CC BY
33
Иналкаева К.С. ©
Кандидат юридических наук, кафедра конституционного и административного права,
Чеченский государственный университет
ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ
Аннотация
В статье рассмотрены теоретические вопросы становления и развития органов местного самоуправления в Чеченской Республике, определены возможные меры повышения эффективности реализации публичной власти на местах.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, муниципальные образования, устав, местные выборы, местный референдум.
Keywords: local governments, municipalities, Charter, local elections, local referendum.
Местное самоуправление определенно является формой публичной власти ввиду обладания такими признаками публичной власти, как самостоятельность, наличие экономико-финансовой основы, наличие определенной территории, на которой осуществляется муниципальная власть и т.д.
Несмотря на свою самостоятельность, местное самоуправление подчиняется закону, являющемуся нормативной базой для его функционирования. Основы функционирования местного самоуправления определяются международными документами, конституцией государства и иными нормативными правовыми актами. Общее понятие местного самоуправления дано в основных положений Европейской хартии местного самоуправления 1985 года, в статье 3 указанного документа под местным самоуправлением понимают право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
После провозглашения в Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года местного самоуправления как основы конституционного строя, местное самоуправление стало для населения и должностных лиц органов государственной власти элементом объективной реальности.
Как отмечает М.И. Вициева, местное самоуправление является одной из непреложных гарантий современного демократического государства, в силу чего предоставление гражданам права на местное самоуправление является прямой обязанностью современного правового государства [3, 7].
Почти уже двадцати лет в России предпринимаются попытки устранения проблем в сфере местного самоуправления путем создания соответствующей фактическому состоянию местного самоуправления нормативно-правовой базы. Муниципально-правовая реформа проходит параллельно с административно-правовой реформой и затрагивает многие стороны общественной жизни. Меняются внешние и внутренние условия существования российского государства и общества, а также условия и правила организации местного самоуправления.
Специалисты в сфере конституционного и муниципального права тщательно изучают тенденции развития местного самоуправления и его взаимоотношения с органами государственной власти [1, 7].
В Чеченской Республике, согласно закрепленному демократическому характеру, созданы и функционируют органы местного самоуправления, как второй вид публичной власти.
© Иналкаева К.С., 2015 г.
Согласно пункта 4 Раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Чеченской Республики полномочия органов местного самоуправления до их формирования осуществляли администрации городов, районов и населенных пунктов Чеченской Республики [6, 7].
В 2009 году в республике были завершены организационные мероприятия по определению территории, установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом, формированию органов местного самоуправления и ряд других мероприятий, предусмотренных федеральным законодательством.
Парламентом Чеченской Республики принято более 40 республиканских законов по вопросам местного самоуправления, в том числе касающихся вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, разграничений полномочий, аттестации и присвоение классных чинов муниципальным служащим и ряда других вопросов.
11 октября 2009 года в Чеченской Республике прошли выборы в представительные органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований. Повышенный интерес со стороны местных жителей Чеченской Республики к выборам в органы местного самоуправления доказало социальное значение и политическую роль местного самоуправления (в выборах участвовало 90 % населения).
Согласно Закону Чеченской Республики «О местном самоуправлении в Чеченской Республике», местное самоуправление в Чеченской Республике составляет одну из основ конституционного строя Чеченской Республики, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Чеченской Республики [3, 7].
Структура муниципальных образований Чеченской Республики выглядит следующим образом: сельских поселений - 217; городских поселений - 2 (г. Гудермес, г. Урус-Мартан, г. Шали); городских округов - 2 (г. Грозный, г. Аргун); муниципальных районов - 17 (Ачхой-Мартановский, Веденский, Галанчожский, Грозненский, Гудермесский, Итум-Калинский, Курчалоевский, Надтеречный, Наурский, Ножай-Юртовский, Сунженский, Урус-
Мартановский, Чеберлоевский, Шалинский, Шаройский, Шатойский, Шелковской).
