CC BY
287
© О.В. Абухоф, 2009
УДК 316.354:351/354 ББК 60.88
ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО КОНСУЛЬТИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ)
О.В. Абухоф
Статья посвящена анализу возможностей применения нового для государственного управления и муниципального самоуправления метода повышения эффективности деятельности. В современной ситуации таким методом может стать внешнее управленческое консультирование. Раскрывается суть управленческого консультирования с точки зрения теории социальных систем. Рассматривается сущность процессов консультирования органов власти на данный момент и дается обоснование возможности использования потенциала контрольно-счетной палаты как оптимального субъекта внешнего управленческого консультирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Ключевые слова: социальная система, управленческое консультирование, органы государственной власти, органы местного самоуправления, контрольно-счетная палата.
Сложная система социально-экономических взаимосвязей в современном обществе вынуждает повышать степень собственной гибкости даже традиционно жесткие и инертные организации, вырабатывать для этого механизмы приспособления к динамичным изменениям во внешней среде. Если коммерческие структуры благодаря участию в рыночных отношениях научились с той или иной степенью успешности меняться в соответствии с конъюнктурой, то в системе государственных и муниципальных органов изменчивость, адаптивность является существенной проблемой.
С одной стороны, требование к стабильности реализуемых ими функций и полномочий прямо вытекает из самих государственных интересов: федеральный законодатель одним из принципов государственной гражданской службы называет «стабильность гражданской службы» [6, ст. 4]. Такой же принцип
установлен и в законе о муниципальной службе в РФ [4, ст. 4].
С другой стороны, органы государственной власти и органы местного самоуправления напрямую связаны с множественностью и динамичностью социальных процессов, призваны ориентироваться на интересы населения, которые порой более гибки, чем установленные законодательно нормативы.
Как представляется, наиболее эффективным средством преодоления этого противоречия, позволяющим повысить функциональную гибкость органов местного самоуправления, обладающих стабильными целями, является управленческое консультирование.
В научной литературе представлено множество различных толкований терминов «консультирование» и «управленческое консультирование». Но все они, так или иначе, сводятся к понятиям информации, определению цели и задач организации, то есть применяют категорийный ряд системного подхода. Это позволяет, не акцентируя внимание на специфических аспектах реализации консультирования, дать ему авторское определение, ориентированное на общие принципы теории социальных
систем. По нашему мнению, под управленческим консультированием может пониматься организационный механизм, обеспечивающий устойчивую динамику развития и необходимый уровень эффективности функционирования организации как социальной системы.
Н. Луман в своей работе «Эволюция» [3] выделяет три важнейших механизма, отвечающих за развитие социальной системы. Во-первых, это механизм варьирования, который состоит в предложении новых вариантов развития социальной системы вплоть до новых способов коммуникации. Во-вторых, селекция, которая отвечает за отбор приемлемых вариантов из возможных альтернатив, предложенных варьированием (селекция предполагает также и то, что система вообще может остаться неизменной). В-третьих, это рестабилизация - распространение отобранного механизмом селекции варианта развития на всю систему и стабилизация измененной системы на более высоком уровне развития.
Вместе с тем необходимо учитывать, что всякое предложение варианта и тем более его селекция и рестабилизация подчиняются «коммуникативной семантике», то есть опыту прежнего развития. С одной стороны, это способствует стабильности системы, с другой - чересчур жесткая логика прошлого (как в административных структурах) зачастую блокирует всякие, в том числе необходимые изменения.
Также в сложных системах, как утверждает Н. Луман, динамика изменений в ответ на усложнение внешней среды низка в силу того, что их строение позволяет противостоять большинству изменений окружающей среды. Потому сложная система поддерживает внутри себя конфликт, позволяющий ей меняться в течение него вне зависимости от внешней среды. Внутренняя конфликтогенность - одно из условий выживания сложной системы.
