CC BY
235
УДК 342.5
Ноздрина Наталья Александровна
кандидат педагогических наук, доцент Брянский государственный технический университет
Харитонова Наталья Николаевна
кандидат юридических наук, доцент Брянский институт управления и бизнеса [email protected]
ОРГАНЫ «КОНТРОЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ» В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В данной статье приведены результаты исследования, проведённого в сфере установления правовой природы органов конституционного контроля в широком смысле. Исследовано соотношение понятия и органов «контрольной власти» и понятия и органов конституционного контроля. Авторами исследуется место и роль главы государства, прокуратуры и других государственных органов, имеющих контрольные функции в их соотношении с функциями органов конституционного контроля. Эти параллели проведены с учетом того, что Россия является федеративным государством, что усложняет структуру государственного аппарата и распределения функций и полномочий. Необходимым для обоснования выводов в статье стало изучение отдельных исторических аспектов исследуемой проблемы. Соответственно в работе приводятся взгляды русских ученых дореволюционного периода, а также затрагивается вопрос о соотношении используемых в юридической литературе и законодательстве понятий «конституционное правосудие», «конституционное судопроизводство», «конституционный контроль». Существенным является отражение проблемы разделения властей на современном этапе, так как трехчленное деление властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви представляется авторам устаревшим.
Ключевые слова: конституционный контроль, государственная власть, разделение властей, президент, прокуратура, судебная власть.
Конституционный контроль в современном мире является важным фактором стабильности и гарантией прогресса в развитии общества и государства. Благодаря ему острые политические проблемы в новых демократиях могут и должны решаться в конституционном поле, в рамках и на основе права, Конституции и Закона. Особенно актуально вышесказанное в условиях укрепления российского государства, формирования правового государства и гражданского общества.
В юридической литературе высказывается мнение, что органы конституционного контроля не входят ни в одну из ветвей власти, их можно отнести к особой четвертой ветви - контрольной [2, с. 152]. По мнению Б.С. Эбзеева, Конституционный суд, с одной стороны, представляет собой судебный орган, а с другой, - один из высших государственных органов, самостоятельно и независимо действующий [7, с. 120]. В.Е. Чиркин отмечает: «В отличие от ведомственного и административного контроля, который ведется органами, осуществляющими и иные функции, институты контрольной власти занимают самостоятельное особое место, это получило отчетливое выражение в законодательстве. Главы, посвященные органам конституционного контроля, отделены от глав о правосудии» [6, с. 38].
В целом идея контрольной власти достаточно четко прослеживается в истории правовых учений. Едва ли так необходимо ограничиваться лишь традиционными тремя направлениями осуществления государственной власти. Ведь все ее государственные органы могут «уместиться» в традиционной тройственной системе. «Элементы государственного властвования не могут быть сведены к какой бы
то ни было абсолютной неподвижной схеме. Элементы властвования, его функции образуются и развиваются вместе с развитием государственной жизни. Их может быть и бывает гораздо больше (трех). Их число постоянно растет, с развитием общественной жизни...», - писал Н.М. Коркунов [1, с. 269].
Не случайно в России идеи о специализированном конституционном контроле именно в форме «блюстительной» или «надзирательной власти» были выражены в конституционных проектах и воззрениях декабристов в первой четверти XIX века. Русская правда П.И. Пестеля в системе разделения властей предусматривала «блюстительную» власть, дабы законодательная и исполнительная власть не выходили за пределы своих полномочий. Функции «блюстительной» власти предполагалось возложить на Верховный Собор, состоящий из 120 членов, назначенных Народным Вече пожизненно из кандидатов от губерний [1, с. 269].
М.П. Бестужев-Рюмин в своих конституционных идеях по этой проблеме отмечал, что «над-зирательную власть» должен осуществлять Сенат, который «вправе не пропустить закон», хотя бы и принятый парламентом, но не соответствующий Конституции [4, с. 165].
