CC BY
124
Корнеев Вадим Владимирович
заместитель начальника Краснодарского университета МВД России Корнеев Дмитрий Вадимович
оперуполномоченный Департамента уголовного розыска МВД России (тел.: 88612585146)
Методы зонального контроля как способ управленческого воздействия на внутреннюю организацию системы
Аннотация
Рассматриваются методы зонального контроля и управления, способы контроля, формы их воплощения, эффективность управления системой органов внутренних дел.
Annotation
The methods of zonal control and management, control methods, forms of their embodiment, efficiency of management the system of organs of internal affairs, are examined.
Ключевые слова: методы контроля и управления, оказание помощи, контрольные мероприятия, прямое командование, оперативное вмешательство, формы оперативного реагирования.
Key words: methods of control and management, helping, control measures, direct command, operative interference, forms of the operative reacting.
Серьезным направлением совершенствования контрольной деятельности в системе горрайорганов внутренних дел является рационализация имеющихся форм и методов контроля.
Оперативно-зональный контроль представляет собой комплекс методов, через правильное сочетание которых можно существенно повысить эффективность управленческого воздействия аппарата МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации на горрайорганы. Эффективность применения того или иного конкретного метода зонального контроля зависит от степени понимания и овладения зональными работниками всей совокупностью методов, умелого их сочетания и правильного применения в соответствии со складывающейся оперативной обстановкой. Это требует от зонального работника не только профессиональных навыков в своей области, но и глубоких знаний теории управления.
Под организационно-структурными методами зонального контроля понимают методы управленческого воздействия на структуру системы, внутреннюю организацию. Цель -обеспечить эффективное функционирование
системы, совершенствование управления ГРОВД на основе территориально-отраслевого принципа.
В организации системы зонального контроля важное место принадлежит наблюдению за изменениями в характере организационных связей между субъектами этой системы, а также субъектами и объектами управления. При необходимости вносятся соответствующие организационные изменения в структуру системы. Иначе говоря, используется метод регулирования - определение общей политики зонального контроля и ее реализация в нормативных актах. Этот метод реализуется посредством системы исполнения, он приобретает ту или иную организационную форму. Организационная форма выступает элементом характеристики метода управления, существенной чертой которого является правовое оформление.
Неотъемлемой частью организационной деятельности руководства МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации является метод властно-принудительной мотивации (административного принуждения). В его основе - принцип единоначалия. Он состоит из следующих элементов: адресат; вид предполагаемого воздействия; постановка задач;
_266
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26)
установление критериев (координат) его выполнения; ресурсное обеспечение выполнения задач; установление индивидуальной ответственности; учет результатов выполняемой работы; координация деятельности исполнителей и организация взаимодействия; контроль исполнения. Кроме того, в содержание этого метода входят такие элементы, как разъяснение и убеждение.
В работе по осуществлению зонального контроля мы считаем целесообразным более широкое использование кадровых методов путем подбора, расстановки, воспитания, обучения руководящего состава ГРОВД курируемых зон. Здесь интересен опыт МВД Республики Чувашия, где зональные сотрудники аппарата Министерства назначаются на время отпуска руководителей горрайоргана внутренних дел исполняющими их обязанности, а при вакансии - на эту должность. Положительным моментом является то, что зональный сотрудник владеет оперативной обстановкой в курируемой зоне и в курируемом ОВД.
Организация оперативно-зонального контроля за деятельностью ГРОВД предусматривает различные способы контроля, которые мы можем подразделить на две группы: слежения за оперативной обстановкой и воздействия на нее.
Слежение за оперативной обстановкой предоставляет полную инициативу и самостоятельность в ее решении, осуществляя контроль за деятельностью объекта, за выполнение решения и ресурсное обеспечение. В его основе лежит информационно-аналитический метод и основной из них -статистический.
