CC BY
20
ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЖАРНОЙ ОХРАНЫ МОЛОДОЙ СОВЕТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ В 1920-1930 ГОДЫ
АА. ГРЕШНЫХ,
доктор педагогических наук, кандидат юридических наук, профессор, начальник факультета подготовки и переподготовки научных и научно-педагогических кадров Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России
Р.В. НАЗАРОВ,
помощник начальника регионального центра по правовой работе -начальник юридического отдела Дальневосточного регионального
центра МЧС России 12.00.01 - теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
g.antonina@mail.ru lnazarov_rv@bk.ru
Аннотация. Освещается процесс создания юридической службы системы обеспечения пожарной безопасности как составной части механизма правового сопровождения государственных органов СССР в 1920-1930 годы. Характеризуются основные направления деятельности юридической службы в указанный период.
Ключевые слова: история юридической службы, пожарная охрана, Советская Республика, Наркомат внутренних дел, Наркомат юстиции
THE LEGAL SUPPORT ORGANIZATION OF FIRE CONTROL ACTIVITY OF THE YOUNG SOVIET REPUBLIC IN 1920-1930-S
A.A. GRESHNIH,
doctor of pedagogical sciences, candidate of jurisprudence, professor, chief of faculty of preparation and retraining of scientific and scientific and pedagogical shots of the St. Petersburg university of the Public fire service of the Ministry of EMERCOM of Russia
R.V. NAZAROV,
the regional center chief assistant for the legal work, the chief of the Law Department, Far East Regional Centre of EMERCOM of Russia
Annotation. The process of the creation of the legal service of the fire safety support system is considered. The legal service is regarded as a component of the mechanism of the legal support of the USSR state bodies in 1920-1930-s. The basic lines of the legal service activity during the appointed period are characterized.
Keywords: history of legal service, fire control, the Soviet Republic, Home Affairs Narcomat, Justice Narcomat
В настоящее время в современной России наблюдается тенденция тесного взаимодействия государственных органов различных ведомств в целях более профессионального правового сопровождения деятельности государства. Проводимые при органах Прокуратуры Российской Федерации совместные совещания с привлечением должностных лиц системы обеспечения пожарной безопасности, направленные, в основном, на предотвра-
щение нарушения законности в государственных органах, указывают на актуальность данного вопроса.
В этой связи интересен исторический опыт создания единой юридической службы государственных органов после революции 1917 г. в России.
Становление молодой советской Республики было ознаменовано правовым нигилизмом в сфере защиты интересов пожарного дела и крепилось в своей сути
на революционной дисциплине и общественном сознании. 1917 г. был ознаменован созданием коллегиальных органов руководства пожарной охраной в городах, избранием повсеместно начальников пожарных частей [17] и отсутствием правовых оснований от нового советского Правительства для действий пожарной команды.
На основе законодательных предложений, подготовленных еще в 1914 г. комиссией под председательством М.А. Остроградского, и проекта реорганизации пожарного дела в России, представленного комиссией ВСНХ, 17 апреля 1918 г. подписывается Декрет Совета народных Комиссаров «Об организации государственных мер борьбы с огнем» [13].
Опубликованный в газете «Известия» Декрет учредил Пожарный Совет под председательством Главного комиссара по делам страхования и борьбы с огнем. Ведению Пожарного Совета подлежали все дела по изысканию и применению как предупредительных, так и оборонительных мер борьбы с пожарным бедствием.
Несмотря на отнесение юрисконсультов, по градации Совета народных комиссаров, к одной из самых высоких групп среди советских рабочих - «ответственные работники со специальным знанием» [3], обязанность Пожарного совета предварительно рассматривать и разрабатывать законодательные положения по пожарной части, ни один юрисконсульт в состав Пожарного Совета не вошел.
