CC BY
58
ОРГАНИЗАЦИЯ РЕСУРСНОЙ БАЗЫ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ МАЛООБЕСПЕЧЕННОГО НАСЕЛЕНИЯ ДАГЕСТАНА
Магомедов О.А., к.э.н.
Аннотация. В данной статье говорится о механизмах социальной защиты населения, и конкретно населения Дагестана. Автор описывает перспективные направления развития ресурсной финансовой базы системы социальной защиты населения и утверждает, что социальное страхование является ведущим институтом такой защиты. В работе ставятся ряд проблем, которые автор пытается разрешить: отсутствие четкого разграничения полномочий между органами власти Федерации, субъектов Федерации и органов местного само-управления по поводу системы адресной социальной помощи, недостаточная эффективность федеральных целевых программ, чересчур сильная нагрузка на государственный бюджет, неисполнение государственных обязательств по социальной защите и др.
Ключевые слова: Ресурсная база, региональный бюджет, межрегиональное бюджетное выравнивание, социальная помощь, бюджет прожиточного минимума.
ORGANIZATION OF THE RESOURCE BASIS FOR SOCIAL CARE OF DAGESTAN LOW-INCOME POPULATION SYSTEM
Magomedov O.A., candidate of economics.
Annotation. This article informs us about the mechanisms of social care and particularly for the Dagestan people. The author describes the most promising opportunities for development of resource financial base for social safety net and states that social insurance is the major institution of such care. There are several problems the author points out in his work and tries to solve: the lack of distinct delimitation of authority among Federation authorities, subjects of Federation, and local government institution in the matter of targeted social assistance system, insufficiency of federal targeted programs, too heavy exposure to government budget, non-fulfillment in governmental social care liabilities and so on.
Keywords: Resource base, regional budget, crossregional budget alignment, social care, living wage budget.
В данной статье говорится о механизмах социальной защиты населения, и конкретно населения Дагестана. Автор описывает перспективные направления развития ресурсной финансовой базы системы социальной защиты населения и утверждает, что социальное страхование является ведущим институтом такой защиты. В работе ставятся ряд проблем, которые автор пытается разрешить: отсутствие четкого разграничения полномочий между органами власти Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления по поводу системы адресной социальной помощи, недостаточная эффективность федеральных це-
левых программ, чересчур сильная нагрузка на государственный бюджет, неисполнение государственных обязательств по социальной защите и др.
This article informs us about the mechanisms of social care and particularly for the Dagestan people. The author describes the most promising opportunities for development of resource financial base for social safety net and states that social insurance is the major institution of such care. There are several problems the author points out in his work and tries to solve: the lack of distinct delimitation of authority among Federation authorities, subjects of Federation, and local government institution in the matter of targeted social assistance system, insufficiency of federal targeted programs, too heavy exposure to government budget, non-fulfillment in governmental social care liabilities and so on.
Под ресурсной базой системы социальной защиты мы понимаем комплекс ресурсов необходимых для выполнения задач и функций данной системы. Основу ресурсной базы составляют финансовые и материальные ресурсы, информационное и кадровое обеспечение. Финансовая база системы социальной защиты населения включает в себя бюджетные и внебюджетные источники. В качестве бюджетных источников выступают средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, фондов поддержки и выравнивания, которые существуют на федеральном и региональном уровнях. К внебюджетным источникам относятся средства федеральных и территориальных фондов обязательного социального страхования, внебюджетных социальных фондов субъектов РФ и органов местного самоуправления, предприятий, общественных, благотворительных организаций.
Финансовые ресурсы на социальную защиту складываются из:
- налогов, уплачиваемых в государственный бюджет;
- единого социального налога, направляемого в систему обязательного государственного социального страхования;
- частных средств, т. е. расходов предприятий на социальные нужды своих работников и благотворительности.
В силу особой природы социальных услуг частный сектор не заинтересован, как правило, в финансировании социальных услуг общественного сектора1. Поэтому рост расходов на социальную защиту населения обусловлен увеличением объема бюджетного финансирования, которое в свою очередь зависит от доходной базы бюджета.
Ключевым условием реализации социальных гарантий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, является создание механизма их финансового обеспечения. При этом финансирование мероприятий, направленных на развитие системы социальной защиты, осуществляются в большей части из регионального бюджета.
Региональный бюджет выступает одним из основных элементов региональных финансов, как система экономических отношений, посредством которой распределяются и перераспределяются финансовые ресурсы региона на социальное, экономическое и индустриальное развитие территории.
1 Финансы, налоги и кредит / Под ред. А. М. Емельянова, И. Д.