Все чаще в практической деятельности министерств, управлений внутренних дел применяется метод комплексного использования сил и средств. Он составляет основу управленческой деятельности аппарата МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, рассматриваемой нами системы зонального контроля, и учитывается при разработке и осуществлении всех видов управленческих решений, прежде всего таких, как комплексные программы, планы, специальные операции, мероприятия профилактического характера. Применение метода комплексного использования сил и средств заключается в том, что при разработке, подготовке, осуществлении различных организационных и иных мероприятий задействуется большинство служб МВД, ГУВД, УВД, привлекаются отдельные горрайорганы внутренних дел, их подразделения, другие правоохранительные органы, государственные ведомства, учреждения, организации,
общественные формирования. Реализация этого метода требует наличия единого координирующего центра по контролю за их деятельностью. В настоящее время наиболее реальным является система оперативно-зонального контроля с ее структурой и организационным построением.
Поскольку проблемные ситуации и причины их возникновения чрезвычайно разнообразны, соответственно должны быть разнообразны и способы их разрешения. Где нет выбора, там не может быть эффективного управляющего воздействия. Иначе говоря, чтобы свести к минимуму число проблемных ситуаций, которые возникают при ухудшении результатов оперативно-служебной обстановки или когда имеются основания полагать, что под влиянием комплекса неблагоприятных факторов такое ухудшение наступит и потребует незамедлительного реагирования, аппараты МВД, ГУВД, УВД должны увеличивать разнообразие управляющих воздействий на горрайорганы и среду функционирования.
Практика управленческой деятельности последних лет сложилась таким образом, что вышестоящие ОВД осуществляют повседневное управление силами и средствами районных управлений (отделов) крупных городов в рамках единой дислокации. Это, безусловно, способствует улучшению взаимодействия и координации служб, а, в конечном счете, и укреплению общественного порядка, повышению уровня раскрываемости преступлений, в т.ч. неочевидных, по горячим следам и т.д. Здесь реагирование носит как бы превентивный характер.
Определяющим же с позиции оперативного реагирования на повседневную деятельность ОВД является необходимость управленческого вмешательства, быстрота и эффективность реагирования на осложнения оперативной обстановки определяют специфику методов управления. Их сущность составляют способы оперативного централизованного вмешательства аппаратов МВД, ГУВД, УВД в деятельность горрайорганов, направленные на предотвращение или разрешение проблемных ситуаций.
Сложившаяся практика управленческой деятельности МВД, ГУВД, УВД анализ нормативных актов позволяют выделить следующие основные методы управления [1, с. 16]:
срочное оказание практической помощи;
административное воздействие;
осуществление внеплановых контрольных мероприятий;
непосредственное управляющее
вмешательство.
Чаще всего они применяются в сочетании друг с другом. Каждый из методов оперативного реагирования воплощается в конкретных формах - мероприятиях организационного, предписывающего и методического характера.
Метод срочного оказания практической помощи широко применяется в отношении горрайорганов, работающих в относительно сложных условиях. Как правило, его реализуют в форме оказания помощи людскими, материально-техническими, финансовыми ресурсами, организаторской, методической работой в целом и по линиям служб. Речь идет о профилактической отработке городов и районов, требующих привлечения сил и средств нескольких территориальных органов внутренних дел, проведении комплексных операций различной целевой направленности, направлении специальных строевых подразделений по борьбе с организованной преступностью, специального аппарата для осуществления оперативно-разведывательных действий, направления сил и средств для пресечения массовых беспорядков, задержания вооруженных преступников, освобождения заложников, временном выделении автомототранспортных средств, средств связи, вычислительной техники, групповых выездах на места бригад специалистов МВД, ГУВД, УВД, консультировании по конкретным делам, направлении методических рекомендаций по совершенствованию организаторской и оперативно-служебной деятельности.
Для аппаратов МВД, ГУВД, УВД, не имеющих промежуточных ступеней управления в столичных, краевых и областных центрах, характерна и такая форма повседневной помощи горрайорганам, как направление на места совершения наиболее опасных преступлений высококвалифицированных следователей, оперативных работников, экспертов, кинологов.
