Организация программы защиты свидетелей в зарубежных странах Текст научной статьи по специальности «Право»

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

ЛЮДМИЛА ИВАНОВНА БРОНЗОВА,

кандидат филологических наук, доцент, заведующая кафедрой филологии Института законоведения и управления

Всероссийской полицейской ассоциации;

АНДРЕЙ ЮРЬЕВИЧ КРАСНОГЛАЗОВ,

кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой истории Калужского филиала МГТУ им. Н.Э. Баумана

ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОГРАММЫ ЗАЩИТЫ СВИДЕТЕЛЕЙ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Исследуется опыт организации программы защиты свидетелей в зарубежных странах, особое внимание уделяется анализу нормативной основы программы, вопросам ответственности за управление программой, ее организационной структуре. Раскрываются критерии набора и подготовки персонала, осуществляющего программу, принципы ее осуществления, определяются субъекты инициативы о включении лица в программу защиты.

Ключевые слова: программа защиты свидетелей, нормативная основа, права полиции, организационная структура, персонал, принципы программы.

L.I. Bronzova, PhD (Philology), Assistant Professor, Head, Chair of Philology, Institute of jurisprudence and management of All-Russian police Association (Tula City); е-mail: lbronz@yandex.ru, tel.: 8 (4872) 333-779;

A.J. Krasnoglazov, PhD (Law), Assistant Professor, Head, Chair of History, Kaluga branch of Moscow state technical University named after N.E. Bauman (Kaluga City); e-mail: andrkra@yandex.ru, tel: 8 (4842) 732-654.

Organization of the program of protection of witnesses in foreign countries.

The article analyses the experience of the organization of the program of protection of witnesses in foreign countries. Special attention is paid to analysis of the regulatory framework of the program, the issues of responsibility for the program's management, its organizational structure. Criteria for the recruitment and training of personnel involved in the program, the principles of its implementation and the subjects of initiative regarding inclusion of a person into the protection program are viewed.

Key words: the program of protection of witnesses, normative framework, the rights of the police, the organizational structure, staff, program principles.

Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности и требования протоколов к ней возлагают на государства обязанности по введению надлежащих мер, направленных на обеспечение эффективной защиты от вероятной мести или запугивания в отношении участвующих в уголовном производстве свидетелей, которые дают показания в связи с преступлениями, охватываемыми Конвенцией, и в надлежащих случаях - в отношении их родственников и других близких им лиц1. Следует отметить, что даже в тех государствах, в которых данные меры узаконены, их реализация остается неудовлетво-

рительной, особенно относительно международного сотрудничества, изменения идентичности и переселения важных свидетелей.

Сближение российского законодательства с общепризнанными международными стандартами предполагает дальнейшее развитие правовой системы, регулирующей деятельность в сфере обеспечения безопасности участников уголовного судопроизводства. Совершенно очевидно, что разработка самого механизма обеспечения безопасности невозможна без учета мер и предложений, подходящих для адаптации зарубежного опыта к правовой системе Российской Феде-

рации с учетом ее социальных и экономических особенностей.

Данная публикация направлена на обобщение опыта государств по реализации эффективных и жизнеспособных программ по защите свидетелей и основана на материалах, полученных авторами в ходе участия в проекте «Темпус - Та-сис» по программе «Соблюдение прав человека в деятельности полиции стран Евросоюза».

В большинстве случаев защита свидетелей основывается на статуте в форме Уголовно-процессуального кодекса, правах полиции, специальных законах и даже Конституции.

Законодательство должно быть достаточно гибким, чтобы позволить применение мер, направленных на удовлетворение потребности в каком-либо конкретном случае, с учетом его значения в рамках сообщества и интересов определенных лиц. Если статут содержит исчерпывающий перечень преступлений, в которых может быть обеспечена защита свидетелей, целесообразно иметь дополнительный пункт, определяющий соответствующие органы, которые могут осуществлять полномочия в определении свидетелей, подлежащих защите.