Мацкуляк, Б.Е. Пенысова. - М: РАГС.2001 .-С.231.
Региональные проблемы финансовой обеспеченности исполнения социальных функций государства в настоящее время приобретают ключевое значение. Роль региональных финансов усиливается за счет того, что круг государственных полномочий, финансируемых за счет средств региональных бюджетов, расширяется. Однако передача функций на региональный и местный уровень не всегда сопровождается необходимым расширением их финансовой базы, что приводит к противоречию между возложенными на них полномочиями и реальными финансовыми возможностями.
Ключевой проблемой остается отсутствие четкого разграничения полномочий между органами власти Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления. Сохраняет актуальность и то, как схему разграничения полномочий Центра, регионов и муниципалитетов соотнести с многообразием условий российских регионов, а также с огромным многообразием муниципалитетов внутри каждого субъекта Федерации. Многие проблемы в этой сфере остаются нерешенными.
В первую очередь это касается четкого, а главное стабильного разграничения компетенций в финансовобюджетной сфере. По мнению автора, целесообразно закрепить за субъектами Федерации, органами местного самоуправления на долгосрочной основе налоговых полномочий и иных источников доходов их бюджетов.
Возложение ответственности за финансовое обеспечение той или иной выплаты на несколько уровней бюджетной системы привело к тому, что ни один из них полностью не отвечает за финансирование. Нельзя не согласиться с тем, что недостаточное финансирование государством федеральных социальных законов приводит к отрицательным последствиям разного масштаба и уровня, среди которых - снижение эффективности социальной политики и усиление социальной напряженности в обществе, размывание бюджетной ответственности федеральных и региональных органов власти, и ухудшение условий для управления бюджетами на региональном и местном уровнях.2
Сложность российской ситуации заключается в том, что регионы имеют разные стартовые условия и для сохранения единого социального пространства необходимо выравнивание социально-экономических условий жизни населения. Важная роль в этом процессе отводится межрегиональному бюджетному выравниванию.
Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти. В Российской Федерации используются следующие методы бюджетного субсидирования, обеспечивающие балансирование территориальных бюджетов:
- субвенции (безвозмездное целевое финансирование расходов нижестоящих бюджетов за счет средств вышестоящих бюджетов);
- взаимозачеты (безвозмездное выделение средств для покрытия дефицита нижестоящего бюджета);
- ссуды вышестоящих бюджетов;
- трансферты (оказание финансовой помощи за счет средств Фонда финансовой поддержки регионов).
2 Мухетдинова Н. Новые механизмы финансирования социальных расходов//Экономист. -2001. № 2.-С. 69.
Самым серьезным недостатком действующего механизма бюджетного субсидирования является то, что он состоит из разрозненных, а не взаимоувязанных между собой и не регламентируемых определенными нормами форм перераспределения бюджетных средств.
Для обеспечения стабильности финансирования системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения целесообразно упорядочить финансовые ресурсы и усилить социально ориентированный механизм бюджетного выравнивания в системе межбюд-жетных отношений. В этой связи рациональной можно признать позицию ряда ученых и специалистов, согласно которой необходимо:
Во-первых, четко разграничить ответственность между федеральными, региональными и местными органами власти в решении задач социального развития, закрепить за соответствующими уровнями бюджетов необходимые источники доходов;
Во-вторых, расширить полномочия в решении социальных задач региональных и местных органов власти, что должно сопровождаться увеличением обеспеченности собственными средствами;
В-третьих, повысить обоснованность финансовых нормативов путем уточнения структуры прожиточного минимума в целом по стране и по регионам, а также постепенного приближения минимальных размеров заработной платы, пенсий и социальных пособий к реальной величине прожиточного минимума;
В-четвертых, утвердить и обеспечить общефедеральные социальные гарантии;
В-пятых, разработать программы, повышающие уровень обеспечения социальными гарантиями в регионе по сравнению с минимумом социальных гарантий, предусмотренных на федеральном уровне.3
Для решения задач бюджетного выравнивания используется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
В целях реализации принципов бюджетного федерализма необходимо расширить самостоятельность субъектов Российской Федерации в принятии
решений относительно предоставления социальных пособий и льгот. На федеральном уровне следует с использованием механизмов межбюджетного выравнивания повышать эффективность системы социальной защиты населения, снижать социальную дифференциацию, определять стратегию повышения занятости и борьбы с бедностью.
Финансовыми методами снижения уровня бедности являются:
- индексация минимальной оплаты труда в связи с ростом цен;
- укрепление финансовой базы пенсионного обеспечения;
- увеличение совокупного дохода семьи за счет использования резервов трудоспособности, снижение иждивенческой нагрузки;
- индексация пособий по безработице;
дифференцированный подход к выделению пособий
на детей, и др.