Государственные органы власти и органы местного самоуправления могут рассматриваться как сложные системы в силу своей комплексности (многообразия и разнообразия составляющих их элементов и подсистем), а также потому, что они редуцированно дублируют объект управления по своей структуре (к примеру, социально-экономическую среду). Поэтому на управленческое консультирование в государственных и муниципальных органах
может быть возложено исполнение двух важнейших функций: 1) инициирование варьирования (чем менее оно отягощено «семантикой системы», тем оно эффективнее); 2) поддержание потенциала конфликтности за счет поддержки инновационной деятельности.
И первое, и второе будут эффективными лишь в том случае, когда управленческое консультирование будет являться внешним относительно организации. В случае когда варьирование и селекцию будет осуществлять один из структурных элементов системы (например, руководство), эффективность эволюционных процедур будет не столь высока. Если инновацию предлагает внутренний элемент системы государственного или муниципального органа, то такую инновацию легко саботировать как на уровне рядовых сотрудников, так и руководства.
Вместе с тем применение внешнего управленческого консультирования в государственных органах власти и органах местного самоуправления осложняется рядом трудностей, обусловленных спецификой объекта консультирования, среди которых:
1. Закрытость организации, нередко оперирующей информацией, относящейся к государственной и коммерческой тайне (например, в отношении деятельности по исполнению законодательства о государственных и муниципальных закупках [5, ст. 17.2]).
2. Жесткие, заранее заданные рамки осуществления управленческой деятельности (особенно в пределах исполнения бюджетного законодательства).
3. Особый этос государственных и муниципальных служащих, ориентированный на внутреннюю среду более, чем на внешнюю [1].
Таким образом, мы приходим к выводу о том, что в качестве субъекта внешнего консультирования для государственных и муниципальных структур приемлемы в первую очередь государственные органы, обладающие для этого необходимыми квалификационными и организационными ресурсами при соблюдении условия отсутствия внутренней соподчиненности.
Для проведения анализа перспектив применения внешнего управленческого консультирования в системе государственных органов Волгоградской области и органов местного самоуправления нами была выбрана категория главных администраторов доходов бюджета, поскольку
именно они наделены наиболее существенными полномочиями для реализации государственной политики на региональном уровне.
Контент-анализ документов главных распорядителей областных бюджетных средств показал, что в 94,4 % случаев в учредительных документах этих структур встречается термин «консультирование». Но что под этим понимается?
Во всех указанных документах это консультирование вышестоящими органами нижестоящих структурных подразделений - деятельность по информационному сопровождению принимаемых управленческих решений. Так, в 80,4 % исследованных документов аппарата главы администрации Волгоградской области упоминается консультативная поддержка структурных подразделений. И хотя эти структуры не находятся в линейной иерархии соподчинения, но функциональная иерархия присутствует.
Аналогичная ситуация наблюдается и относительно консультирования государственных унитарных предприятий. В этом случае присутствует не только функциональная подчиненность, но и в финансовых взаимоотношениях -линейная соподчиненность. То есть органы власти и в этом случае осуществляют не консультационные, а все-таки управленческие функции.
По нашему убеждению, Контрольносчетная палата (КСП) Волгоградской области сочетает в себе два условия, необходимых для внешнего управленческого консультирования органов государственной власти и органов местного самоуправления. С одной стороны, консультирование будет осуществляться также государственными служащими, а с другой -являться внешним по отношению к ним.
Назначение системы контрольно-счетных палат состоит как раз во внешнем аудите деятельности государственных и муниципальных органов. Более того, актуальной задачей этих структур становится «аудит эффективности» как фактической эффективности и эффективности управленческих решений [7]. То есть круг их целевых задач предполагает возможность выполнения консультационных услуг для контролируемых организаций.
На недавнем форуме системы контрольно-счетных палат Российской Федерации С.В. Степашин заявил, что в условиях глобального экономического кризиса основная
задача КСП состоит в повышении эффективности государственных и муниципальных расходов. Однако сделать это посредством традиционных форм аудита по итогам финансовой деятельности невозможно. Указать на неэффективность совсем иное, чем ее предотвратить. В этом состоят перспективы появления у института КСП консультационных функций. Потому председатель Счетной платы РФ С.В. Степашин предложил внедрить новую систему аудита со стороны российских КСП: «проверку эффективности внутренних систем финансового контроля бюджетополучателей» [2].