В МВД по Республике Калмыкия оказание практической помощи закладывается в план основных организационных мероприятий Министерства на год, кроме того с учетом оперативной обстановки мероприятия планируются в плане служебных командировок на квартал [2]. При использовании системы зонального контроля, наряду с плановыми мероприятиями по оказанию практической помощи, складывающаяся оперативная обстановка нередко требует оперативного вмешательства. В основном практикуются комплексные оперативно-профилактические операции с привлечением сил и средств
Министерства, соседних ГРОВД, государственных организаций и учреждений республики. Эти операции чаще всего носят внеплановый характер. В то же время их проведение планируется, как и любое другое крупное мероприятие, проводимое в республике по плану работы Министерства.
Решение по оказанию комплексной практической помощи горрайоргану внутренних дел принимается министром внутренних дел по Республике Калмыкия в соответствии с планом основных организационных мероприятий или планом командировок либо по инициативе и предложению одного из заместителей министра (руководителя оперативной зоны).
Например, на основе анализа и оценки оперативной обстановки в прошедшем году министру внутренних дел по Республике Калмыкия ежемесячно готовились предложения, которые закладывались в решение (с конкретными мероприятиями) по оперативной обстановке. В основном, оказывалась практическая помощь по отдельным н а п р а в л е н и я м оп ератив н о - с л у же б н о й деятельности, организовывались и проводились специальные операции. В частности, в связи с резким осложнением оперативной обстановки в г. Элиста, руководителем оперативной зоны и сотрудником штаба был подготовлен проект распоряжения Правительства Республики Калмыкия "О проведении комплексных мероприятий по закреплению правопорядка и законности". Указанный документ нашел поддержку в Правительстве и Администрации г. Элиста [3]. Операция проводилась в течение месяца, задействовалось около 500 сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск. Для участия в операции привлекались не только сотрудники Министерства, но и других горрайорганов внутренних дел республики. Активно использовались в мероприятиях сотрудники специальных подразделений (ОМОН и ОМСН). В штаб по подготовке и проведению операции вошли все зональные работники, а все руководство операцией было возложено на руководителя оперативной зоны. В ходе операции в четыре раза была увеличена плотность нарядов патрульно-постовой службы милиции. Под плотным контролем находилось более 200 криминогенных мест. В ходе отработки этих мест изъято значительное количество огнестрельного и холодного оружия. Проверено более 4 тыс. единиц транспортных средств. С улиц и других общественных мест доставлено в дежурную часть более 500 правонарушителей.
_268
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26)
Раскрыто до 60% зарегистрированных преступлений. Такое массированное применение сил и средств позволило стабилизировать обстановку в городе, где сократилось число зарегистрированных преступлений, увеличилось более чем на 10% количество раскрытых преступлений, сократилась уличная преступность, число краж и грабежей.
Аналогичные операции были проведены в городе Лагань (дважды), а также в наиболее крупных, оперативно нестабильных районах республики. Проводимые операции и комплексные мероприятия носили, прежде всего, предупредительно-профилактический характер, нацеливались на районы с наиболее сложной оперативной обстановкой, что позволило оздоровить криминогенную ситуацию в целом по республике [4].
Метод административного воздействия реализуется, главным образом, в отношении горрайорганов, резко снизивших показатели оперативно-служебной деятельности, допустивших грубые нарушения дисциплины и законности, значительный рост преступных проявлений, обострение оперативной обстановки. Следует подчеркнуть, что рост числа зарегистрированных преступлений еще не является убедительным свидетельством плохой работы: горрайорганы, действующие в сложной оперативной обстановке, гораздо чаще нуждаются в своевременной практической помощи, нежели в административном воздействии. Оперативная информированность аппаратов МВД, ГУВД, УВД позволяет сопоставить рост преступности с другими показателями (предупреждением и раскрываемостью преступлений, нагрузкой на сотрудников ведущих служб и др.) и придти к объективному выводу о подлинных причинах возникновения проблемной ситуации, принять верное решение об использовании конкретных методов оперативного реагирования на изменения обстановки.