Эффективная борьба с бедностью возможна только в условиях оживления материального производства и роста источников самообеспечения. Экономический рост и улучшение условий жизни населения - два ор-
3 Актуальные проблемы социальной политики в современной России: итоги десятилетия (1991-2001 гг..) / Под ред. ILA. Волгина. - М.: Изд-во РАГС, 2003. - С. 15.
ганически и неразрывно связанных процесса. Невозможно сначала обеспечить экономический рост, а затем на его основе решать социальные проблемы.
Финансовые ресурсы государства, направляемые на развитие системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения, ограничены. Государство берет на себя социальные обязательства для поддержания приемлемого уровня жизни населения. Возникает противоречие между финансовыми возможностями государства и необходимостью государственного финансирования социальной защиты малообеспеченных слоев населения. Это противоречие преодолевается путем принятия государством только тех обязательств, которое оно реально в состоянии профинансировать при данном уровне экономического развития и роста, а также путем привлечения альтернативных источников финансирования системы социальной защиты.
Для решения социальных задач необходима мобилизация средств государственных внебюджетных фондов социального назначения на основе более четкого разграничения их функций в системе обязательного социального страхования.
Мировой опыт подтверждает, что социальное страхование является ведущим институтом социальной защиты населения. Экономист В. Роик4 отмечает, что более чем столетний опыт его функционирования в европейских странах «свидетельствует о том, что этот институт надежно защищает людей труда от рисков материальной необеспеченности в старости, в случае болезни, несчастного случая, безработицы.
По нашему мнению, социальное страхование должно оставаться государственным, носить обязательный характер и охватывать всех граждан. Дополнительно к государственной системе должны получить развитие добровольные фонды страхования через негосударственные страховые компании, включая профсоюзные, а также негосударственные пенсионные фонды.
Действующая система социальной защиты населения недостаточно использует возможности обязательного социального страхования. Автор разделяет позицию В. Д. Ройка, по поводу целесообразности:
- утверждения социального страхования в качестве базового элемента системы социальной защиты населения в целом;
- разработки методологических основ формирования правового поля социального страхования;
- разграничения функций и полномочий работодателей, работников и государства по управлению системой социального страхования;
- определения форм, уровней и механизмов реализации социальных гарантий, обеспечивающих различными видами социального страхования;
- создания инфраструктуры управления системой социального страхования.5
При всех значительных трудностях, которые переживает экономика Республики Дагестан, в ней происходят определенные изменения: наблюдается промышленный рост, рост налоговых поступлений, снижение бюджетного дефицита, повышение реальных денежных доходов населения. Несмотря на указанные положительные тенденции, проблема ограниченности финансовых ресурсов в регионе остается весьма острой. Расходная часть бюджета в части финансирова-
4 Роик В. Д. Социальное страхование - ведущий институт социальной защиты // Человек и труд. -1998. №8.-С. 19.
5 Роик В. Д. Утверждение страховых основ социальной защиты
населения: необходимость и проблемы.//ЮЖ.-2004. №1.-С. 2-5.
ния социальной защиты населения не исполняется. То есть, социальные цели в полном объеме не реализуются.
Для того чтобы программа управления развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения региона могла быть эффективно реализована, она должна быть согласована с объемами реальных ресурсов, иметь адекватный набор мер контролирующего и регулирующего воздействия в соответствии с каждой конкретной ситуацией.
Перспективными направлениями развития ресурсной, прежде всего финансовой, базы системы социальной защиты в регионе, по мнению автора, являются:
- установление фактического распределения собираемых на территории налогов пропорционально объемам финансовых средств, требуемых для реализации полномочий по социальной защите и поддержке населения, закрепленных за соответствующими органами региональной власти и местного самоуправления на долгосрочной законодательной основе;
- обеспечение равного доступа к государственному финансированию через механизм социального заказа государственным и негосударственным организациям, предоставляющим социальные услуги и прозрачности при распределении бюджетных и внебюджетных средств на развитие системы социальной защиты населения;
- развитие институтов независимой оценки эффективности расходования
- бюджетных средств и привлечение профильных некоммерческих
- организаций к разработке и экспертизе социальных программ и соответствующих разделов местных бюджетов.
Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Отбор принимаемых к реализации целевых программ должен осуществляться на конкурсной основе между республиканскими органами исполнительной власти, на основе оценки экономической и социальной эффективности.
