Организация охраны окружающей среды органами местного самоуправления Текст научной статьи по специальности «Право»

Организация охраны окружающей среды органами местного самоуправления

А.А. Уваров, д.ю.н., ОренбургскийГАУ

Используемый в статье 58 Конституции РФ термин «окружающая среда» следует понимать в его самом что ни на есть широком значении[1], включающем как природную среду, так и элементы искусственной среды (жилые строения, промышленные предприятия, каналы, водохранилища и т.п.). Это среда обитания и производственной деятельности человека. При этом среди объектов окружающей среды в Конституции РФ особое значение придается деятельности человека, направленной на бережное отношение к природным богатствам. Среди конституционных обязанностей человека реализация этой обязанности, пожалуй, в наибольшей степени непосредственно связана с благом самого человека, с чем, в свою очередь, корреспондируется обязанность соответствующих государственных и муниципальных органов власти обеспечить конституционное право каждого человека на благоприятную окружающую среду (ст. 42). Следовательно, в деятельности органов местного самоуправления функция охраны окружающей среды предполагает систему мер, направленных, с одной стороны, на повышение качества окружающей среды, благоприятно воздействующей на человека, с другой стороны, на защиту окружающей среды от причиняющей ей вред деятельности самого человека. Согласно Федеральному закону от

10.01.2002 г. «Об охране окружающей среды»[2] объектами охраны являются только природные объекты, среди которых: земли, недра, почвы; поверхностные и подземные воды; леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд; атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство. Сама же охрана окружающей среды трактуется как деятельность, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение

негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды определяются в соответствии с федеральными законами (ст.7). В силу того, что указанный Закон в вопросах охраны окружающей среды по своему статусу должен иметь базовое, профилирующее значение, такой подход законодателя к определению соответствующих полномочий органов местного самоуправления вряд ли можно признать удачным. Кроме того, законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст.72 Конституции РФ), и поэтому возникает вопрос: почему полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере не могут быть установлены также и законами субъектов РФ? Кстати сказать, в сфере контрольной деятельности, которая является одним из направлений охраны окружающей среды, в данном нормативном акте законодатель делает отступление от общего правила, непосредственно предоставляя возможность осуществления экологического контроля муниципальным органам власти как в соответствии с законодательством РФ, так и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов мест-ного самоуправления (п.2. ст.68). Водный кодекс РФ от 16.11.1995 г., Лесной кодекс РФ от 29.01.1997 г., Федеральный закон от 24.04.1995 г. «О животном мире» не содержат перечня прав и обязанностей муниципальных органов, соответственно в области отношений по охране, рациональному использованию вод, лесов и животного мира, но упоминают о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в указанных сферах. Аналогичную норму содержит Федеральный закон от 04.05.1999 г. «Об охране атмосферного возду-ха»[3], где одним из мероприятий, реализуемых органами местного самоуправления является

организация государственного мониторинга атмосферного воздуха, обеспечение его осуществления на соответствующих территориях муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом от 24.06.1998 г. «Об отходах производства и потребления»[4] органы местного самоуправления организуют деятельность в области обращения с отходами на территории городских и других поселений. Они определяют порядок сбора отходов на территории поселений, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, цветные и черные металлы, текстиль, бумага и др.). Этот порядок должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека. Согласно Федеральному закону от 09.01.1996 г. «О радиационной безопасности населения»[5] органы местного самоуправления осуществляют мероприятия по соблюдению правил, норм и нормативов в области радиационной безопасности. При планировании и проведении органами местного самоуправления мероприятий по обеспечению радиационной безопасности, анализе их эффективности проводится оценка радиационной безопасности, результаты которой ежегодно заносятся в радиационно-экологический паспорт территории. Федеральный закон от 30.04.1999 г. «О гарантиях прав коренных, малочисленных народов Российской Федерации»[6] определяет полномочия органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания малочисленных народов. В соответствии с Федеральным законом от 23.11.1995 г. «Об экологической экспертизе»[7] органы местного самоуправления делегируют экспертов для участия в заседаниях комиссий государственной экологической экспертизы в случае реализации объекта экспертизы на территории соответствующего муниципального образования, организуют общественные обсуждения, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, организуют по требованию населения общественную экологическую экспертизу, информируют специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы о намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Из представленных примеров регулирования участия органов местного самоуправления в охране окружающей среды видно, что степень этого участия дифференцирована. Для того, чтобы понять закономерность этой дифференциации, надо, в свою очередь, обратиться к Федеральному закону от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[8], который устанавливает вопросы собственного (местного) ведения муниципальных образований, в том числе, в сфере ох-

раны окружающей среды. Определяя приоритеты тех или иных видов деятельности по охране окружающей среды, необходимо отметить, что именно в соответствие с указанным Законом должны быть приведены все остальные федеральные законы, устанавливающие те или иные права и обязанности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды. Подобного рода требование относится и к законодателям субъектов РФ, которые, в своем большинстве, либо дублируют положения федеральных законов о соответствующих правах органов местного самоуправления, либо как, например, в законе Оренбургской области от 07.12.1999 г. «Об экологической безопасности», даже не выделяют сферу специальной самостоятельной деятельности органов местного самоуправления.