1 декабря 1918 г. Совет Народных Комиссаров издает декрет «Об организации страхового дела в Российской Республике» [18]. Комиссариат страхования и борьбы с огнем был упразднен. Для руководства страховым и пожарным делом создается пожарно-страхо-вой отдел ВСНХ под руководством коллегии из 9 человек. На местах были созданы районные, городские, уездные и волостные пожарно-страховые отделы и отделения. В ряде губерний руководство пожарным делом осуществляли Пожарные отделы областных комиссариатов внутренних дел, где существовали местные органы противопожарного надзора.
12 июля 1920 г. на заседании Малого Совнаркома было решено отделить пожарное дело от страхового и сосредоточить его в Народном Комиссариате внутренних дел [9]. Постановление Совета народных Комиссаров гласило, что во изменение декрета СНК от 1 декабря 1918 г. общее заведывание и управление пожарным делом в РСФСР как в административно-техническом, так и финансово-хозяйственном отношении со всеми делами, имуществом и кредитами изымается из ведения Высшего Совета Народного Хозяйства (ВСНХ) и передается в Народный Комиссариат внутренних дел (НКВД). Для непосредственного руководства пожарным делом в НКВД был образован Центральный пожарный отдел (ЦПО). Отдел руководил борьбой с пожарами, разрабатывал проти-
вопожарные меры, осуществлял руководство пожарными командами и другими пожарными формированиями. В губернских и городских отделах местного НКВД пожарным делом ведали соответствующие подотделы [16].
В том же 1920 г. Народным комиссариатом Юстиции, где были сосредоточены самые известные и профессиональные юристы царской России, сумевшие сохранить свой статус и положение, началась активная и широкомасштабная работа по организации в стране высокопрофессиональной юридической службы во всех государственных органах.
Первым шагом на этом пути стала повсеместная регистрация лиц, независимо от возраста и пола, трудоустройства, получивших высшее юридическое образование, работавших ранее по судебному, военно-судебному ведомствам и в адвокатуре [5]. Лицам с юридическим образованием было вменено в обязанность в случае перемены места жительства сообщать об этом в регистрирующий орган (Губернские исполнительные комитеты, в подотдел учета и распределения рабочей силы по месту жительства). Промедление же с регистрацией приравнивалось к дезертирству и каралось судом.
Затем в Народном Комиссариате Внутренних дел, как и в других народных Комиссариатах и центральных учреждениях РСФСР, в целях согласования его деятельности учреждается Консультационный Подотдел Юстиции [6], который, находясь в подчинении Обще-Консультационного отдела Народного Комиссариата Юстиции, предназначался для обслуживания потребности НКВД в области публично-правовой, частно-правовой и юрисконсультской.
К компетенции Консультационного подотдела были отнесены:
1) в области публично-правовой:
а) толкование декретов РСФСР и постановлений народного Комиссариата Юстиции;
б) составление и редактирование издаваемых данным Народным Комиссариатом обязательных постановлений, инструкций, наказов и так далее;
в) надзор за закономерностью издаваемых подчиненными данному Комиссариату местными органами приказов, распоряжений и т.д.
г) предварительное рассмотрение и дача заключений по жалобам на неправильные действия должностных лиц, состоящих на службе в Комиссариатах;
д) дача заключения о направлении дела в случае обнаружения преступления.
2) в области частно-правовой:
а) дача заключений по юридическим вопросам, возникающим в Народных комиссариатах или его отдельных управлениях;
б) защита интересов Народных Комиссариатов по делам спорным, возникающим из договоров с частными лицами;
в) участие в рассмотрении всех заключаемых Народными комиссариатами договоров с частными лицами. Договоры с государственными учреждениями были исключены из ведения Консультационного подотдела по причине, с одной стороны, отмены Советским Правительством платы Комиссариатов и государственных учреждений за многие услуги, оказываемые национализированными предприятиями и являющихся теперь также государственным имуществом [7, 8], а с другой, — наличием централизованной системы закупок и подрядов [10, 11].
Действовавшие Инструкции о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки, в основном, воспроизводили дореволюционные правила проведения торгов. Публичные торги проводились тремя способами: путем объявления условий «изустно», в запечатанных конвертах и по телеграфу.