Каждый из указанных видов муниципальных образований решает соответствующие вопросы местного значения. Эффективность осуществления местного самоуправления во многом зависит от того, насколько правильно и полно урегулированы в законодательстве вопросы местного самоуправления. Согласно Закону Чеченской Республики «О местном самоуправлении в Чеченской Республике» перечень вопросов местного значения можно обобщить следующим образом: а) вопросы местного бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; б) вопросы использования, распоряжения и установления режима муниципальной собственности; в) вопросы, касающиеся планировки и застройки территорий муниципального образования, организации на территории муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, организации местного жилого фонда, местной системы информационной коммуникации (местное телевидение, местная пресса и т. д.), местного инженерного обеспечения; г) вопросы организации местной транспортной сети, вопросы дорожного строительства и дорожной деятельности; д) вопросы благоустройства территорий; е) вопросы торговли на территории муниципального образования; ж) иные вопросы, перечень которых определяется федеральным законодательством государства с учетом мнения органов местного самоуправления.
Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального и республиканского бюджетов). В случаях и порядке, установленных законами Чеченской Республики, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств республиканского бюджета.
Муниципальное образование действует в соответствии с разрабатываемым им самостоятельно уставом, который подлежит государственной регистрации в Министерстве
юстиции Российской Федерации по Чеченской Республике. Муниципальные образования Чеченской Республики в соответствии с федеральным законодательством и Законом Чеченской Республики «О государственной и муниципальной символике в Чеченской Республике» вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции, и особенности [4, 7].
В системе местного самоуправления выделяются формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и осуществление местного самоуправления через выборные и иные органы местного самоуправления.
Конституция Чеченской Республики устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (часть 2 статьи 107). Однако, в Чеченской Республике из всех форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления в основном используются муниципальные выборы, собрания граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления.
Для обеспечения сбалансированного социально-экономического развития, местная власть нуждается в различных ресурсах, в том числе и материальных. Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации допускают формирование местного бюджета на территории муниципального образования за счет доходов последнего от использования муниципального имущества, сбора местных налогов, оказания услуг от имени муниципального образования. В то же время законодательно предусматривается возможность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов оказывать материальную поддержку органам местного самоуправления, что является одним из способов заполнения бюджета муниципального образования. Расходы муниципального образования связаны с исполнением муниципальных полномочий органами местного самоуправления или с исполнением делегированных государственных полномочий. В последнем случае государство берет на себя обязанность вносить материальные средства в бюджет муниципального образования для их целевого распределения на исполнение делегированного полномочия. Местные бюджеты должны также пополняются за счет отчислений из доходов от сборов федеральных налогов и налогов на уровне субъекта Российской Федерации [2, 7].
Однако осуществление полноценного взаимодействия и сотрудничества государственных органов и исполнительных органов местного самоуправления сопряжено с рядом теоретических и практических проблем.
Значительной проблемой, препятствующей эффективному взаимодействию органов регионального государственного и муниципального управления, являются вопросы взаимного делегирования полномочий. С одной стороны, в связи с ростом дотационности региональных бюджетов субъекты Российской Федерации зачастую несвоевременно и не в полном объеме осуществляют финансирование делегированных полномочий, а с другой стороны, достаточно сложно определить насколько соблюдена законность в части использования органами местного самоуправления собственных бюджетных средств на реализацию переданных им полномочий региональными властями.
Достаточный проблемный характер носят вопросы временного осуществления региональными органами исполнительной власти полномочий исполнительных органов местного самоуправления, предусмотренного федеральным законодательством [9, 7]. Названные проблемы усугубляются неспособностью выполнения задач и функций, поставленных перед ними действующим законодательством и их зависимостью от федеральной власти.
Сформированные уже более 5 лет значительная часть муниципальных органов Чеченской Республики продолжает осуществлять бюджетные расходы на собственное содержание, не выполняя возложенные на них законами функции.
Применяемая в настоящее время политика в налоговой сфере и в области межбюджетных отношений не лишена ряда недостатков, которые в долгосрочном периоде
могут стать реальным препятствием для динамичного развития субъектов Российской Федерации. В связи с дефицитностью большинства муниципальных бюджетов следовало бы предусмотреть на федеральном уровне дополнительные источники пополнения их доходной части, в частности, путем закрепления за бюджетами муниципальных образований части налоговых поступлений, собираемых на их территории.
