ранее выработанным позициям Конституционного Суда Российской Федерации, но и буквальному прочтению и толкованию отдельных положений основ конституционного строя Российской Федерации, что, несомненно, может привести к непредсказуемым негативным последствиям не только в рамках нормотворческой, но и прежде всего правоприменительной деятельности и существенным образом снизить уровень доверия к положениям Конституции Российской Федерации, определяющей фундаментальные правовые основы организации и функционирования институтов власти в государстве.
Ключевые слова: единая система публичной власти, местное самоуправление, органы местного самоуправления, взаимодействие.
Для цитирования: Кожевников О.А. Органы местного самоуправления в новой структуре единой системы публичной власти: вопросы нормативной регламентации // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Путилина. 2022. № 1. С. 69-73.
Abstract: this study is devoted to the analysis of the federal legislative practice established in 2020-2021 in terms of the application of «unstable» legal categories and terms in the latest Russian legislation aimed at implementing certain provisions of the text of the Constitution of the Russian Federation amended in 2020. The use by the domestic legislator of the terms «public power», «system of public power», «public authorities» in federal regulations leads to a contradictory understanding of the place and role in the unified system of public power of one of its integral components - local self-government bodies. As a result of the conducted research, it is concluded that the formation of the constitutional and legal basis of the unified system of public power is currently based on very controversial principles that contradict not only the previously developed positions of the Constitutional Court of the Russian Federation, but also the literal reading and interpretation of certain provisions of the foundations
of the constitutional system of the Russian Federation, which undoubtedly can lead to unpredictable negative consequences not only within the framework of the rule-making, but also, above all, to significantly reduce the level of confidence in the provisions of the Constitution of the Russian Federation, which defines the fundamental legal foundations of the organization and functioning of government institutions in the state.
Keywords: unified system of public power, local self-government, local self-government bodies, interaction.
For citation: Kozhevnikov O.A. Local self-government bodies in the new structure of the unified system of public authority: issues of regulatory regulation // Vestnik of Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia. 2022. № 1. P. 69-73.
С принятием поправок в Конституцию Российской Федерации в 2020 году произошло серьезное оживление в части использования ряда терминов и понятий, которые ранее хотя и были на слуху, но тем не менее больше относились к научной терминологии и не находили своего полноценного выражения в текстах нормативных актов различного уровня. Одними из таких терминов, которые в настоящее время, как «лавина», накрыли тексты нормативных актов федерального уровня, сообщения средств массовой информации, научные публикации и исследования, являются «публичная власть», «система публичной власти», «органы публичной власти». Особый характер сложившейся ситуации придает тот факт, что ни одна из этих категорий не имеет своего четкого, завершенного понимания ни в науке, ни в законодательстве Российской Федерации.
В публикациях советского периода у одних авторов публичная власть отождествлялась с общественной, в частности, профессор Л.А. Григорян в своих трудах указывал, что «термин „публичная власть" означает всего лишь „общественная власть". А общественная власть существует во всяком обществе» [1, с. 16-21]. В работах других ученых публичная власть рассматривалась как синоним государственной и политической власти. Например, профессор А.И. Ким в своих исследованиях утверждал: «Общественная и публичная власть не тождественны; тождественны же публичная и государственная власти, порожденные политическими отношениями» [2, с. 65]. В целом же в советский период рассмотрение проблем публичной власти во многом увязывалось с целью построения сначала социалистического, а потом и коммунистического общества. Решение данных вопросов должно было служить теоретической базой для проводимых преобразований, а так как общество было практически полностью огосударствлено, то исследованию подвергались в основном только государственная власть в социалистическом обществе и общественное самоуправление в будущем коммунистическом обществе, а также в негативном плане государственная власть буржуазных стран [3].
