CC BY
194
месяца после своего назначения В. Ф. Джунковский «распорядился упразднить все охранные отделения, за исключением основных (они сохранились в Санкт-Петербурге, Москве и Варшаве, а в некоторых отдаленных губерниях их статус был понижен до розыскных отделений)»1. Ликвидация указанных органов в 1913 году имеет противоречивые оценки и нуждается в более подробном анализе причин. Упразднение охранных отделений в период, когда они являлись одними из ключевых органов власти, стоящих на страже государства, порождает много вопросов, требующих дальнейшего изучения.
Соколов В. Л.,
адъюнкт Академии управления МВД России,
подполковник внутренней службы
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ
В современных условиях происходят существенные изменения в сфере государственного управления, которые характеризуются принятием значительного массива нормативных правовых актов. Проводимая в Российской Федерации административная реформа на всех уровнях государственной власти затрагивает вопросы совершенствования организации управления. Безусловно, это относится и к системе органов внутренних дел. Результатом реформирования всей системы МВД России должны стать: повышение эффективности управленческой деятельности, сокращение управленческого аппарата и, конечно, улучшение работы ОВД по реализации положений законодательства о борьбе с преступностью, охране общественного порядка и другим направлениям их деятельности.
Сейчас ни у кого не вызывает сомнения, что положительные результаты реформирования системы МВД России могут быть достигнуты, в числе других условий, обязательно при надлежащем, отвечающем современным реалиям и перспективам, уровне нормативно-правового обеспечения как всей деятельности ОВД в целом, так и управления ими в частности.
В то же время среди направлений деятельности органов внутренних дел, закрепленных правовыми нормами (например, в Положении о МВД России и типовом положении о МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ),
1 Рууд Ч.А., Степанов С.А. Фонтанка, 16: политический сыск при царях. М., 1993. С. 342.
лишь частично присутствуют функции, которые раскрыли бы содержание нормативно-правового обеспечения управления ОВД. Так, в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004г. № 927, п. 8 установлено, что МВД России на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности. Да и в законодательстве РФ понятие «нормативно-правовое обеспечение» упоминается лишь однажды в Федеральном законе «Об утверждении Федеральной программы развития образования». Второй раздел этой программы так и называется «Нормативно-правовое обеспечение», под которым законодатель понимает совершенствование нормативно-правовых актов, проверку соблюдения законодательства в этой сфере, обеспечение реализации прав, разработку и принятие соответствующих нормативных правовых актов и необходимых типовых договоров, а также оформление договоров1.
Как видим, под нормативно-правовым обеспечением понимается не только нормативно-правовая база, но и подготовка, разработка нормативных правовых актов, договоров, их реализация и применение норм, содержащихся в них, а также практическая деятельность по анализу и оценке эффективности применения действующих документов правового характера.
В настоящее время многие ученые и практики полагают, что в правовых актах и научных работах недостаточно проработан алгоритм нормативно-правового обеспечения управленческой функции в ОВД. Более того, нет и научно обоснованной дефиниции самого понятия «нормативно-правовое обеспечение управления органами внутренних дел», как, впрочем, и «нормативно-правового обеспечения всей деятельности ОВД». Хотя, следует отметить, вопросам правового обеспечения деятельности ОВД всегда уделялось и уделяется самое пристальное внимание, как в ведомственных документах, так и в научных работах А. А. Александрова, В. Н. Аникина, В. М. Анисимкова, В. В Дралова, А. П. Ипакяна, А. Н. Кадынцева, Т. Н. Киль-машкиной, А. М. Кононова, Т. Н. Москальковой, М. Н. Никитина, В. Ф. Сухарева, В. В. Черникова и многих других ученых вузов системы МВД России. И на сегодняшний день благодаря этим научным исследованиям уже вполне возможно дать научное определение «нормативно-правового обеспечения управления органами внутренних дел», раскрыть его содержание, предложить конкретные действенные меры по его совершенствованию.
1 Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования».
Среди ведомственных документов, к примеру, приказом МВД России от 05 января 2007г. № 5 утверждены «Основные направления совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД России на 2007—2017 годы», которые, тем не менее, не раскрывают структуру правового обеспечения по видам, а лишь определяют цель и задачи совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД России на конкретный период. Думается, что недостаточно использовались при разработке этого документа научные исследования вузов системы МВД России. Следует также заметить, что ранее действовавшая Концепция совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД Российской Федерации и задач органов внутренних дел и внутренних войск МВД России по ее реализации, утвержденная Приказом МВД России от 31 августа 1999 г. № 693, итоги выполнения которой были предметом обсуждения на третьем Всероссийском совещании руководителей подразделений правового обеспечения системы МВД России в июле 2006 года, хотя и не давала определения правового обеспечения, но тем не менее, раскрывала его содержание как деятельности.