Во-вторых, региональное вмешательство в компетенцию органов местного самоуправления должно быть поставлено под жесткий контроль. Споры о компетенции между региональными государственными органами и муниципальными органами должны разрешаться, как правоохранительными органами, так и конституционными (уставными) судами (в тех регионах, где они функционируют), как например, в Конституционном законе Чеченской Республики «О Конституционном Суде Чеченской Республики» к вопросам, рассматриваемым в заседаниях Конституционного Суда Чеченской Республики относится разрешение споров о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления Чеченской Республики, между органами местного самоуправления Чеченской Республики [8, 7].
Требует также ужесточения мер ответственности должностных лиц органов муниципальной исполнительной власти за нецелевое либо неэффективное использование бюджетных средств, которое зачастую сопряжено с ростом коррупции в системе государственного и муниципального управления. В этой связи кроме органов, осуществляющих финансовый контроль (Счетная палата, Федеральное казначейство, Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации) положительную роль может сыграть контрольный орган - самостоятельный структурный элемент в системе органов местного самоуправления, предусмотренный федеральным законодательством. Предусматривается два варианта формирования контрольного органа муниципального образования: на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Однако муниципальные образования не торопятся отражать данный орган в своих основных законах, ссылаясь на отсутствие финансовых возможностей для его содержания или на достаточность имеющихся контрольных рычагов. Думаю, необходимо отметить, что Законом Чеченской Республики «О местном самоуправлении в Чеченской Республике» (статья 17) установлено, что контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Смысл внутреннего контроля, заложенный в нормах федерального законодательства по вопросам местного значения состоит в выявлении и восстановлении нарушенных прав, а в необходимых случаях в возмещении ущерба. Думаю, с этих позиций создание контрольных органов в муниципальных образованиях является целесообразным.
Эффективность многих мероприятий, проводимых в муниципальных образованиях, зависит от участия в них населения. Актуально вовлечение населения в осуществление общественного контроля. По нашему мнению, очень важен общественный контроль, способствующий дальнейшему обсуждению выявленных недостатков и нарушений на собраниях, конференциях, при голосовании по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления, при обращении граждан в органы местного самоуправления и т.д.
В современных условиях эффективность местного самоуправления во многом зависит от его правовой самостоятельности. В этом вопросе, думаю, не мешало бы перенять положительный опыт зарубежных стран в части организации финансовой поддержки муниципальных образований, увеличения делегирования региональных полномочий на муниципальный уровень, широкого развития различных форм непосредственной
демократии, которые не позволяют региональной власти подмять под себя муниципалитеты. В качестве примера следовало бы использовать институт территориального общественного самоуправления (ТОС), что позволяет участвовать всем заинтересованным гражданам в решении отдельных вопросов местного значения; петиционные референдумы, проводимые по инициативе местных органов власти и прочие формы непосредственной демократии, применяемые в ряде зарубежных стран, в частности в Италии, США.
Литература
1. Авакьян С.А. Учебник Муниципальное право России //М.: Проспект, 2009. - 544 с.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (ред. от 13.07. 2015) //СПС КонсультантПлюс.
3. Вициева М.И. Правовые основы организации местного самоуправления в России: история и современность. Вестник Чеченского государственного университета, 2014 №2.
4. Закон Чеченской Республики 24 мая 2010 года № 11-РЗ (ред. от 09.04.2012) «О местном самоуправлении в Чеченской Республике» //СПС Консультант Регион.
5. Закон Чеченской Республики от 15 мая 2008 года № 22-РЗ (ред. от 28.07. 2010) «О государственной и муниципальной символике в Чеченской Республике» //СПС Консультант Регион.
6. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (ред. от 21.07. 2014) //СПС КонсультантПлюс.
7. Конституция Чеченской Республики. Принята на Референдуме Чеченской Республики 23 марта 2003 года (ред. от 30.09. 2014) //СПС Консультант Регион.
8. Конституционный закон Чеченской Республики 24 мая 2006 года № 2-РКЗ (ред. от 31.12.2010) «О Конституционном Суде Чеченской Республики» //СПС Консультант Регион.
9. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //СПС КонсультантПлюс.