11 мая 1927 г. было принято новое Положение о государственных подрядах и поставках. Торги проводились особой торговой комиссией, состоявшей не менее чем из трех человек. В дальнейшем, по мере последующего свертывания НЭПа, торги быстро исчезли совсем. Так, в декабре 1930 г. «Известия» не поместили ни одного объявления о торгах. Вместо договоров стали утверждаться плановые акты, выдаваемые в централизованном порядке. Централизованная система планирования и распределения продукции установилась на долгие годы;
г) рассмотрение дел и дача заключений по претензиям частных лиц за имущественный вред и убытки;
д) рассмотрение дел о бесспорных взысканиях и т.д.
3) в области юрисконсультской:
а) ведение судебных дел Комиссариата в судах РСФСР. Наряду со строительством новой государственности, менялось и представительство интересов государственных ведомств и частных лиц в суде. Если ранее это были присяжные поверенные, то с 1917 г. их ликвидировали и представительствовать было разрешено любому, обладающему гражданскими правами, неопороченному гражданину любого пола [1, 2], через год объединяемые в коллегии защитников и представителей сторон в гражданском процессе. Начиная же с 1920 г. представительство в суде по гражданским делам могли осуществлять либо ближайшие родственники тяжущихся либо уполномоченные консультанты или представители Советских учреждений [4];
б) представительство Народных комиссариатов в качестве стороны в гражданском процессе, предъявление исков, вступление в дело, собирание необходимых доказательств и других материалов по делу, обжалование решений и т.д.
Консультационный подотдел состоял из заведующего и консультантов. Как видится автору, советские законодатели намеренно избежали введения терминов «юрисконсульт» или «юрист», считая его
пережитком царской России. Заведующий делегировался Народным комиссариатом Юстиции из числа консультантов Обще-Консультационного Отдела и являлся в подотделе проводником организационных и административных мероприятий Народного комиссариата Юстиции, осуществляя надзор, общее направление и руководство деятельностью подотдела.
Консультанты подотдела назначались Народным Комиссариатом Юстиции, как было закреплено нормативно, по представлению Заведующего. Вместе с тем, благодаря проведению накануне мобилизации лиц с юридическим образованием, такие граждане, взятые на учет в интересах судебного дела Республики, определялись на работу в подведомственных Народному Комиссариату Юстиции учреждениях или направлялись в другие учреждения, нуждающиеся в юристах-практиках. Распределение на работу лиц, призванных в порядке мобилизации, производилось Губернскими подотделами Учета и распределения рабочей силы совместно с Губернскими отделами юстиции. Таким образом, представление заведующего носило, по всей видимости, формальный характер.
Консультационный подотдел осуществлял свои функции в отдельных управлениях НКВД, а также и на местах путем откомандирования в них по мере надобности и с утверждением Народного комиссариата Юстиции членов своего подотдела.
Заведующий и консультанты были ответственны перед Обще-консультационным Отделом Народного комиссариата Юстиции. Проблемные и принципиальные вопросы практики, а также разногласия по вопросам права передавались на рассмотрение и обязательное разрешение Обще-Консультационного Отдела Народного комиссариата Юстиции. Содержание консультационных подотделов относилось к смете Народного Комиссариата Юстиции, за исключением канцелярского производства, которое обслуживалось штатами канцелярии НКВД.
Положение об отделах Наркомата юстиции 1920 г., в соответствии с которым право контроля за деятельностью консультационных подотделов всех наркоматов и их юрисконсультов принадлежало Обще-Консультационному отделу Народному Комиссариату Юстиции, действовало до 1923 г., когда эти функции отдали, в связи с передачей общего надзора за законностью, прокуратуре, однако на совещании Наркомов Юстиции и прокуроров союзных Республик в декабре 1923 г. вновь был поднят этот вопрос, и совещание признало, что работа юрисконсультских частей государственных учреждений и предприятий является частью общей работы органов Юстиции по юридическому оформлению хозяйственной деятельности, и признало необходимым регистрацию юрисконсультов в общих органах Юстиции, наблюдение прокуратуры за их деятельностью и предоставление
органам Народного Комиссариата Юстиции права отвода юрисконсультов.