М.М. Ковалевский на основе сравнительного анализа американской и западноевропейских конституций пришел к выводу, что для гарантии обеспечения провозглашенных Конституцией прав «необходимо создание особого стража, задачей которого было бы следить за соответствием вновь издаваемых законов Конституции» [4, с. 165].
Как отмечается в литературе, на ранних этапах государственности действовало обычное право. Законодательства не существовало, а, значит, не
Вестник КГУ ^ № 6. 2016
© Ноздрина Н.А., Харитонова Н.Н., 2016
190
было и законодательной функции. С появлением законодательного, исполнительного и судебного направления осуществления государственной власти развитие государственности не останавливается. Могут появляться и другие направления ее осуществления. И на сегодняшний день эта проблема существует и отнюдь не как сугубо теоретическая, «кабинетная», но и как практическая.
В России существуют и функционируют органы прокуратуры. Основная функция прокуратуры - надзор за соблюдением Конституции и законов. В этой связи можно говорить о выделении надзорного направления в осуществлении государственной власти. Ведь включение ст. 129 Конституции Российской Федерации в главу 7 «Судебная власть» вряд ли означает отнесение прокуратуры к судебной власти. Согласно той же Конституции России (ч. 1. ст. 118), правосудие осуществляется только судами, а не прокуратурой. Конечно, у судов есть ряд контрольно-надзорных функций, которые «граничат» с функциями прокуратуры, но судебная и прокурорская деятельность - различные направления осуществления государственной власти. Это только один пример неудобства, возникающего при гипертрофированном и догматичном подходе к прогрессивной в целом идее.
Сходная проблема возникает и с определением места Центризбиркома в системе разделения властей на три ветви. Как записано в Конституции Российской Федерации, единственным источником власти является народ (ч. 1. ст. 3), который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 2, ст. 3). Каким же образом народ осуществляет власть через государственные органы? Прежде всего, он избирает своих представителей в органы государственной власти (Президента, депутатов Государственной Думы, глав субъектов Федерации и депутатов субъектов Федерации и т. д.). Механизмом передачи власти от народа к его представителям, замещающим должности в государственных органах, являются выборы. Органом, обеспечивающим проведение выборов с соблюдением всех установленных процедур, является Центризбирком и территориальные избирательные комиссии. Обладают ли эти органы и работающие в них лица властью? Очевидно, что да. На момент выборов это самое влиятельное учреждение в стране, на котором лежит огромная ответственность. Однако вряд ли избирательные комиссии могут быть отнесены к какой-либо из трех ветвей власти.
Далеко не простым является вопрос о месте Президента Российской Федерации в системе разделения властей на три ветви. Во многих зарубежных странах президент отнесен к исполнительной власти, чего нельзя сказать о России. Ст. 110 Конституции Российской Федерации определила, что
исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Институт президентства вынесен в отдельную главу Конституции (впереди всех остальных высших органов). Ч. 1. ст. 80 установила, что Президент является главой государства. Какую власть он осуществляет не указано, но по существу предоставленных ему Конституцией полномочий (которые, видимо, нет смысла перечислять), он стоит над всеми ветвями власти.
Целесообразно ли и оправданно ли наделение Президента такими полномочиями - тема отдельного исследования. Но, очевидно, что при таком положении вещей Президент России не входит ни в одну из трех ветвей власти, а стоит как бы над тремя ветвями власти, является арбитром в их спорах.
В федеративных государствах проблема разделения (дифференциации) государственной власти возникает не только по направлениям ее реализации (по горизонтали), но и по разграничению компетенции между федерацией и ее составляющими (по вертикали). Эти две вещи обычно не увязываются друг с другом, а рассматриваются отдельно, что может привести (и приводит) к различного рода недоразумениям: с одной стороны, к выдвижению концепции особой государственной власти субъектов Федерации, что не способствует укреплению государственного единства, с другой стороны, к недостаточно четкому и последовательному разграничению предметов ведения и полномочий, как составляющую распределения государственной власти, что ведет к излишней централизации государственной власти.