Законодательство должно предусматривать как минимум:

меры защиты, которые могут быть приняты; условия для их применения и критерии участия свидетелей;

процедуры, которые должны соблюдаться; орган, ответственный за реализацию программы;

причину прекращения программы; права и обязанности сторон; конфиденциальность осуществления программы.

Наличие законодательства является наиболее общим критерием, но возможны отступления от него. Есть примеры стран с установленными программами, где защита свидетелей осуществляется не на основании закона, такие как Новая Зеландия.

В подобных странах система защиты свидетелей является постоянной полицейской функцией, вытекающей непосредственно из обязанности полиции защищать жизнь и безопасность людей.

Политика государства в сочетании с соглашениями, подписанными со свидетелями, охваченными программой, обеспечивает достаточную и необходимую базу для реализации программы.

Разница между группами стран, в которых защита свидетелей основывается на законодательстве, и теми, которые осуществляют ее на основе политики государства, не всегда следует традиционному разделению на страны общего и континентального права. В Австрии, Нидерландах и Норвегии, которые являются странами континен-

тального права, защита свидетелей не закреплена в отдельном законе. В большинстве из них имеются обязательные положения, содержащиеся в законодательстве, регулирующем деятельность полиции. Отсутствие детальной правовой базы, однако, не мешает применению полного спектра защитных мер (изменение личности, переселение, финансовая поддержка и др.)2.

Практика по защите свидетелей в уголовных процессах, связанных с организованной преступностью (раздел 80 Конституции Чили), предусматривает, что меры защиты свидетелей и жертв находятся в рамках основных функций прокуратуры. Защитная функция является, таким образом, обязанностью прокуратуры3.

В Великобритании (страна общего права) Закон 2005 г об организованной преступности и полиции обеспечил нормативную основу для принятия мер по защите свидетелей. Это было сочтено необходимым в связи с устойчивым ростом количества дел, по которым возникала потребность в защите свидетелей (55% в период с 2001 по 2003 г). В ряде из них возникла необходимость помощи организаторам защиты свидетелей со стороны государственных органов. Хотя Закон и не образует национальную программу в Великобритании, он позволяет осуществлять следующее:

создавать единые критерии для принятия в программу защиты свидетелей;

устанавливать ответственность за разглашение информации о механизмах защиты и о личности или месте нахождения защищаемого свидетеля;

определять обязанность органов государственной власти оказывать содействие организаторам защиты;

передавать ответственность за свидетелей другим подразделениям полиции (переселение).

После того как решение о необходимости организации программы защиты свидетелей принято, политикам необходимо определить, будет ли данная программа находиться в компетенции правительства или судебной власти. От этого решения зависят источники финансирования и осуществления надзора за исполнением программы. Одно из решений состоит в том, будет ли отвечать за реализацию программы полиция. В некоторых странах внесудебная защита свидетелей в основном рассматривается как полицейская функция. В других - отделение защиты от следствия имеет большое значение. Оно позволяет обеспечивать объективность и свести к минимуму риск того, что допуск к программе невольно может стать стимулом для свидетелей к даче ложных показаний, тех, которые, как они полагают, нужны полиции.

В тех странах, где защита свидетелей является, по сути, полицейской функцией, как это имеет

место в Австралии, Австрии, Канаде, Гонконге, Новой Зеландии, Норвегии, Словакии, Великобритании, программы находятся в компетенции полиции. Ответственность за управление программой (решения о приеме, финансировании, наборе и другие вопросы) возлагаются на главу полиции (комиссар полиции) ex officio. Объединение органов защиты свидетелей с полицией может привести к непростым взаимоотношениям. В тех случаях, когда программа находится в компетенции полиции, изоляция и автономность (организационная, административная и оперативная) подразделения, ответственного за осуществление этой программы, имеют первостепенное значение.

Требуется сбалансированность между необходимостью работать в условиях чрезвычайной конфиденциальности и необходимостью поддержания надлежащего уровня сотрудничества с полицией, например в проведении оценки угрозы или при перемещении свидетелей в периоды наибольшего риска в новые места.

В Колумбии, Нидерландах, Филиппинах, Южной Африке и Соединенных Штатах программы отделены организационно от полиции и находятся в компетенции Министерства юстиции, Министерства внутренних дел или прокуратуры.