2 мая 1922 г. постановлением Всероссийского Центрального исполнительного Комитета и Совета Народных комиссаров утверждено Положение о народном Комиссариате внутренних дел. В структуре НКВД образовано Организационно-административное управление, в компетенцию которого входит просмотр распоряжений и инструкций управлений и отделов НКВД, разработка проектов постановлений, циркуляров и инструкций [15].
Очередная попытка упорядочить деятельность юрисконсультов; предпринимается Советским Правительством в 1927 г. [12]. Назначение, увольнение и перемещение юрисконсультов теперь передано в полномочия тех должностных лиц органов и учреждений, которым они непосредственно подчинены.
Впервые введены ограничения для должностей юрисконсультов, им было запрещено не только совмещать должности в частных предприятиях, но и замещать иные должности в государственном учреждении, где они проходят службу, если такие должности связаны с административными функциями.
Двоякой кажется норма, запрещающая представительство интересов частных лиц и предприятий в делах против государственных учреждений. С одной стороны, она кажется логичной и направленной на дополнительную защиту интересов государства, с другой же, с учетом примечания к этой норме, предполагающей не распространение этого запрета на дела, по которым юрисконсульты выступают в защиту интересов трудящегося, не лишает возможности представлять интересы других лиц и кажется неполноценной.
Круг основных обязанностей юрисконсультов был очерчен тремя основными направлениями:
а) дача письменных и словесных заключений и справок по правовым вопросам; участие в составлении проектов инструкций, циркуляров, постановлений и т.п.;
б) составление и рассмотрение с юридической стороны заключаемых учреждением или предприятием договоров и иных актов правового характера в целях охраны правовых интересов учреждений или предприятий в соответствии с действующими законами;
в) представительство интересов учреждения, предприятия или организации по их поручениям.
Вместе с тем, в Большой советской энциклопедии 1931 г. [14] роль юрисконсульта определялась лишь как содействующая «реализации промфинплана своего учреждения или предприятия путем правильного применения норм административно-хозяйственного права и всемерного укрепления договорной дисциплины».
Как было сказано выше, надзор за деятельностью юрисконсультов государственных учреждений был
возложен на прокуратуру. В целях объединения юрисконсультских учреждений и предприятий в их практической деятельности, а также выявления вопросов, требующих правового регулирования, были учреждены совещания при местных прокурорах, в состав в которых входили представители судебных органов, арбитражных и земельных комиссий и все юрисконсульты, действующие в пределах данной административно-территориальной единицы.
В компетенцию совещания входило:
а) заслушание докладов юрисконсультов об их деятельности в целях разрешения встречающихся на практике вопросов и установления единообразия истолкования применения законов;
б) обсуждение вопросов, относящихся к организации и деятельности юрисконсультов.
Как видно из вышесказанного, в 20-е годы прошлого столетия также проводились совместные совещания. Однако, их содержание существенно отличалось от проводимых в настоящее время. Автором видится крайне положительным исторический опыт совместной выработки решений по проблемным вопросам с привлечением как работников прокуратуры, так и судейского сообщества. Крайне противоречивая практика на местах в большинстве случаев не позволяет в рамках юридической службы системы обеспечения пожарной безопасности выработать единые подходы по проблемным вопросам. С привлечением же всех участников правового процесса эта проблема может быть решена.
В целом же, вторая попытка создания юридической службы системы обеспечения пожарной безопасности (первая — 1866 г.) может быть охарактеризована более тщательным подходом по вопросам создания единого правового понимания действующего законодательства, системности, подконтрольности и отчетности сотрудников консультационных подотделов (юридических подразделений на местах), в отличие от предыдущего исторического опыта. Несмотря на стремление объединить правовое сопровождение государственных органов в 1920 г., со второй половины 20-х годов XX столетия отмечается тенденция на самоопределение юридических служб отдельных ведомств.
Литература
1. Декрет о суде от 24 ноября 1917 г. № 1 // Собрание Узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского Правительства. 1917. № 4. Ст. 50.
