CC BY
932
А.Д. Ульянов, А.В. Жаглин,
кандидат юридических наук, кандидат юридических наук,
А кадемия управления МВД России А кадемия управления МВД России
ОРГАНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ КОНТРОЛЯ В ОРГАНАХ
ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
ORGANIZATION OF THE SYSTEM OF CONTROL IN ORGANS OF
THE INTERNAL AFFAIRS
В данной статье рассматривается одна из важнейших функций управления органами внутренних дел — контроль. Анализируются статика и динамика контроля, вопросы его организации.
One of the main junctions of administration of the organs of the internal affairs — control — is considered in the article under review. Control statistics and dynamics are analysed as wellas the problems of control organization
Реформа правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел Россий-ской Федерации, направлена не только на обеспечение стабильности функционирования самих структур, но и на качественное улучше-ние оперативно -служебной деятельности. От совершенствования процесса управления орга -нами внутренних дел зависит успешное реше -ние поставленных перед системой задач. В этой связи контроль как одна из важнейших функций управления имеет первостепенное значение. Он применяется наряду с другими функциями управления: анализом, планирова -нием, координацией, регулированием. Значе-ние контроля отражается в ряде нормативных правовых актов. Подчеркивается, что для дос -тижения эффективности деятельности ОВД необходимо укрепление дисциплины, повыше -ние эффективности работы с кадрами, уровня профессионализма личного состава ОВД, что невозможно без осуществления надежного систематического контроля [1, 2].
Вместе с тем, в ряде горрайлинорганов на низком уровне налажен контроль за оператив -но-служебной деятельностью. Руководители не контролируют основные направления деятель -ности, не владеют навыками организации сис -темы контроля. МВД России отмечает, что вне зоны повседневного внимания остаются во -просы контроля и у руководителей МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федера -ции, УВДТ, ОВДРО, которые вопреки прямым предписанным им обязанностям в процесс дея -тельности горрайлинорганов не вникают, их работу не контролируют [3]. Поэтому представляется важным рассмотреть вопросы, свя -
занные с организацией системы контроля в органах внутренних дел
Контроль как функция управления представляет собой деятельность по наблюдению за функционированием системы, проверке ее соответствия заданным требованиям и выяв-лению отклонений. Контроль в управлении можно рассматривать в трех аспектах. Во -первых, как систематическую деятельность руководителей и органов управления, реали-зующих одну из основных функций управле-ния [4]. Во -вторых, завершающую стадию его цикла, сердцевиной которой является меха -низм обратных связей. В-третьих, как сово-купность действий должностных лиц, неотъ-емлемую часть процесса принятия и реализа-ции управленческих решений [5, 6].
В специальной литературе контроль рас -сматривается как одна из форм целенаправ-ленного воздействия субъекта управления на управляемый объект, а также как система на -блюдения и проверки соответствия процессов функционирования объекта принятым управ -ленческим решениям и выявления результатов этого воздействия [7, 8]. В.И. Кнорринг опре -деляет контроль как комплекс методов, позво -ляющих сравнить достигнутые результаты с запланированным [9].
Сущностью контроля как одной из функций управления является процесс, в ходе которого осуществляется проверка:
- правильности и своевременности выполне -ния управленческих решений;
- соответствия процесса функционирования организации существующим законам, подзаконным нормативным актам, принципам управления;
- правильности подбора и расстановки кадров.
С помощью контроля можно также предупреждать возможные сбои и отклонения в систе -ме управления. В результате контроля субъект получает информацию о действительном положении дел, о степени реального выполнения принятых решений. Следовательно, отсутствие контроля исключает целенаправленность управляющих воздействий. В управленческой дея-тельности контроль выступает как самостоятельная функция процесса управления и как один из элементов организации исполнения решения. В качестве функции процесса управления он является видом управленческой деятельности субъекта управления, осуществляемой при решении всех управленческих задач (исполнение планов, приказов; информационно-аналити-
ческая работа; планирование; подбор, расстановка и воспитание кадров).