Именно руководитель соответствующего учреждения (министр юстиции, министр внутренних дел, Генеральный прокурор) принимает решение в отношении допуска к программе и контроля за осуществлением мероприятий.

Наконец, в третьей группе стран (в которую входит Италия) реализация программы осуществляется многопрофильным органом, состоящим из представителей правоохранительных, прокурорских, судебных и иных государственных органов. Этот орган принимает решения по таким вопросам, как прием в программу и прекращение защиты свидетелей. Он также осуществляет надзор за выполнением программы и вносит предложения по бюджету в Правительство.

Должны ли эти программы быть в компетенции полиции или нет, теряет значение в свете того факта, что во всех группах есть страны с успешной и долгосрочной программой защиты свидетелей. Как нам представляется, ключом к успеху программы защиты свидетелей становятся: отделение от расследования; конфиденциальность процедуры и операции; организационная автономность от обычной полиции.

Со структурной точки зрения программы защиты свидетелей могут существовать на национальном или региональном уровнях или на обоих. Там, где национальные и региональные программы сосуществуют в рамках одной страны, обязанности соответствующих органов за-

щиты должны быть четко очерчены, но в идеале процесс принятия решений должен быть централизован на национальном уровне, с тем чтобы обеспечить последовательность критериев допуска и единство применяемых мер4.

Параллельно с Национальной Программой Защиты Свидетелей (NWPP) под управлением Федеральной полиции Австралии существуют семь программ на уровне штатов или территорий. NWPP имеет дело только с организованной преступностью или другими серьезными преступлениями, в которых существует реальная угроза жизням свидетелей. Региональные программы охватывают более широкую сферу применения и имеют дело с менее опасными преступлениями, в том числе с бытовым насилием.

Соединенное Королевство не имеет никаких национальных полицейских сил. Вместо этого есть 43 региональных полицейских подразделения в Англии и Уэльсе, 8 - в Шотландии и 1 - в Северной Ирландии. Что касается защиты свидетелей, шотландское Агентство по борьбе с преступностью и контролю за оборотом наркотиков (SCDEA) обеспечивает защиту свидетелей во всех восьми полицейских силах Шотландии. В Англии, Северной Ирландии и Уэльсе защита свидетелей осуществляется на местном уровне, и специализированные программы были созданы, в частности, в Лондоне, области большого Манчестера, Нортумбрии, Западном Йоркшире, Гемпшире и Ливерпуле. Силы, которые не имеют собственной программы защиты свидетелей, обращаются к помощи соседних сил. На национальном уровне в Агентстве по борьбе с особо опасной организованной преступностью, созданном в соответствии с Актом 2005 г об организованной преступности и работе полиции, имеется отдел защиты свидетелей.

Бюро по защите свидетелей, созданное в рамках Министерства внутренних дел Великобритании, не имеет оперативных сотрудников, но обеспечивает поддержку отделов по защите свидетелей, такую как обеспечение социальным жильем, пособиями и медицинской помощью охраняемых свидетелей. Бюро также является организационным центром международных переселений и операций.

Персонал является важнейшим элементом для успеха любой программы защиты. Офицеры, работающие в рамках программы защиты свидетелей, должны обладать определенным набором качеств и навыков. Они обязаны быть бдительными защитниками, следователями и тайными агентами, а также инновационными мыслителями, социальными работниками, переговорщиками и даже советниками. Одной из первых задач при создании программы является поиск людей с такой квалификацией.

Для обеспечения конфиденциальности и без-

опасности информации агентствам по защите свидетелей необходимо установить строгие критерии найма и процедуры аттестации сотрудников5. Ниже приведены общие критерии набора и подготовки персонала, осуществляющего программу:

квалификация. Защита представляет собой сложную задачу, требующую опыта в различных сферах, - от индивидуальной защиты и обращения с оружием до знания законов и психологии. Как минимум пять лет службы и адекватный уровень знания применяемых законов и правил является одним из основных условий;

целостность. Офицеры и административные сотрудники, работающие в структурах по защите свидетелей, должны обладать высокими моральными качествами и иметь такие личностные черты, как честность и умение сохранять конфиденциальность;