Для реального движения в сторону социального рыночного государства, прежде всего, нужны минимальные государственные гарантии нормального воспроизводства населения и рабочей силы, а также развитие широкой системы государственного страхования от социальных рисков. Эти две основы как бы дополняют друг друга, без них невозможно даже начать реализацию идеи социального рыночного государства. Только при повышении заработной платы и доходов можно говорить о разумном сочетании платного и бесплатного в социальной сфере.
В настоящее время отсутствует полноценная система адресной социальной помощи. Целесообразно предоставлять социальную помощь в адресной форме тем домохозяйствам, фактическое потребление которых находится на уровне ниже прожиточного минимума. Более широкому внедрению адресности препятствует отсутствие эффективных процедур проверки фактической нуждаемости домохозяйств. Эти задачи должны решаться совместными усилиями федеральных, региональных и муниципальных властей с использованием целевых программ и трансфертов, налоговых рычагов.
Критерием предоставления пособия по нуждаемости может быть бюджет прожиточного минимума, рассчитываемый региональным комитетом по труду и занятости, и совокупный доход на членов домохозяйства. При назначении пособия должно приниматься во внимание наличие земельного участка, личного подсобного хозяйства, недвижимого имущества, сдаваемого в наем, а также занятие любым видом деятельности, позволяющей получить доход. Необходим строгий учет уровня материальной обеспеченности каждого гражданина, четкая дифференциация причин нуждаемости. Категориальные льготы должны предоставляться ограниченному кругу лиц.
Дальнейшее развитие должно получить социальное обслуживание лиц, частично или полностью утративших возможность себя обслуживать, нуждающихся в постороннем уходе и помощи, медико-социальной реабилитации. Социальные услуги такой категории граждан предоставляются бесплатно или на льготных условиях по месту жительства, а также в специализированных учреждениях.6 Приоритеты финансирования социального обслуживания населения предопределяются сложившейся структурой бюджетной сети социальных учреждений, финансирование которых основывается на традиционных затратных принципах. Функционирование системы социального обслуживания требует значительного количества финансовых и человеческих ресурсов, отсутствие которых в регионе и муниципалитетах часто приводит к кризису в положении этих учреждений. Сотрудничество с благотворительными организациями не развито. Практически не проводятся оценки финансовой эффективности и социальной значимости тех или иных социальных услуг.
В сфере социальных услуг приоритетными задачами являются предоставление гражданам возможности выбора производителей услуг и диверсификация форм предоставления услуг за счет привлечения негосударственного сектора. Для этого необходимо обеспечить равноправный доступ к государственному финансированию через механизм социального заказа для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги.
Средства, полученные от населения за оказанные ему услуги, пока занимают небольшой удельный вес. Это обусловлено, во-первых, тем, что в соответствии с Конституцией и действующим законодательством предоставление многих социальных услуг осуществляется бесплатно, во-вторых, развитие платных услуг ограничено низкой платежеспособностью основной массы населения.
В связи с вышеизложенным, реализация предложенных мер требует кардинального изменения отношения региональных и местных властей к социальной политике в целом и системе социальной защиты малообеспеченных слоев населения в частности. Обеспечение достойного уровня жизни населения должно стать реальной целью всей социально-экономической деятельности региональной власти, для чего она должна способствовать населению включаться в активный производственный процесс.
Социальные программы сосредоточены на приоритетных направлениях социальной политики государства, осуществлении мер социальной защиты малообеспеченных слоев населения, обеспечении основ-
6 Анисимов В. Социальное государство: от деклараций к воплощению // Человек и труд. - 2004. № 4.-С. 36.
ных социальных гарантий и развития социальной сферы государства.
Недостаточная эффективность реализации федеральных целевых программ отчасти связана и с тем, что государственные заказчики, учитывая напряженность в финансировании из федерального бюджета, не уделяют должного внимания критериям отбора первоочередных мероприятий, имеющих национальное значение, что приводит к распылению централизованных ресурсов.
Мы разделяем позицию, согласно которой требуется внесение соответствующих изменений в действующий порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, имея в виду, прежде всего усиление конкурсного отбора проектов и ужесточение проводимой экспертизы на всех этапах формирования и реализации федеральных целевых программ.7
Сложившееся государственное централизованное финансовое обеспечение привело к непомерной нагрузке на государственный бюджет и неисполнению государственных обязательств по социальной защите, что вызывает недовольство граждан и социальную напряженность в обществе.