Не изменилась ситуация c пониманием названных категорий и с появлением в 1993 году Конституции Российской Федерации, текст которой является основой для построения всей системы власти на территории нашего государства. Так, например, доцент A.A. Югов считает, что публичная власть «...есть система всеобщего участия населения в решении совместных дел» [4, с. 12]. Профессор В.Е. Чиркин в своих исследованиях подчеркивает: «Публичная власть - это разновидность социальной власти, возникающая в „территориальных объединениях людей", имеющая общий, общественный, а не частный характер. Это - территориальные публичные коллективы... Власть в таком коллективе предназначена сохранять и охранять коллектив» [5, с. 9]. Профессор С.А. Авакьян рассматривает публичную власть как широкое явление, «основой которого является принадлежность всей полноты власти народу и ее осуществление в трех формах: государственная власть, общественная власть и власть местного самоуправления» [6].
Отсутствие единых подходов к пониманию основополагающих категорий при формировании публичной власти и ее элементов оказывает самое непосредственное влияние на оценку текста нормативных актов, появляющихся в рамках реализации обновленных положений Конституции Российской Федерации, которые в той или иной степени посвящены публичной власти. В качестве самого яркого примера существующего разногласия можно привести следующие положения нормативных актов: ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации устанавливает, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации; в то же время ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-Ф3 «О Государственном Совете Российской Федерации» под единой системой публичной власти понимает совокупность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления. В ст. 1 проекта федерального закона «Об общих
принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» в состав единой системы публичной власти включены уже органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления.
Считаем, что представленное разногласие не только не соответствует неоднократно изложенным позициям Конституционного Суда Российской Федерации в части возложения обязанности на законодателя соблюдать однозначность, ясность и непротиворечивость правового регулирования, поскольку иное означает для правоприменителя возможность неограниченного усмотрения, ослабляющего гарантии конституционных прав и свобод и приводящего к нарушению принципов равенства и верховенства закона, но и ведет к появлению весьма дискуссионной проблематики о месте отдельных органов власти в формируемой единой системе публичной власти в Российской Федерации. Это в полной мере относится и к органам местного самоуправления, самому близкому к населению уровню власти.
Как было отмечено ранее, ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации включила органы местного самоуправления, наряду с органами государственной власти, в единую систему публичной власти для осуществления взаимодействия, направленного на наиболее эффективное решение задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Таким образом, основной целью формирования единой системы публичной власти заявлено взаимодействие в интересах населения, при этом очевидно, что законодатель в очередной раз применил конструкцию, которая не имеет своего единообразного понимания, - «взаимодействие». В энциклопедической литературе наиболее часто отмечается, что взаимодействие является общенаучной категорией, отражающей процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и изменение состояния [7]. В рамках конституционного права категория «взаимодействие» рассматривается с различных позиций [8; 9, с. 20-23; 10, с. 25-32], но представляется, что в рамках заявленной темы наиболее приемлемой является формулировка Я.А. Коновальчикова, который под взаимодействием предлагает понимать «конституционно-правовую деятельность, цель которой закреплена в конституционно-правовых нормах, осуществляемую двумя и более субъектами, обладающими конституционной правосубъектностью, в определенных формах путем использования оптимальных правовых средств для получения определенного результата» [7]. Из указанного определения вытекает приоритет прежде всего конституционно-правового нормативного регулирования направлений, форм и ме-
тодов взаимодействия органов местного самоуправления с другими субъектами, входящими в единую систему публичной власти. Однако после изменений текста Конституции 2020 года произошел очевидный переход в сторону от прямого конституционного регулирования статуса местного самоуправления и лиц, уполномоченных на его осуществление, к приоритету нормативного регулирования на уровне федеральных и региональных актов. Примером сложившегося правового дисбаланса в пользу именно законодательного, а не прямого конституционного регулирования являются обновленные положения ст. 131 Конституции Российской Федерации, в которых определено, что местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Структура органов местного самоуправления определяется в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом (ч. 1). Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом (ч. 1.1). Изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий в порядке, установленном федеральным законом (ч. 2), и т.