психологический профиль. Защита свидетелей является трудной задачей. Персоналу необходимо отдавать себе отчет в том, что в большинстве случаев ему придется защищать бывшего преступника. Независимо от того, насколько хороши могут быть сотрудники полиции, некоторые из них не смогут поменять роли, превращаясь из преследователей преступников в их защитников. Кроме того, поскольку свидетели изолированы от их социального окружения и теряют свои обычные источники поддержки, офицеры защиты становятся людьми, практически заменяющими им семью. Несмотря на профессиональную отстраненность, такие отношения могут иметь серьезное психологическое воздействие на исполнителя. Прием на работу должен быть основан на психологической оценке кандидатов, и психологическое консультирование должно быть доступно для персонала в течение всего срока их службы;

штатные сотрудники. В группе могут работать как штатные сотрудники, так и совместители. Основной персонал должен работать на штатной основе, для того чтобы снизить риск компромиссов и обеспечить высокий уровень защиты служб через постоянные тренировки.

Временный персонал может использоваться для физической защиты свидетелей на региональном или местном уровне;

добровольность. В силу характера услуг по защите свидетелей и воздействия, которое они могут оказать на жизнь исполнителя (длительное отсутствие дома, повышенная опасность, необходимость поддерживать секретность и др.), устройство на работу в большинстве случаев является добровольным. Сотрудники должны подать заявку и пройти процедуру проверки, которая включает в себя анкетирование, физические и психологические тесты. В идеале должно быть смешение полов, возрастов и личностей,

направленное на отражение общества в целом и достижение сочетания необходимых личностных качеств, умений и навыков;

нахождение в должности. У большинства агентств существует политика ротации сотрудников каждые 3-5 лет. Причины - развитие карьеры, предотвращение коррупции и сложный характер работы. Часто эти факторы сбалансированы, так как имеется необходимость сохранять квалифицированный персонал на более длительный период времени работы в подразделении;

заработная плата и пособия. Работа в рамках программы защиты свидетелей подразумевает ненормированный рабочий день и возможность ответа на звонок в любое время в целях реагирования на чрезвычайные ситуации. Преимущества, предлагаемые офицерам, однако, различны. По некоторым программам платят только зарплаты полицейских с учетом звания и выслуги лет, в то время как другие предлагают специальные выплаты, такие как сверхурочные и дополнительные компенсации;

подготовка кадров. Постоянное поддержание навыков и их развитие являются ключом к эффективности программы защиты свидетелей. Должностные лица, осуществляющие защиту, выполняют ряд функций, требующих разносторонних способностей и, возможно, более широкой, чем у обычных полицейских, подготовки. В результате подготовка должна иметь междисциплинарный характер и охватывать различные области. Скоординированные и стандартизированные программы национальной подготовки защиты свидетелей могли бы повысить доверие к власти со стороны других стран и привести к укреплению международного сотрудничества в этой сфере;

аутсорсинг. Программы защиты оказывают специфические услуги своим клиентам. Если не предпринять конкретных мер, такие события, как несчастный случай или болезнь, могут поставить под угрозу программу, так как больницы требуют истории болезни пациента и личные подробности.

Рассмотрим основные принципы работы по защите свидетелей.

1. Конфиденциальность. Организационная автономия является фундаментальным принципом для успешного осуществления программы защиты свидетелей. Отделы защиты свидетелей должны быть отделены от следственных учреждений, органов, осуществляющих уголовное преследование, и оперативных подразделений полиции, не связанных с защитой. Только в исключительных случаях - и по инициативе защиты - информация может быть доступна другим полицейским подразделениям. Это может произойти, например, в случаях, когда полицейских попросили оказывать материально-техническую

поддержку в операциях по защите свидетелей или участвовать в оценке серьезности угрозы жизням свидетелей. Все процедуры, связанные с допуском свидетелей в программу, и предпринятые действия должны быть строго конфиденциальными.

2. Партнерские отношения.