Реализация социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе требует также существенных материальных ресурсов. В республике необходимо провести модернизацию учреждений социальной защиты. Это особенно актуально для социальных стационарных учреждений. Достойные условия жизни должны быть созданы тем, кто по разным обстоятельствам находится в домах интернатах, специализированных пансионатах, психоневрологических больницах. Число мест в этих учреждениях должно соответствовать региональной или межрегиональной потребности. При установленном на федеральном уровне нормативе - 30 мест в стационарных социальных учреждениях на 10 тыс. жителей, в республике данный показатель составил в 2003 году - 18,6 мест. В связи с этим остается актуальным развитие сети учреждений по оказанию социальных услуг. Следует увеличить до уровня необходимого численность центров социального обслуживания, отделений дневного пребывания, служб срочной социальной помощи, сеть надомного обслуживания инвалидов.
В России, в том числе и в Республике Дагестан актуальной является проблема социальной помощи людям, оказавшимся в сложных жизненных условиях (бездомные, беженцы, вынужденные мигранты и переселенцы). Необходимо территориальным органам социальной защиты совместными усилиями с другими заинтересованными службами решить проблемы организации домов ночного пребывания, социальных приютов и гостиниц.
Таким образом, для эффективного управления системой социальной защиты малообеспеченных слоев населения необходим комплекс ресурсов -финансовых, материальных, информационных и кадровых. Для рационального использования финансовых средств целесообразно усовершенствовать структуру и порядок формирования бюджетных расходов на социальные нужды на основе использования системы государственных минимальных социальных стандартов. Это будет способствовать созданию предпосылок для развития форм и механизмов предоставления ус-
7 Ефимова Н. П. Государственный финансовый контроль в реализации федеральных целевых социальных программ. - М: Медицина, 2000. - С. 176.
луг социальной защиты, прежде всего, малообеспеченных слоев населения.
РЕЦЕНЗИЯ
Свою публикацию автор начинает с определения содержания ресурсной базы системы социальной защиты населения и ее основы, которую составляют финансовые и материальны ресурсы, информационное и кадровое обеспечение. Вслед за этим О.А. Магомедов дает характеристику названных составляющих основы. При этом им особое внимание уделяется их региональным особенностям (в Республике Дагестан).
Далее автор переходит к анализу ключевой проблемы, имеющей место в рассматриваемой им сфере, к которой относит прежде всего отсутствие четкого разграничение полномочий между органами власти Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления. Обращает внимание на многие проблемы, имеющие здесь место. По его мнению, в первую очередь это касается четкого, а главное стабильного разграничения компетенций в финансово-бюджетной сфере. На взгляд автора, целесообразно закрепить за субъектами Федерации, органами местного самоуправления на долгосрочной основе налоговых полномочий и иных источников дохода из бюджета.
Вслед за этим автор обосновывает необходимость межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов с позиций оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти. При этом им дан анализ следующих методов бюджетного субсидирования, обеспечивающих балансирование территориальных бюджетов: субвенции, взаимозачеты, ссуды вышестоящих бюджетов, трансферты. Здесь же рассмотрены различные точки зрения, встречающиеся в науке по рассматриваемым в статье проблемам.
После решения общих вопросов автор переходит к проблемам разработки программы, повышающей уровень обеспечения социальными гарантиями населения в регионе по сравнению с минимумом социальных гарантий, предусмотренных на федеральном уровне. Данный вопрос О.А. Магомедовым увязан с проблемами определения и решения задач бюджетного выравнивания, принципов бюджетного регулирования. Он считает, что на федеральном уровне следует с использованием механизмов межбюджетного выравнивания повышать эффективность системы социальной защиты населения, снижать социальную дифференциацию, определять стратегию повышения занятости и борьбы с бедностью.
Далее в статье анализируются финансовые методы снижения уровня бедности в республике. Речь ведется о финансовых ресурсах государства, направленных на развитие системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения, которые ограничены. Государство берет на себя социальные обязательства лишь для поддержания приемлемого уровня жизни населения. Возникает противоречие между финансовыми возможностями государства и необходимостью финансирования социальной защиты малообеспеченных слоев населения.
На основе указанного, автор останавливается непосредственно на направлениях обеспечения развития системы социальной защиты малообеспеченного населения Дагестана (социальном страховании, финансовой базе системы, развитии государственного страхования от социальных рисков, системе адресной социальной помощи, социальном обслуживании лиц).
Рассматривает связанные с этим проблемы, относящиеся к совершенствованию развития этих направлений и повышением эффективности их функционирования.
Вывод: В целом представленная О.А. Магомедовым статья написана на достаточно актуальную и значимую для развития науки и практики проблему и заслуживает быть опубликованной.
Начальник кафедры экономики и экономической безопасности Академии экономической безопасности МВД России д.э.н., профессор Купрещенко Н.П.