Власть федеративного, как и любого другого государства, едина. Однако осуществляют ее федеральные органы и органы субъектов федерации, на основе разграничения предметов ведения и полномочий. Есть предметы ведения федерации, есть предметы ведения ее субъектов, есть предметы совместного ведения, где часть полномочий осуществляет федерация и часть - ее субъект, что отражено в Конституции Российской Федерации и российском законодательстве. Все предметы ведения и полномочия представляют собой сферу реализации единой государственной власти, следовательно, не может быть государственной власти Российской Федерации и государственной власти ее субъектов. Есть единая государственная власть России, которая осуществляется федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации на основе принципов федерализма. Можно говорить лишь об уровнях осуществления единой государственной власти. Искусственное же выделение государственной власти субъектов Федерации, наряду с государственной властью Российской Федерации только вносит дополнительные трудности в реализацию федеративных отношений. С одной стороны, получается, что есть
Вестник КГУ ^ № 6. 2016
191
как бы основная, главная государственная власть России и некая второстепенная, «второсортная» государственная власть субъекта Федерации. Поскольку правоприменение теснейшим образом связано с правопониманием, такая «сортировка» государственной власти может привести к умалению значения правовых актов и юридически значимых деяний органов субъектов Российской Федерации. С другой стороны, провозглашение особой государственной власти субъекта Федерации, существующей отдельно от государственной власти Российской Федерации, переводит Россию по сути дела на конфедеративный тип отношений. В условиях сегодняшнего состояния федеративных отношений в стране такое положение весьма опасно. Оно может привести либо опять к жесткой централизации государственной власти, либо к угрозе целостности Российской Федерации.
Таким образом, все многообразие аспектов осуществления государственной власти нельзя «втиснуть» в рамки концепции разделения властей, а точнее разделение функций единой государственной власти на три направления или ветви. Практически существуют и другие направления реализации государственной власти, помимо законодательного, исполнительного и судебного. При этом в федеративных государствах разделение власти означает еще и распределение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации. Однако едва ли можно считать обоснованной такую концепцию «разделения властей», согласно которой жесткое разделение единой власти осуществляется только лишь для сдерживания одной власти другими, создания противовеса между органами власти и их должностными лицами. Разделение функций, направлений осуществления государственной власти, компетенции органов власти служит, прежде всего, повышению эффективности осуществления единой государственной власти и обеспечении общественной свободы. В этих целях должен выполняться принцип субсидиарности в реализации различными ветвями, уровнями и органами власти своих полномочий и солидарной ответственности перед обществом за результаты такой реализации.
Если государство провозглашается цивилизованным и демократическим, то оно должно максимально эффективно выполнять все свои обязанности перед гражданами. Согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства, во исполнение которой оно осуществляет все присущие ему функции. Значит, деятельность всех ветвей государственной власти, всех ее уровней и всех органов должна быть направлена на исполнение законодательно определенных обязанностей перед гражданами. Если же какой-то орган, уровень или ветвь государ-
ственной власти не исполняет возложенных на нее функций, то другие органы государственной власти должны временно взять эти функции на себя. В системе государственного аппарата необходим взаимный контроль между органами, уровнями и ветвями власти, порождающий конструктивные предложения и совместные, согласованные действия всей государственной власти в целом. Однако противостояние между органами, уровнями или ветвями государственной власти, мешающее нормальной работе государственного механизма, недопустимо. Практике конфронтации должна быть противопоставлена система принятия согласованных решений, в которой согласование должно, как правило, происходить на стадии подготовки нормативного акта или иного значимого решения. Тогда различные ветви и уровни власти смогут внести свои предложения, что существенно повысит уровень легитимности таких решений и обеспечит их лучшую исполняемость [4, с. 169]. Такой подход должен найти отражение как на доктринальном, так и на законодательном уровне. Абсолютизация разделистских подходов к государственной власти во многом преодолена мировой и российской юридической наукой, что нашло отражение, в частности, в Конституции Казахстана 1995 года. На смену принципу разделения властей приходит принцип единства, разделения и субсидиарности ветвей государственной власти.