Среди научных работ выделяется диссертация В.В. Дралова «Теоретические и организационно-методические вопросы совершенствования правового обеспечения управления органами внутренних дел», в которой детально раскрыто содержание, принципы и структура правового обеспечения управления в исследуемой сфере по блокам правотворчества, правоприменения и правоохраны. В то же время следует учесть, что возможны иные классификации правового обеспечения. Например, правовое обеспечение включает в себя нормативно-правовое обеспечение, обеспечение защиты интересов системы МВД России в судебных и иных органах, информационно-правовое обеспечение, а также, может быть, договорно-правовое обеспечение, международно-правовое обеспечение как вид обеспечения, направленный на реализацию задачи дальнейшего развития международно-правовых отношений в сфере внутренних дел.
В современной науке (например, в работах Дралова В.В. и др.) правовое обеспечение управления ОВД рассматривается, во-первых, в динамическом аспекте, как его функция, как процесс создания и предоставления средств и условий (прежде всего юридических норм) для осуществления управленческой деятельности, а во-вторых, в статическом аспекте, в качестве системы правовых норм и индивидуальных правовых предписаний, регулирующих данный вид деятельности.
Формулируя дефиницию «нормативно-правовое обеспечение», нельзя не учитывать, что «обеспечение» имеет различные толкования в русском языке. Так, в Словаре русского языка С.И. Ожегова обеспечение рассматривается
как: во-первых, предоставление достаточных материальных средств к жизни, во-вторых, снабжение чем-нибудь в нужном количестве, в-третьих, как определенные действия, чтобы сделать возможным, действительным, реально выполнимым, например, обеспечить правильное руководство, и, наконец, в-четвертых, оградить, охранить (устар.)1. В Юридическом энциклопедическом словаре под обеспечением исполнения обязательств подразумеваются меры имущественного характера, побуждающие стороны к точному и реальному исполнению обязательств, а под обеспечением иска — принятие мер, обеспечивающих реальность исполнения будущего судебного решения2. Военный энциклопедический словарь под обеспечением военных действий понимает «комплекс мероприятий, направленных на поддержание войск (сил) в высокой боевой готовности, сохранение их боеспособности, создание благоприятных условий для организованного и своевременного вступления в бой и успешного выполнения поставленных задач, а также на воспрещение или предупреждение внезапного нападения противника, снижение эффективности его ударов»3. При этом можно сделать вывод, что в любом случае обеспечение — это восполнение какой-то потребности, действия, чтобы ее сделать возможной, реальной.
Правовое обеспечение занимает важное место среди других видов обеспечения, таких, как организационное, кадровое, информационное, научное, материально-техническое, финансовое, продовольственное, пенсионное. Безусловно, что нормативно-правовое обеспечение — это один из видов правового обеспечения, причем, на наш взгляд, приоритетный, который очень часто рассматривается как самостоятельный. Так, например, в Постановлении Правительства РФ от 20 ноября 2001 № 805 (ред. от 06 февраля 2004) «О Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2002—2006 годы» нормативно-правовое обеспечение рассматривается наравне с такими видами обеспечения, как кадровое, материально-техническое и информационное4.
Исходя из всего вышеизложенного в данной публикации, вероятно, было бы логичным полагать, что нормативно-правовое обеспечение — это, во-первых, подфункция управленческой деятельности, вид функции «правовое обеспечение управления», представляющий собой процесс создания, изменения или отмены правовых норм в рассматриваемой сфере, а во-вторых, — сама система правовых норм, регулирующих управление органами внутренних дел.
1 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1983. С. 374.
2 Юридический энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия. 1984. С. 201.
3 Военный энциклопедический словарь. М.: Военное издательство. 1983. С. 496.
4 Собрание законодательства РФ. 2001. № 49. Ст. 4623.
В настоящее время нормотворческая работа в области разработки и принятия правовых актов, регулирующих управление, которая представляет собой квинтэссенцию нормативно-правового обеспечения управленческой деятельности органов внутренних дел (далее — ОВД) как ее подфункции, требует совершенствования. Ряд правовых документов принимается без необходимого анализа и прогнозирования. Должным образом не осуществляется мониторинг действующих нормативных правовых актов по вопросам управления. Это приводит к негативным последствиям в работе управленческого аппарата и, как следствие, всей системы ОВД.
Система правовых норм, регулирующих управление ОВД, также, как система, не отвечает современным реалиям. Так, например, до сих пор действует устаревшее Временное наставление по службе штабов в ОВД, утвержденное Приказом МВД России от 12. 02.1997г. № 86. Этот документ уже давно перестал отвечать современным реалиям проводимой административной реформы. Думается, уже давно назрела необходимость принятия и служебных уставов, таких как дисциплинарный, дежурной службы, внутренней службы по аналогии с общевоинскими уставами, но с учетом милицейской специфики. Необходимо внесение изменений в существующие нормативные правовые акты и принятие новых. Совершенствование нормативно-правового обеспечения в этом смысле, как системы юридических норм, должно сопровождаться минимизацией нормативных правовых актов, их кодификацией, исключением дублирующих норм, созданием стройной системы правовых актов, регулирующих функционирование органов управления (положения о службах и подразделениях, наставления по организации их деятельности, должностные инструкции и должностные регламенты).