Особую актуальность такой подход приобретает для муниципальных образований в связи с ростом их численности и увеличения финансовых ресурсов, обращающихся в этой сфере. Например, в Волгоградской области число муниципальных образований по состоянию на 1 января 2006 г. (в сравнение с 2005 г.) увеличилось с 39 до 492, через которые было израсходовано около половины (25 из 52 млрд руб.) бюджетных средств области. По нашему мнению, финансово-экономическое консультирование органов местного самоуправления прямо вытекает из задачи совершенствования расходования бюджетных средств и функций КСП.
Проведенное нами глубинное интервью сотрудников КСП Волгоградской области и глав администраций муниципальных образований на территории области дало возможность выявить еще одну перспективную область управленческого консультирования. Как показали результаты интервью, множество малых муниципалитетов области не обладают должным количеством подготовленных в сфере управления сотрудников. А возможности областной администрации в консультировании по кадровым вопросам ограничены тем, что муниципальные органы не входят в систему государственного управления Российской Федерации.
Особый статус КСП как органа, образуемого Областной думой, позволяет ей легитимно принять на себя функции по кадровому консультированию и повышению квалификации сотрудников органов местного самоуправления. Механизмом реализации таких функций могут стать контрольно-счетные органы муниципальных образований, которые к настоящему вре-
210
О.В. Абухоф. Организация управленческого консультирования
мени образованы в 35 муниципальных районах и городских округах области. В качестве органа, координирующего деятельность счетных палат, можно представить уже действующую Ассоциацию контрольно-счетных палат Волгоградской области.
Таким образом, статус областного представительного органа, при котором функционирует КСП, обеспечивает ее включение в систему областных органов власти, но при этом палата сохраняет признаки внешнего элемента в отношении государственных и муниципальных органов. Такой статус открывает широкие возможности для КСП как субъекта внешнего управленческого консультирования органов государственной власти и органов местного самоуправления по финансово-экономическим и кадровым вопросам.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бойков, В. Э. Народ и власть. Результаты социологического мониторинга: 1999-2005 гг. / В. Э. Бойков. - М. : Изд-во РАГС, 2007. - 200 с.
2. Выступление Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина на Совещании по вопросу совершенствования системы государственного контроля. Москва, Кремль, 17 ок-
тября 2007 г. - Режим доступа: http://www.budgetrf. т/РиЬИсайош^ЛраМа/2007/АСШ00712182058/ ACH200712182058_p_001.htm.
3. Луман, Н. Эволюция / Н. Луман ; пер. с нем. А. Антоновского. - М. : Логос, 2005. - 256 с.
4. Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N° 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями от
23.07.2008, 27.10.2008, 27.10.2008, 25.11.2008,
22.12.2008, 25.12.2008). - Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
5. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ (с изм. от 31.12.2005, 27.07.2006, 20.04.2007, 24.07.2007, 08.11.2007, 23.07.2008, 01.12.2008, 30.12.2008, 30.12.2008). - Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
6. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. от 2 февраля 2006 г., 2 марта, 12 апреля, 1 декабря 2007 г., 29 марта, 23 июля, 25 декабря 2008 г.). - Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
7. Чичелев, М. Е. Организация работы региональных счетных палат / М. Е. Чичелев // Государственный аудит: Опыт и проблемы. М. : Контрольносчетная палата Москвы, 2004. Ч. 1. - Режим доступа: http:// gossector.narod.m/text/control2.htm.
MANAGEMENT CONSULTING ORGANIZATION OF STATE AUTHORITY AND LOCAL GOVERNMENT BODIES (CASE STUDY: VOLGOGRAD REGION)
O.V. Abukhof
The article is devoted to the method developed for management efficiency increase of the state authorities and municipal government activity. In the current situation outsource management consulting is considered to be a tool for solving the problem. The author reveals the essence of management consulting in the context of Social System Theory, considers the nature of current consulting processes in government agencies and states feasible the use of the Audit Chamber potential as an optimal subject of outsource management consulting of the state authorities and municipal government bodies.
Key words: social system, management consulting, state authorities, local government bodies, Audit Chamber.