Контролировать исполнение — не значит только выявлять недостатки и упущения в слу -жебной деятельности. Важно также анализировать любые отклонения, как в сторону понижения, так и в сторону повышения показателей; необходимо выявлять и положительный опыт, с тем, чтобы поддерживать передовое и прогрессивное, создавать возможности для его широкого внедрения в практику.
Как конкретное проявление реальной дей-ствительности контроль в качестве функции управления характеризуется исключительной сложностью. Он представляет сложную дина -мичную систему взаимодействующих факто-ров и условий разного социального уровня и разной степени общности. Поэтому при его изучении целесообразно использовать поло же -ния системного подхода. Применение этих по -ложений требует, во-первых, структурного описания объекта, т.е. указания составляющих его компонентов; во -вторых, выявления функциональной роли каждого из них; в-третьих, определения целевого назначения выделенных компонентов объекта изучения; в-четвертых, фиксирования связей между компонентами и их совокупностями. И наконец, необходимо учитывать, что всем системным образованиям присущ динамизм, т.е. изменяемость, связан -ная как с внешними воздействиями, так и объ -ективно присущими любой системе внутрен-ними противоречиями. Тем самым обеспечива -ется всесторонность изучения контроля как самостоятельного элемента и как объекта ис-следования.
Отсюда, система контроля представляется как определенная для данного органа управления совокупность субъектов и объектов контрольной деятельности, взаимодействующих как единое целое на основе установленных форм, мето -дов и средств контроля в интересах достижения целей и решения задач системы.
Применительно к органам внутренних дел система контроля представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, упорядоченных посредством комплекса организационных мероприятий, разрабатываемых в соответствии с определенными требованиями на основе сбора, анализа и обобщения информации об организационных и трудовых процессах в аппаратах управления ОВД и подчиненных подразделениях, а также устранения недостатков, причин и условий их проявления[8]. Проще говоря, чтобы реально организовать систему контроля, необходимо, по крайней мере, ответить на четыре вопроса: кто, что, когда и как.
Система контроля ОВД рассматривается в статике и динамике. Статика контроля состоит из следующих элементов:
- субъекты контроля;
- объекты контроля;
- предметы контроля.
Рациональная организация контроля в ор -ганах внутренних дел предполагает необхо-димость правильного определения субъекта, объекта и предмета контроля. Оптимальное решение этих вопросов создает надлежащие предпосылки для реализации предъявляемых к контролю требований, обеспечивает усло-вия для успешного выполнения стоящих пе-ред ним задач.
Контрольная деятельность в ОВД осуществ -ляется различными субъектами, объем компетенции , основные формы и методы деятельности которых закреплены в нормативных актах МВД России. Контроль является исключительным правом и неотъемлемой составной частью управленческой деятельности руководителей органов внутренних дел всех степеней и любого уровня. Это полностью согласуется с принципом единоначалия, т.е. формой организации управления, при которой во главе органа стоит одно лицо, правомочное принимать юридически обязательные решения. Тем самым создается возможность более оперативно реагировать на изменения оперативной обстановки, повышается персональная ответственность руководителя за состояние дел в данном органе.
Руководители не только самостоятельно и непосредственно осуществляют контроль, но и организуют его: определяют задачи, сроки проведения контроля, утверждают состав ин-спекторских и иных комиссий или назначают конкретных сотрудников, принимают меры по выявленным недостаткам, обеспечивают вне -дрение положительного опыта контрольной деятельности. Задача руководителя при реализации им функции контроля заключается в том, чтобы в полной мере обеспечить комплексное наблюдение за ходом осуществления и проверку своевременности и качества вы -
полнения всех видов работы и обязанностей, возложенных на возглавляемый им орган зако-нами, подзаконными актами, ведомственными организационно -распорядительными, плано -
выми и другими решениями.
Среди субъектов контроля важное место за -нимают организационно-инспекторские аппараты МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, для которых контроль является одной из основных функций. Они не только непосредственно осуществляют контроль (путем инспектирования и других проверок), но и принимают участие в его организа -ции: разрабатывают планы контроля, координи -руют контрольную деятельность других субъектов, готовят предложения. Субъектами контроля являются также руководители и инспекторский состав аппаратов управления отраслевых и функциональных подразделений и служб, орга-низующие и осуществляющие отраслевые и вы -борочные проверки.