Административное воздействие проявляется в форме наложения дисциплинарных взысканий, выдаче предписаний об обязательном исполнении, вызове к руководству, заслушивании на кол л егиях и оперативных совещаниях, истребовании объяснений в ходе селекторных совещаний.
Метод осуществления внеплановых контрольных мероприятий используется для углубленного изучения стойких негативных явлений в оперативно-служебной и внутриорганизационной деятельности горрайорганов, восполнения недостающей при
принятии решения оперативной информации, стимулирующего воздействия в формах внеплановых инспекторских и других видов проверок, служебного расследования, взятия на контроль наиболее важных, в т.ч. длящихся мероприятий. Этот метод часто дополняют административным воздействием. К примеру, в органах внутренних дел Пензенской области прочно вошли в практику сквозные проверки [5]. Они позволяют с меньшими затратами сил и средств (в сравнении с инспекторскими и контрольными проверками) реально улучшить организацию работы горрайорганов. Сквозные проверки проводятся в зависимости от объема работы и сложности решаемых проблем в каждом органе, отделе и подразделении УВД в течение двух-трех дней. Результаты рассматриваются на оперативном совещании при начальнике УВД, где и принимаются соответствующие решения. С отчетами на эти совещания приглашаются руководители подвергнутых проверке горрайорганов и отделов УВД [6, с. 69-72].
Метод непосредственного управляющего вмешательства, прежде всего, применяется в оперативном управлении районными отделами субъектов Российской Федерации, краевых и областных центров, где отсутствуют городские управления внутренних дел. В этом случае преобладают формы распорядительства группами оперативного реагирования дежурных частей соответствующих органов, патрульно-постовыми нарядами, силами ДПС в процессе пресечения или раскрытия преступлений по горячим следам, задержании преступников. Гораздо реже осуществляется оперативная координация деятельности периферийных горрайорганов, поскольку необходимость в этом проявляется в исключительных случаях. При подготовке и проведении профилактических операций по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности в условиях стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий, при социальных эксцессах, проведении крупных международных политических, культурных, спортивных мероприятий возможно применение метода непосредственного вмешательства в форме прямого командования.
Независимо от особенностей оперативного управления горрайорганами в различных МВД, ГУВД, УВД непосредственное управляющее вмешательство выражается в даче обязательных для исполнения указаний, распоряжениях об использовании типовых планов неотложных оперативно-служебных мероприятий, изъятии из производства конкретных дел, изменении режима работы тех или иных органов и их структурных
269
подразделений, временном взятии на себя управления силами и средствами конкретного органа.
Между методами оперативного реагирования и формами их воплощения не существует жесткой однозначной зависимости. Каждый из методов проявляется в различных формах, а та или иная форма может воплощать несколько методов. Так внеплановая инспекторская проверка служит и для оказания практической помощи. Вызов к руководству используется не только в целях административного воздействия, но и как форма внепланового контроля. Выезд руководителей МВД, ГУВД, УВД в горрайорганы может одновременно включать в себя все четыре метода оперативного реагирования. К примеру, на оперативном совещании при министре внутренних дел (начальнике ГУВД, УВД) исходя из оценки, сложившейся на территории обслуживания, оперативной обстановки, были приняты решения:
разработать план комплексной операции по отработке города (района);
скорректировать в пользу активизации ежемесячные графики выездов в данную территорию руководящего состава министерства;
проверить состояние дисциплины и законности в ОВД;
организовать обучение личного состава правильному применению спецсредств;
заслушать руководителей ОВД на заседании коллегии министерства по вопросу охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Нетрудно заметить, что в вышеприведенных решениях нашел отражение целый комплекс форм и методов оперативного реагирования на осложнение оперативной обстановки. Такая многовариантность позволяет создать систему управленческих решений по оперативному реагированию на изменения оперативной обстановки. Их можно классифицировать следующим образом:
по периодике (на основе внеочередной информации, на основе ежесуточной, декадной информации);
по содержанию (о срочном оказании практической помощи, об административном воздействии, об осуществлении контрольных мероприятий, о непосредственном управленческом вмешательстве в деятельность горрайорганов);
по формам воздействия (распорядительное, методическое, нормативное);
по объекту воздействия (на горрайорганы республики, края, области в целом, на группу
горрайорганов со сложной оперативной обстановкой, на отдельный горрайорган, по линиям нескольких служб, по линии одной службы, на среду функционирования);
по характеру принятия (типовые, требующие предварительной подготовки).
