CC BY
177
Механизм взаимодействия региональных и муниципальных органов власти в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами
The mechanism of interaction between regional and municipal authorities in the sphere of solid
municipal waste management
Хонелидзе Мариам Петровна
магистрант 2 курса факультет государственного и муниципального управления
СЗИУ РАНХиГС г. Санкт-Петербург, РФ e-mail: [email protected]
Khonelidze M.
2 nd year master's student of State and municipal management in NWIM RANEPA
Saint-Petersburg, Russia e-mail: [email protected]
Аннотация.
Статья посвящена решению неизбежной проблемы для любой цивилизации - необходимости преодолевать угрозу от накапливающихся продуктов жизнедеятельности человеческого сообщества, в частности, твердых коммунальных отходов.
В статье обсуждается суть проблемы обращения с твердыми коммунальными отходами, ее неоспоримая важность, причины, создающие высокую степень неотложности решения задач по обращению с отходами. Рассматривается полная совокупность необходимых мер в решении глобальной задачи по обращению с твердыми коммунальными отходами, принцип комплексного подхода в ее решении и специфика частных элементов этого комплекса на региональном и муниципальном уровнях власти.
Главный предмет статьи - это особенности взаимодействия подструктур системы исполнительной власти Российской Федерации в осуществлении этих задач, в частности, региональных и муниципальных звеньев. Описывается принцип и основы разграничения предметов ведения и полномочий властных структур в этой сфере, анализируется понятийный аппарат и определяется содержание полномочий, отнесенных к компетенции названных ветвей власти, реализующих публичную власть государства в данной области. Кратко описывается комплекс действий, составляющих основу в обращении с твердыми коммунальными отходами в Российской Федерации, детально раскрывается их порядок, содержание и способы решения конкретных задач на местах.
Annotation.
The article is devoted to the solution of the inevitable problem for any civilization - the need to overcome the threat from the accumulating products of the life of the human community, in particular, solid municipal waste.
The article discusses the essence of the problem of solid municipal waste management, its unquestionable importance, the reasons for creating a high degree of urgency in solving waste management problems. The complete set of necessary measures in the solution of the global task of handling solid municipal waste, the principle of an integrated approach to its solution and the specifics of the particular elements of this complex at the regional and municipal levels of power are considered.
The main subject of the article is the peculiarities of interaction of substructures of the executive branch of the Russian Federation in the implementation of these tasks, in particular, regional and municipal links. The principle and bases of delineation of the subjects of authority and powers of power structures in this sphere are described, the conceptual apparatus is analyzed and the content of powers attributed to the competence of the above branches of power realizing the public authority of the state in this area is determined. The complex of actions that form the basis for the management of solid municipal waste in the Russian Federation is briefly described, their order, content and methods for solving specific tasks on the ground are detailed.
Ключевые слова: экологическая безопасность, механизм взаимодействия региональных и муниципальных органов власти, управление отходами, твердые коммунальные отходы, переработка отходов.
Key words: ecological safety, mechanism of interaction of regional and municipal authorities, waste management, solid municipal waste, recycling.
Отходы жизнедеятельности человека - неизбежное зло, в этом природная суть жизни, которую мы называем обменом веществ. Обмен веществ, свойственен не только отдельному человеческому организму, но и такому организму, как человеческая цивилизация.
Одним из продуктов жизнедеятельности человеческого сообщества являются твердые коммунальные отходы (ТКО) - это и пищевые отходы, и широкий класс продуктов промышленного производства, утративших свои потребительские качества и пригодность для дальнейшего использования.
Человечество давно осознало необходимость «борьбы» со своими отходами. К сожалению, отходы не только быстро накапливаются и претендуют на поглощение жизненного пространства человека, но и являются источником большой опасности для всей природы, активно вступая во взаимодействие с окружающей средой, которое может оказаться губительным для нее.