Хотя конфиденциальность и автономность являются руководящими принципами, успешность программы защиты свидетелей основывается на создании партнерских отношений с государственными учреждениями и частным сектором в целях обеспечения свидетелей широким спектром необходимых услуг (новые документы, жилье, финансовая поддержка, медицинская помощь, образование для детей и т.д.). Координация требует создания защищенных каналов связи между подразделением защиты свидетелей и этими учреждениями.

3. Нейтралитет.

Если потенциальные свидетели отвечают критериям допуска к программе защиты, они должны быть включены в данную программу независимо от того, дают ли они показания, проходя по делу, связанному с организованной преступностью или другим преступлением, или являются жертвами-свидетелями, невинными прохожими или сотрудниками системы правосудия. Если программы защиты свидетелей являются частью деятельности полиции, необходимо приложить все усилия, чтобы допуск к программе не рассматривался как награда за сотрудничество и чтобы было четкое разделение между службами защиты и следственными органами. В Австралии и Великобритании меморандум о сотрудничестве, подписанный с участниками программы, включает в себя положение об отделении защиты от следствия.

4. Прозрачность и подотчетность.

Прозрачность - основной принцип хорошего управления, кроме того, программы защиты свидетелей предполагают ответственность за использованные финансы. Чтобы выполнить эту задачу и проверить необходимость финансовых затрат, аудиторы должны иметь доступ ко всей информации, относящейся к расходам. Для сохранения конфиденциальности программа защиты свидетелей обычно является предметом специальных процедур аудита и отчетности.

Инициатива о включении лица в программу защиты может исходить от ряда источников, в том числе:

от свидетеля. В Южной Африке свидетель может обратиться за защитой к офицеру, ведущему расследование, прокурору или другому государственному служащему, начальнику полиции, директору тюрьмы (если он находится в заключении) или любому должностному лицу службы защиты свидетелей. При получении об-

ращения должностное лицо обязано направить запрос в соответствующее подразделение службы защиты свидетелей с рекомендацией о том, следует ли принимать данного свидетеля в программу или нет. Руководитель программы примет окончательное решение о приеме;

полиции. В таких странах, как Соединенное Королевство, где защита свидетелей рассматривается в качестве функции полиции, запрос может быть направлен следователями непосредственно в орган защиты, который затем определяет, следует ли принять свидетеля в программу;

прокурора. В Италии запрос о защите должен быть направлен от имени одного из прокуроров в зависимости от того, по какому делу свидетель будет давать показания;

полиции, или прокурора, или судьи. В Словакии в законе проводится различие между стадиями расследования и судебного процесса. В ходе расследования письменное предложение о включении лица в программу защиты свидетелей и реализации неотложных мер может быть представлено следователем или прокурором. После того как начался судебный процесс, председательствующий судья может также взять на себя данную инициативу.

В некоторых странах дополнительный процедурный этап вводится между заявителем и органом защиты свидетелей, ответственным за прием в программу, по-видимому, чтобы обеспечить единообразие применяемых критериев.

Проведенный анализ существующего законодательства позволяет утверждать, что в большинстве государств создан институт государственной защиты участников уголовного судопроизводства, который, несомненно, будет способствовать повышению эффективности борьбы с преступностью. Вместе с тем, мировой опыт защиты участников уголовного судопроизводства показывает, что нашему государству необходимо приложить еще немало усилий для создания эффективной системы мер безопасности, соответствующей уровню передовых стран (переселение, предоставление жилища, охрана свидетелей и членов их семей и т.п.).

1 Принята резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 15 ноября 2000 г. URL: www.un.org/ru

2 Parliamentary Joint Committee on the Australian Crime Commission. Report on witness protection. 2006.

3 Office of the Public Prosecutor. National Division of Victim and Witness Services. Specialized Unit on International Cooperation and Extraditions. Witness protection in Chile. 2005.

4 Fyfe, Nicholas and James Sheptycki. International trends in the facilitation of witness co-operation in organized crime cases. European journal of criminology (London) 3:3:319-355. 2006.

5 Council of Europe. Protecting witnesses of serious crime; training manual for law enforcement and judiciary. - Strasbourg: Council of Europe Publishing, 2006.