Представляется, что охрана окружающей среды - это не просто набор каких-либо декларированных федеральным законодателем мероприятий. Необходимость в конкретных видах деятельности по охране окружающей среды проявляется непосредственно в самих муниципальных образованиях. Именно поэтому важным показателем фактического участия органов местного самоуправления в организации охраны окружающей среды является их нормотворческая и правоприменительная деятельность, осуществляемая в этой сфере. Так, например, в Екатеринбурге было установлено, что доля автотранспорта составляет более 70% от валового выброса загрязняющих веществ в атмосферу Екатеринбурга всеми источниками. В связи с этим постановлением главы города от 31.07.1997 г. .№565 «О мерах по снижению вредного воздействия автотранспорта на окружающую среду г. Екатеринбурга» предприятиям и организациям, производящим переоборудование автомобилей на газомоторное топливо, производящим сбор, хранение, утилизацию и переработку отходов автотранспортного производства, реализующим продукцию с улучшенными экологическими показателями, использующим нейтрализаторы и катализаторы, предоставляются налоговые льготы. Для многих городских территорий серьезную проблему для окружающей среды представляет размещение полигонов складирования твердых бытовых отходов и иловых площадок осадка сточных вод от городских очистных сооружений, поскольку для строительства этих объектов используются пригородные зоны с ценными рекреационными и природоохранными ландшафтами. Интересен опыт некоторых городов, которые решают проблемы утилизации отходов путем привлечения к этой деятельности предпринимателей. Например, по распоряжению администрации г. Кирова от 19.08.1996 г. проводился конкурс по утилизации твердых бытовых и нетоксичных промышленных отходов с целью привлечения внимания

предпринимателей и ученых к проблеме утилизации этих отходов, а также выявления наиболее интересных решений данной проблемы. В г. Красноярске проводился открытый конкурс на право заключения договора на выполнение работ по ликвидации несанкционированных свалок с последующей рекультивацией земель, определенных Программой природоохранных мероприятий в Красноярске на 2000 г. Зеленые насаждения в условиях экологического неблагополучия большинства городских поселений России являются одним из эффективных факторов оздоровления окружающей среды. В этой связи, например, в г. Ярославле постановлением главы муниципального округа г. Ярославля от 29.12.1999 г. №1410 организованы оплачиваемые общественные работы для населения по уборке территорий промышленных предприятий, посадки саженцев и т.п. Довольно часто для этих целей используется практика проведения так называемых «коммунистических субботников». Так, например, в соответствии с распоряжением главы г. Оренбурга от 22.03.2004 г. №1336-р «О проведении общегородского субботника и весеннего месячника озеленения и благоустройства города Оренбурга» наряду с посадкой саженцев проводилась санитарная уборка территорий, ликвидация несанкционированных мест складирования бытового и прочего мусора и т.п. С целью финансирования мероприятий по охране окружающей среды возрождается система целевых экологических фон-

дов. Так, решением Думы г. Благовещенска от

30.05.2002 г. №21/70 утверждено положение о целевом бюджетном фонде г. Благовещенска, назначением которого является обеспечение выполнения программ и отдельных мероприятий по государственному, муниципальному, производственному и общественному экологическому контролю. Важное место в регулировании организации охраны окружающей среды занимают решения органов местного самоуправления, регулирующие порядок пользования и распоряжения объектами охраны природы (см., например, постановление главы г. Оренбурга от 29.10.2002 г. №221 «О порядке согласования вырубки (повреждения) зеленых насаждений и возмещения причиненного ущерба» и др.).

Литература

1. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В. Лазарева. - СПС «Гарант», 2003. - С. 124-163.

2. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. -№2. - Ст. 133.

3. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999.

- №18. - С т.2222.

4. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998.

- №26. - С т.3009.

5. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996.

- №3. - Ст. 141.

6. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999.

- №18. - С т.2208.

7. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995.

- №48. - Ст.4556; 1998. - №16. - Ст.1800.

8. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003.

- №40. - Ст.3822.