В числе организационных форм, получивших широкое распространение в оперативном реагировании на изменения оперативной обстановки выделяются селекторные совещания, комплексные операции, групповые выезды сотрудников МВД, ГУВД, УВД в горрайорганы для оказания практической помощи.
Нетрудно заметить, что большинство из методов оперативного реагирования на изменения оперативной обстановки являются методами неотложного централизованного воздействия или, иными словами, жесткого вмешательства. Однако горрайлинорганы представляют собой относительно самостоятельные системные образования и управляются не только МВД, ГУВД, УВД, но и, главным образом, собственным аппаратом. Поэтому аппараты вышестоящих органов ни в коей мере не должны подменять их при решении тактических задач, заниматься мелочной опекой. В частности, широко распространенная подмена начальников городского, районного, линейного звена органов внутренних дел при осуществлении контроля правоохранительной деятельности подчиненных им работников представляется нерентабельной, и, в определенной мере, оскорбительной для названных руководителей [7, с. 21]. Она сковывает их организационный маневр, снижает интерес к организационной деятельности, порождает в ней рутинные элементы. Тем самым подрывается авторитет начальников горрайлинорганов.
Между тем, в практике существует тенденция увеличения объема оперативного вмешательства, вызываемого с одной стороны объективными причинами, связанными с резким усилением динамизма управленческих процессов в сфере обеспечения общественного порядка, а с другой стороны - субъективными факторами и, прежде всего неверным подходом к объему и рамкам распорядительства аппаратов МВД, ГУВД, УВД. Практически вмешательство выражается в бесконечном "задергивании" сотрудников горрайлинорганов во все увеличивающемся потоке распоряжений и указаний. Более того, некоторые руководители ставят себе в заслугу, что на то или иное событие, словно соревнуясь друг с другом, направляются на места десятки указаний, каждое из которых содержит "весомый перечень исключительно
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26)
Ш
важных и, как правило, срочных поручений". Никто уже не обращает внимания на многочисленные пункты, похожие как близнецы-братья. Дублирование возведено в ранг правил. Хуже, когда предписывается осуществить взаимоисключающие действия.
Безотносительно к объективному или субъективному характеру факторов, влияющих на возрастание управленческих команд, одним из общепринятых показателей эффективности управления является уменьшение необходимости в оперативных распорядительных воздействиях, сведение их к минимуму. Иными словами, необходимо стремиться к такой системе управления, которая в итоге подчинится п а р а д о к с а м т еории с л ожн ос т и: м ин и м у м управления - максимум управляемости [8, с. 7]. Важно устранить субъективные причины неоправданного роста централизованного вмешательства в деятельность горрайорганов. В большей мере они связаны со стереотипами, психологическими и управленческими. Суть первого заключается приблизительно в таком логическом построении: когда-то аппараты МВД, ГУВД, УВД, УВДТ оказывали управляющее воздействие на горрайлинорганы только по истечении отчетного периода, что, как выяснилось, снижало эффективность их деятельности, значит следует проявить максимальную управляющую активность на протяжении всего межотчетного отрезка времени.