д. При этом нельзя не учитывать стремление федерального законодателя к своей приоритетности в правовом регулировании организационных основ муниципальной власти и местного самоуправления в целом, которое наблюдалось последнее десятилетие и усиливалось правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, подчеркивавшего правомерное, с его точки зрения, усиление дискреции федерального и регионального законодателя в регулировании правоотношений в области местного самоуправления и порядка его осуществления. Вместе с тем подобное законотворческое усиление не всегда способствует качественному текстуальному выражению нормативных предписаний. В качестве примера можно привести положения ст. 1 уже упоминаемого проекта федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», в которых органы государственной власти субъекта Российской Федерации участвуют в решении задач местного самоуправления в рамках существующих положений федерального законодательства. При этом система действующего законодательства нигде не содержит указание на такой термин, как «задачи местного самоуправления». Более того,
федеральный законодатель в ст. 2 этого же закона в качестве принципов деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, указывает не установленную Конституцией Российской Федерации цель единой системы публичной власти - «взаимодействие в интересах населения», а совершенно иную цель - «создание условий для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития в пределах территории субъекта Российской Федерации». Представляется, что подобная «игра» федерального законодателя не способствует усилению прямого действия норм Конституции Российской Федерации, а лишь ослабляет единство правового пространства, гарантированное основным законом нашего государства.
При рассмотрении вопросов нормативного регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти в рамках построения единой системы публичной власти нельзя не вспомнить положения ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, которая устанавливает основополагающие принципы осуществления административного (то есть государственного) контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Среди них особо следует выделить то обстоятельство, что любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.
Статьей 25 проекта федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» к полномочиям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации отнесено право указанного лица вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации, особо подчеркиваем, «за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации». Как правило, в рамках конституционного и административного права общепризнанным является тот факт, что контроль за исполнением полномочий осуществляют органы того уровня, с которого эти полномочия передаются, в данном случае федеральные полномочия контролирует высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, а
не федеральные органы власти, но возможность подобного варианта в свое время подтвердил в своем решении Конституционный Суд Российской Федерации, поэтому мы в этой части дискуссию не хотели бы начинать, но считаем возможным обратить внимание, что названное полномочие противоречит ч. 3 ст. 21 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которой в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. При этом особо хотелось бы подчеркнуть, что положения ст. 25 проекта федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» не наделяют высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации правом отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной администрации в случае, если в течение месяца со дня вынесения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации предупреждения, объявления выговора главе муниципального образования, главе местной администрации последними не были приняты в пределах своих полномочий меры по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, объявления выговора. Однако сама формулировка «не были приняты меры в пределах своих полномочий» является крайне неопределенной, поскольку очевидно, что она имеет во многом оценочный характер, но настораживает другое обстоятельство, что в действующей редакции ст. 74 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации предоставлено право издавать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации только после подтверждения факта нарушения законодательства Российской Федерации указанными лицами судом. В обозначенной нами новелле федерального законодательства находит отражение, во-первых, внесудебный порядок отрешения от должности должностного лица местного самоуправления, а во-вторых, основание «за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей органами местного самоуправления государственных полномочий», которые с учетом действующе-
го законодательства передаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, от исполнения которых органы местного самоуправления отказаться не могут и которые зачастую появляются у последних без выражения их согласия. Представляется, что такая нормативная новелла взаимодействия органов местного самоуправления с органами единой публичной власти субъекта Российской Федерации вряд ли отвечает принципу соблюдения соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать, сформулированному в Европейской хартии местного самоуправления, и установление подобных нормативных положений взаимодействия больше похоже не на взаимоотношения равноправных субъектов единой системы публичной власти, а на отношения «власти и подчинения», определяемые преимущественно нормами и принципами административного права в системе государственного управления, что противоречит положениям ст. 12 Конституции Российской Федерации.