2. Декрет о суде от 07 марта 1918 г. № 2 // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского Правительства. 1918. № 26. Ст. 420 (347).
3. Декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 27 июня1918 г. «Об оплате труда служащи=х и рабочих советских учреждений». URL: http//wwwlibussr.ru/doc_ussr/ ussr_308.htm (дата обращения: 15 марта 2012 г.).
4. Положение о народном суде РСФСР от 30 ноября 1918 г // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского Правительства. 1920. 27 октября. № 83. Ст. 407.
5. Постановление Совета народных комиссаров РСФСР от 11 мая 1920 г. «О регистрации лиц с высшим юридическим образованием» // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского Правительства. 1920. 29 мая. № 47. Ст. 211.
6. Постановление народного комиссариата юстиции от 18 мая 1920 «О консультационных подотделах Юстиции в народных комиссариатах и во всех центральных учреждениях РСФСР» // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского Правительства. 1920. 8 июня. № 51. Ст. 221.
7. Постановление Совета народных комиссаров от 23 января 1920 г. «Об урегулировании взаимных расчетов между Советскими учреждениями и предприятиями за освещение, водоснабжение, канализацию, газ и арендную плату» // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского Правительства. 1920. 9 февраля. № 6. Ст. 43.
8. Декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 25 марта 1920 г. «Об отмене платы с советских учреждений, предприятий и хозяйств за пользование почтой» // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского Правительства. 1920. 1 апреля. № 20. Ст. 109.
9. Декрет Совета народных комиссаров от 12 июля 1920 г. «О сосредоточении пожарного дела в Народном комисса-
риате внутренних дел» // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского Правительства. 1920. 28 июля. № 66. Ст. 295.
10. Декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 30 сентября 1921 г. «Положение о государственных подрядах и поставках» // СУ РСФСР. 1921. № 56.
11. Постановление Совета народных комиссаров СССР от 7 августа 1923 г. «Инструкция о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки» // СЗ СССР. 1923. № 88. Ст. 851.
12. Постановление Совета Народных Комиссаров РСФСР от 30 марта 1927 г. «О юрисконсультах государственных учреждений и предприятий и кооперативных организаций и о надзоре за их деятельностью» // СУ РСФСР. 1927. № 36. Ст. 238.
13. Артамонов В.С., Алексеик Е.Б., Шлякова С.А. История пожарной охраны России в схемах и таблицах: учеб. пособ. // Санкт-Петербургский университет МЧС России. 2007.
14. Большая советская энциклопедия. 1931.
15. Москальцова Т.Н. История МВД России в правовых актах и научных исследованиях (1802-2002 года). М. 2002.
16. Пожарное дело. 1957. № 4.
17. Шаблов Н.Н., Виноградов В.Н., Бессонов В.П. Пожарное дело в России. СПб. 2007.
18. Шаблов Н.Н., Виноградов В.Н. Огненное страхование. СПб. 2004.
К ВОПРОСУ О РАЗВИТИИ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЗАЩИТЫ
А.В. ЛУКИНСКИЙ,
адъюнкт Московского университета МВД России, майор полиции 12.00.01 - теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
luka-av@yandex.ru
Аннотация. Рассматриваются основные направления повышения эффективности деятельности институтов государственной защиты и уголовного судопроизводства, предлагаются меры по совершенствованию института государственной защиты в Российской Федерации.
Ключевые слова: государственная защита, институт защиты, меры защиты, уголовное судопроизводство.
TO A QUESTION ON DEVELOPMENT OF LEGAL MAINTENANCE OF ACTIVITY OF INSTITUTE OF THE STATE PROTECTION
A.V. LUKINSKY,
the competitor of a scientific degree at the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. In article the main directions of increase of efficiency of activity of institutes of the state protection and criminal legal proceedings are considered, measures for improvement of institute of the state protection in the Russian Federation are offered.
Keywords: state protection, institute of protection, measure of protection, criminal legal proceedings.