Один из важнейших элементов успешного управления - обоснованность управленческого воздействия. МВД, ГУВД, УВД подключаются лишь тогда, когда имеется информация о наличии или возможном возникновении проблемной ситуации. В противном случае стирается различие между методами оперативного вмешательства на совершенно разных уровнях. Получение, скажем, сообщения о совершении преступления для горрайорганов означает необходимость незамедлительного реагирования. На уровне МВД, ГУВД, УВД безотлагательное вмешательство будет признано правомерным тогда, когда к этим сведениям добавится сигнал о рассогласовании между требуемой и фактической реакцией горрайоргана. Конечно, это упрощенный пример, но он отражает принципиальную схему оперативного реагирования для вышестоящих органов. Отход от нее, искусственное "подталкивание" к распорядительной активности причиняет существенный вред. Нередко, чтобы как-то отреагировать на каждую декадную сводку, появляются вымученные резолюции типа
"принять меры", "обеспечить улучшение деятельности", или "активизировать", имитирующие управленческие решения.
В обязательности принятия решений по декадной информации есть и другая негативная сторона. Происходит как бы привыкание к выработке однообразной реакции на любую информацию со стороны вышестоящих органов и, соответственно, формальное восприятие руководством горрайлинорганов управляющих воздействий на команды. Рассматривая соотношение декадной информации и управленческого решения, важно иметь в виду и то обстоятельство, что обобщенная декадная оперативная сводка уже сама по себе оказывает на горрайорганы косвенное, но весьма существенное регулирующее воздействие длящегося характера.
Исходя из анализа нормативных актов МВД Российской Федерации и практического опыта, можно выделить, по крайней мере, следующие основания для централизованного оперативного воздействия на деятельность подчиненных горрайлинорганов:
наличие сравнительно сложных условий среды функционирования;
внезапное обострение оперативной обстановки или необходимость осуществления широких профилактических мероприятий по ее оздоровлению;
резкие отклонения показателей в повседневной работе и явное ухудшение результатов деятельности в целом или по линиям ведущих служб;
решение комплексной проблемы, требующей максимально согласованной в пределах незначительного отрезка времени деятельности группы или всех горрайорганов республики, края, области;
грубые нарушения дисциплины и законности, допущенные личным составом;
неудовлетворительное состояние работы по раскрытию и расследованию преступлений, получивших большой общественный резонанс, розыск и задержание опасных преступников;
необходимость проведения специальной операции по задержанию вооруженного преступника, освобождению заложников, иных чрезвычайных ситуаций криминального характера.
Вместе с тем, существующая практика не совершенна, и многие вопросы организации оперативно-зонального контроля требуют своего нормативного разрешения.
271
Литература
1. Ульянов А. Д. Аппараты МВД, ГУВД, УВД, УВДТ как органы оперативного управления горрайлинорганами внутренних дел: Лекция. М.: Академия управления МВД России, 2007.
2. П. 1.1.9. плана основных организационных мероприятий МВД по РК на 2008 г.
3. Постановление Правительства РК от 12.03.2008г. №146-ПР "О проведении месячника по охране общественного порядка и безопасности в г.Элиста"
4. Решение Коллегии МВД по РК от 27.07.2008 г. № 4км "Об итогах ОСД служб и подразделений МВД по РК за 1 полугодие 2008 г. и задачах на 3
квартал 2008 г."
5. План основных организационных мероприятий УВД по Пензенской области на 2008 г.".
6. См.: Блохин О. К. Практика оказания помощи подразделениям, взятым на особый контроль //Штабная практика. 1998. №3(27).
7. Веселый В. З. Аппараты МВД республик, УВД крайоблисполкомов в системе управления органами внутренних дел: Лекция. М.: Академия МВД СССР, 1991.
8. Дубровина Л. А. Минимум управления, максимум управляемости. М.:ФАИР-ПРЕСС, 2004.
_272
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26) Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com)