В завершение настоящего исследования хотелось бы отметить, что формирование законодательства о единой системе публичной власти происходит в условиях применения правовых категорий, не имеющих своего единообразного понимания ни в юридической науке, ни в нормативной практике, при этом ситуация усугубляется и тем обстоятельством, что в рамках построения нормативных основ взаимодействия между органами местного самоуправления и иными структурными единицами единой системы публичной власти федеральный законодатель не в полной мере учитывает положения основ конституционного строя, имеющих преимущество перед иными положениями Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, что в конченом итоге может ослабить гарантии прямого действия всех положений Конституции Российской Федерации в совокупности вне зависимости от того, что текст норм главы 8 Конституции Российской Федерации сейчас почти полностью привязан к дискреции федерального законодателя.
Литература
1. Григорян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления. - Москва, 1965. - 235 с.
2. Ким А.И. Государственная власть и народное представительство в СССР - Томск: Издательство Томского университета, 1975. - 216 с.
3. Минаков П.А. Публичная власть: политологический аспект: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук. - Уфа, 2001. - 20 с.
4. Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации: монография. - Екатеринбург: Издательство УрГЮА, 1999. - 123 с.
5. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права. - 2009. - № 7. - С. 3-13.
6. Авакьян С.А. Структура публичной власти в России: проблемы формирования и развития // Вестник Сибирского юридического института МВД России. - 2018. - № 4 (33). - С. 7-13.
7. КоновальчиковЯ.А. Понятие правового взаимодействия и его особенности в конституционном праве // Вестник МГОУ. Серия: Юриспруденция. - 2020. - № 1. - С. 88-97.
8. Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: учебное пособие: в 2 т. Т. 1. - Москва: Норма; ИНФРА-М, 2014. - 864 с.
9. Васильев С.А. Взаимодействие субъектов конституционно-правовых отношений // Конституционное и муниципальное право. - 2017. - № 1. - С. 20-23.
10. Ромашов Р.А. Теория конституционно-правового отношения // Юридическая наука: история и современность. -
2016. - № 9. - С. 25-32.
References
1. Grigoryan L.A. Sovety - organy vlasti i narodnogo samoupravleniya. - Moskva, 1965. - 235 s.
2. Kim A.I. Gosudarstvennaya vlast' i narodnoe predstavitel'stvo v SSSR. - Tomsk: Izdatel'stvo Tomskogo universiteta, 1975. - 216 s.
3. Minakov P.A. Publichnaya vlast': politologicheskii aspekt: avtoreferat dissertatsii na soiskanie uchenoi stepeni kandidata politicheskikh nauk. - Ufa, 2001. - 20 s.
4. YugovA.A. Pravovye osnovy publichnoi vlasti v Rossiiskoi Federatsii: monografiya. - Ekaterinburg: Izdatel'stvo UrGYuA, 1999. - 123 s.
5. Chirkin V.E. Publichnaya vlast' v sovremennom obshchestve // Zhurnal rossiiskogo prava. - 2009. - № 7. - S. 3-13.
6. Avak'yan S.A. Struktura publichnoi vlasti v Rossii: problemy formirovaniya i razvitiya // Vestnik Sibirskogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii. - 2018. - № 4 (33). - S. 7-13.
7. Konoval'chikov Ya.A. Ponyatie pravovogo vzaimodeistviya i ego osobennosti v konstitutsionnom prave // Vestnik MGOU. Seriya: Yurisprudentsiya. - 2020. - № 1. - S. 88-97.
8. Avak'yan S.A. Konstitutsionnoe pravo Rossii: uchebnyi kurs: uchebnoe posobie: v 2 t. T. 1. - Moskva: Norma; INFRA-M, 2014. - 864 s.
9. Vasil'ev S.A. Vzaimodeistvie sub»ektov konstitutsionno-pravovykh otnoshenii // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. -
2017. - № 1. - S. 20-23.
10. RomashovR.A. Teoriya konstitutsionno-pravovogo otnosheniya // Yuridicheskaya nauka: istoriya i sovremennost'. - 2016. -№ 9. - S. 25-32.
(статья сдана в редакцию 30.11.2021)