Решение вопроса определения объекта контроля обусловлено тем, что контроль, как и само управление, имеет иерархию, исходя из которой, каждый объект управления должен контролировать, как правило, деятельность непосредственно подчиненных объектов. МВД России контроли-рует ГУФО, МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, последние в свою очередь, контролируют гор-райлинорганы внутренних дел. Начальник орга -на внутренних дел должен осуществлять кон -троль за деятельностью своих заместителей, а те контролируют работу подчиненных им исполни -телей.
Иерархичность контрольной деятельности не исключает возможности при определенных обстоятельствах провести контроль над объектом, находящимся на более низкой ступени иерархии. В случае необходимости МВД Рос -сии может проверить деятельность конкретно -го территориального органа, а начальник по -следнего может контролировать не только сво -их заместителей, но и непосредственных ис-полнителей. В ряде случаев начальник горрай -линоргана обязан осуществлять такой кон -троль (при утверждении плана оперативно -розыскных мероприятий по раскрытию пре-ступлений, проверки несения службы патруль -но-постовыми нарядами).
Предметом контроля в наиболее общем смысле является деятельность по реализации всех ранее принятых решений. Применительно к органам внутренних дел эти решения могут при -надлежать как контролирующему либо вышестоящему субъекту, так и субъектам, находя -щимся вне системы.
Предмет контроля дифференцируется в зави -симости от уровня (МВД РФ, ГУ МВД РФ по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, горрайлинорганы), положения и назначения субъекта контроля в системе управ-
ления (начальник органа, секретариат, отрасле-вые подразделения). Для МВД РФ, ГУ МВД РФ по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ предметом контроля являются наиболее существенные виды деятельности подчиненных органов:
- состояние борьбы с преступностью;
- ход выполнения законов и решений правительства по вопросам деятельности ОВД;
- управленческая деятельность.
Центральный аппарат МВД России осуще -
ствляет контроль по исполнению законов, ука -зов Президента РФ, постановлений Правитель -ства России, актов законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, регламенти -рующих деятельность органов внутренних дел. Предметом контроля выступает также состоя -ние готовности ОВД к выполнению решения задач в будущем (к проведению специальной операции) либо в определенной ситуации (к действиям в условиях чрезвычайного положе -ния). При определении предмета контроля субъект исходит из задач и функций подкон-трольного органа, службы, подразделения, со -трудников. К числу важнейших предметов кон -троля в ОВД относятся составляющие со дер -жание главных направлений оперативно -служебной деятельности:
- работа по предупреждению, раскрытию и расследованию преступлений;
- обеспечение общественного порядка и общественной безопасности;
- управленческая деятельность;
- состояние служебно-боевой и мобилизационной готовности.
В качестве предметов контроля для руководителей горрайлинорганов внутренних дел определяются более узкие и частные вопросы повседневной деятельности подчиненных:
- исполнение нормативных актов и иных управленческих решений МВД, ГУВД, УВД;
- состояние взаимодействия между подразделениями и сотрудниками;
- работа по подбору кадров;
- реагирование на заявления и сообщения о преступлениях.
Эффективное осуществление контроля обеспечивается рациональной методикой его проведения, которая включает в себя определенную последовательность контрольной деятельности, а также те приемы и способы, которые при этом используются. Независимо от видов, форм контроля и уровня его осуществления контрольная деятельность состоит из следующих стадий:
первая - подготовительная;
вторая - осуществления контроля;
третья - подведение итогов.
В подготовку проведения контроля входит:
- планирование контрольной деятельности;
- определение круга лиц, которые будут осуществлять контроль (субъектов контроля) -формирование инспекторских и иных комиссий, комплексных и целевых групп;
- выбор методов и форм контроля, распреде -ление между субъектами контрольных функций и контрольных заданий;
- предварительное изучение информации об объекте контроля;
- инструктирование субъектов контроля;
Непосредственное осуществление контроля включает в себя:
- сбор, систематизацию, анализ информации по проверяемым вопросам;
- обобщение полученных данных;
- оказание помощи контролируемым объектам (органам, подразделениям, службам в разработке мероприятий, направленных на улучшение их деятельности);
- регулирование системы или корректировка управленческих решений (подготовка предложе-ний в соответствующие итоговые документы об устранении выявленных в ходе проверки недостатков).