Одним из направлений совершенствования нормативно-правового обеспечения может стать и закрепленная в комплексном правовом акте (например, утвержденная приказом МВД России «Концепция совершенствования нормативно-правового обеспечения управленческой деятельности ОВД») система реагирования министерства и аппаратов управления МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, горрайлинорганов по осуществлению мониторинга применения юридических норм, анализу, оценке, выявлению потребности внесения изменений, как в собственные нормативные правовые акты, так и в целом в законодательство Российской Федерации по вопросам управления ОВД. Возможно и внесение соответствующих изменений в «Основные направления совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД России на 2007—2017 годы».
В этом же документе, на наш взгляд, должно быть дано понятие тому, что называется нормативно-правовым обеспечением управления органами внутренних дел и что является содержанием такого вида правового обеспечения
управления ОВД. Например, в динамическом аспекте нормативно-правовое обеспечение управления ОВД как разновидность функции «правовое обеспечение управления» — это вид правового обеспечения, содержанием которого является процесс, связанный с мониторингом практики применения юридических норм, выявлением, анализом и восполнением потребности в нормативно-правовой регламентации функционирования и компетенции органов внутренних дел, разъяснением и толкованием правовых норм, содержащихся в указанных действующих документах, а также прогнозированием общих направлений нормотворческой работы в сфере управления, в целях наибольшей эффективности организации работы этих органов по реализации возложенных на них задач.
Содержание же нормативно-правового обеспечения управления ОВД образуют:
а) собственно нормотворческая деятельность МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, горрайлинорганов в сфере управления;
б) участие в нормотворчестве других государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и в ходе проведения правовой экспертизы, поступающих в органы внутренних дел проектов законов и других нормативных правовых актов, затрагивающих интересы системы МВД России в сфере управления;
в) мониторинг и анализ практики применения правовых норм, содержащихся как в нормативных правовых актах МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, горрайлинорганов, так и в других нормативных правовых актах, затрагивающих интересы системы МВД России в сфере управления ОВД;
г) прогнозирование последствий принятия или непринятия тех или иных нормативных правовых актов в сфере управления ОВД в целях планирования нормотворческой работы с учетом складывающейся ситуации;
д) аутентичное толкование и разъяснение правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, горрайлинорганов, касающихся сферы управления ОВД.
Думается, что положительным образом на нормативно-правовом обеспечении управления ОВД сказалось бы его структуризация и классификация по функциям управления: нормативно-правовое обеспечение планирования и программирования, нормативно-правовое обеспечение контроля, нормативно-правовое обеспечение анализа и т. д.
Важным моментом совершенствования нормативно-правового обеспечения управления в МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ могло бы стать и создание территориальных Экспертных советов по нормотворческой деятельности в регионах по принципу Экспертного совета по вопросам нормотворческой работы МВД России.
Ясные представления о структуре, задачах и содержании нормативно-правового обеспечения управления ОВД, безусловно, будут способствовать повышению эффективности управленческой деятельности в целом, организации на современном уровне взаимодействия с институтами гражданского общества в нашей стране и решению всего комплекса задач, стоящих в период проведения административной реформы в системе МВД России.
Абдуллаев У. И.,
адъюнкт Академии управления МВД России
ОСОБЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОПЕРАТИВНО-СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН
Задачи, которые решают органы внутренних дел Республики Таджикистан в своей повседневной деятельности, требуют высокой организованности, точного и неуклонного исполнения всех нормативно-правовых актов. Для достижения данной цели необходим контроль, который является главным рычагом управления, неотъемлемой составной частью всей организаторской работы руководителя. С его помощью оказывается действенное влияние на сотрудников по своевременному и качественному исполнению ими своих должностных обязанностей. Контроль помогает вовремя выявлять реальное состояние системы, эффективнее использовать ресурсы органов внутренних дел. Он способствует улучшению результатов оперативно-служебной деятельности, позволяет устанавливать правильность руководства подразделениями и выявлять недостатки в управленческой деятельности. Выступая также в виде формы обратной связи между объектом и субъектом управления, контроль по существу обеспечивает целостность всей системы управления.
Контроль всегда нацелен на совершенствование той или иной деятельности органов внутренних дел. В процессе контроля выявляются общие и специфические недостатки или успехи в работе контролируемых служб и должностных лиц, причины, порождающие эти недостатки. Итоговая целенаправленность контроля состоит в том, чтобы вовремя осуществить данные меры на деле. Такой контроль является необходимым условием совершенствования управленческой и оперативно-служебной деятельности.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что контроль имеет ключевое значение в обеспечении исполнения требований МВД Респуб-