С учетом изложенного о специализированном судебном конституционном контроле можно говорить не только как о судебной, но и как о контрольной деятельности. Не случайно Конституция России и Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации» не употребляют термин конституционное правосудие, а ограничиваются термином конституционное судопроизводство. Ведь конституционное судопроизводство весьма специфично, что вытекает из двойственной правовой природы данного органа.
Как представляется, Конституционный суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации имеют двойную правовую природу, выступая и судебными, и контрольными органами одновременно. Более того, осуществление конституционного контроля является проявлением не столько судебной, сколько контрольной природы Конституционного суда Российской Федерации.
Необходимо подчеркнуть, что дискуссия о правовой природе конституционного контроля и конституционных судов носит отнюдь не чисто теоретический характер. С решением этого вопроса связаны вполне конкретные выводы. Например, если мы будем исходить из того, что конституционный суд есть разновидность судебных органов, то мы должны признать абсолютную обоснованность утраты Конституционным судом Российской
192
Вестник КГУ ^ № 6. 2016
Федерации права самостоятельно принимать дела к своему рассмотрению, которое имело место в ранее действовавшем законодательстве. Ведь, исходя из самой истории развития правовых систем, представляется немыслимым, чтобы уголовный суд самостоятельно начинал уголовное преследование, а гражданский - гражданское дело. Это в корне противоречит роли суда как беспристрастного арбитра между спорящими сторонами. Для контрольного же органа проявление собственной инициативы в своей контрольной деятельности вполне логично и правомерно.
В Конституции Российской Федерации 1993 года достаточно четко отражена судебная правовая природа конституционного суда. Конституционный суд Российской Федерации четко определен как один из судебных органов Российской Федерации. Специализированным органом конституционного контроля в России является Конституционный суд Российской Федерации. Статья 1 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» дает четкое определение Конституционного суда - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.
Конституционный суд является органом конституционного контроля и в отличие от иных органов конституционного контроля он наделен рядом специфических признаков: это судебный орган (ст. 118, 125 Конституции Российской Федерации); осуществляет конституционное судопроизводство (ст. 118 Конституции Российской Федерации); имеет особую, не присущую ни одному органу компетенцию (ст. 125 Конституции Российской Федерации); осуществляет судебную власть посредством коллегиального рассмотрения дел (ст. 5 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации»); разрешает дела посредством принятия актов, обязательных для исполнения (ст. 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Фе-
дерации»); выносит окончательное решение, обязательное для исполнения (ст. 75, 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации»).
Вместе с тем, контрольная природа конституционного контроля и конституционных судов не вполне нашла отражение в российском законодательстве, что порождает некоторые проблемы в осуществлении конституционного контроля и в определенной мере угрожает самому существованию Конституционного суда Российской Федерации, равно как препятствует формированию конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Библиографический список
1. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. - СПб., 1898. - С. 269.
2. Митюков М.А. К предыстории конституционного правосудия в России // Журнал российского права. - 2001. - №1.
3. Миряшева Е.В., Павликов С.Г., Сафонов В.Е. Судебный конституционный контроль в России и зарубежных странах: история и современность. -М.: Российский государственный университет правосудия, 2015. - 89 с.
4. Харитонова Н.Н. Правовое регулирование осуществления конституционного контроля с Российской Федерации: системно-функциональные и федеративные аспекты: дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2006.
5. Чертков А.Н. О принципе единства государственной власти в российской государственном праве / Конституция как символ эпохи. под ред. С.А. Авакьяна. - М., 2004. - Т. 1. - 255 с.
6. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государ-ствоведения. - М.: Артикул, 1997. - 352 с.
7. Чиркин А.Н., Юдин Ю.А. Сравнительное конституционное право. - М.: Изд. фирма «Манускрипт», 1996. - 165 с.
8. Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. - М.: ЮНИТИ, 1997. - 349 с.
Вестник КГУ № 6. 2016
193