Подведение итогов контроля охватывает:
- подготовку итоговых документов (акта ин-спектирования или проверки, плана реализации предложений по устранению выявленных недостатков, докладной записки на имя руководителя, принявшего решение о проведении контроля);
- оценку деятельности проверяемых («удов-летворительно» или «неудовлетворительно»);
- доведение результатов контроля до сведе-ния проверяемых (при проверке отдельной службы - до сведения начальника ОВД).
На этой стадии могут проводиться совеща-ния с разбором результатов проверки.
Для различных форм и видов контроля объем работы на каждой стадии будет неодинаков. Однако, при любой форме контроля, чтобы обеспечить его конструктивное влияние на процесс управления, на результаты деятельности подчи -ненных, всегда необходимо осуществлять тща-тельную подготовку к нему, а его логическим завершением В любом случае должны быть обоснованное подведение итогов, объективная оценка деятельности проверяемых.
Таким образом, организовать систему контроля - это значит: наметить основные направления контрольной деятельности и перечни вопросов, требующих проверки (предмет контроля); определить аппараты, органы, подразделения, сотрудников (объект контроля); делегировать и распределить контрольные функции ме-жду соответствующими руководителями; закрепить права, обязанности и ответственность субъектов и объектов контрольной деятельности; спланировать работу по осуществлению контроля; установить его сроки (время проведения, периодичность); обеспечить мето-
дическую помощь субъектам управления в организации контроля; использовать рекомендации науки и передовой практики в совершенствовании его системы.
При достижении целей контроля нельзя отдавать предпочтение какому-то одному его виду или форме. Каждый и каждая из них имеет как свои преимущества, так и недостатки. Поэтому только умелое сочетание субъектом управления различных видов и форм контроля, их выбор в соответствии со складывающейся обстановкой, реальными возможностями и условиями способны обеспечить надлежащее решение задач кон -троля в ОВД.
ЛИТЕРАТУРА
1. Об утверждении Временного наставления по службе штабов ОВД: приказ МВД РФ от 12.02.1997 г. № 86.
2. Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдель-ных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования и органов внутренних дел на транспорте: приказ МВД России от 05.08.2005 г. № 650.
3. О неотложных мерах по повышению эффективности деятельности горрайлинорганов внутренних дел: приказ МВД РФ от 01.09.2005 г. № 700.
4. Правильность функционирования организации обеспечивается всесторонним контролем сверху действий подчиненных: «контролировать
— это заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям» (см.: Управление — это наука и искусство / А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. — М., 1992. — С. 36).
5. В современной экономической литера -туре все чаще используется такой термин, как «нотроллинг» — система управления достиже -нием конечных целей предприятия. Обычно его связывают с понятием контроля. Однако специалисты утверждают, что контроль в це-лом направлен в прошлое, на выявление оши -бок, отклонений, просчетов и проблем. Систе -ма контроллинга построена с целью управле-ния процессами текущего анализа и регулиро -вания плановых и фактических показателей, чтобы по возможности исключить или мини -мизировать ошибки, отклонения и просчеты как в настоящем, так и в будущем // См.: Со -временные тенденции в управлении: учебное пособие: в 3 кн. Кн. 1/ под ред. Г. И. Андреева, В.А. Тихомирова. — М., 2005. — С. 61.
6. Гусева И. Проблемы становления и разви -тия контроллинга в России / И. Гусева // Проблемы теории и практики управления. — 2005.
— № 6. — С. 80 — 84.
7. Организация и осуществление контроля в органах внутренних дел. — М., 1976. — С 15
— 16.
8. Основы управления в органах внутрен-них дел / под ред. А.П. Коренева. — М., 1988.
— С. 131.
9. Кнорринг В.И. Теория, практика, искус -ство управления / В.И. Кнорринг. — М., 1990.
— С. 504.