Природные механизмы не способны справиться со стремительно накапливающейся массой бытовых отходов, не способны обезвреживать многие виды этих отходов. Вся экосистема оказывается под угрозой разрушения, и это таит в себе нешуточную катастрофу для всего живущего на Земле. Поэтому проблема обращения с твердыми коммунальными отходами занимает одно из важнейших мест среди природоохранных проблем и приобрела глобальный характер в современном мире.
В России, так же как и во всех развитых странах, эффективное обращение с твердыми коммунальными отходами стало приоритетной задачей (Рис.1).
6000 5000 4000 3000 Динамика образования отходов производства и потребления в России, млн т
5441
5008 5153 5168 5060 4303
3519 3735
2000
1000
0
2006 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Рисунок 1. Динамика образования отходов производства и потребления в России Источник: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2016 году».
В системе государственного управления в области обращения с отходами выделяют три уровня: федеральный, региональный и муниципальный (местный).
Правовой основой функционирования властных структур разного уровня в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в Российской Федерации является Федеральный закон № 89 «Об отходах производства и потребления». Закон подробно описывает структуру и механизм взаимодействия, в частности, региональных и муниципальных органов власти [1].
К полномочиям федеральных служб Российской Федерации в области обращения с отходами относится: разработка и принятие федеральных законов, нормативно-правовых актов, осуществление государственного надзора на объектах подвластных федеральному государственному экологическому надзору. Государственный надзор за деятельностью в области обращения с отходами, согласно Федеральному закону «Об отходах производства и
потребления», осуществляет Росприроднадзор. В его полномочия входит: экологическая экспертиза проектной документации объектов размещения отходов, санитарно-эпидемиологический надзор, административные платежи.
Федеральный Закон № 89 наделяет региональные власти полномочиями управлять процессом и решать вопросы по организации обращения с твердыми коммунальными отходами [1]. Под этим подразумевается проведение мероприятий по уменьшению массы отходов и предотвращению их вредного воздействия на окружающую среду - деятельность, опирающаяся на совокупность нормативно-правовых, законодательных, экономических, организационных, информационных и т. п. подходов в организации обращения с отходами: сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение.
Если рассматривать задачи по обращению с твердыми коммунальными отходами как долг власти по охране среды обитания населения, то «полномочия» можно толковать как обязанности упоминаемых структур власти по организации деятельного и продуктивного процесса обращения с ТКО. Закон предусматривает инициацию указаний региональных структур по отношению к подчиненным муниципальным органам - разработку рекомендаций, установок и контроль за исполнением этих указаний. Региональные органы, основываясь на соответствующих федеральных программах, занимаются разработкой собственных программ мероприятий по обращению с твердыми коммунальными отходами. Из таких программ вытекает комплекс рекомендаций для осуществления эффективного обращения с ТКО на местах. В осуществление этих программ региональные органы, в соответствии с федеральными законами, принимают собственные законы и другие правовые акты, устанавливающие правила деятельности местных органов по реализации конкретных задач в сфере обращения с отходами.
Прежде всего, на основании регламента и требований, утвержденных Правительством Российской Федерации, формируется территориальная схема региона, которая несет полную информацию по обращению с отходами в данном регионе. На схему картографически наносятся все источники образования отходов, располагающихся на территории региона, и указывается полная информация о каждом источнике - объем образующихся отходов с указанием их видов и их классификация по степени опасности, согласно существующей общегосударственной системе классифицирования. На этой схеме также указываются места, в которых располагаются обезвреженные или утилизированные отходы. В том числе и коллекторы отходов, включенные в единый государственный реестр. На схему наносится структура потоков отходов - с указанием маршрутов этих потоков: от мест их образования, через пункты их возможной обработки, переработки или обеззараживания, к местам их утилизации или захоронения. В информационной части территориальной схемы указываются данные о предполагаемых или запланированных реконструкциях предприятий, перерабатывающих, обезвреживающих и утилизирующих отходы. В эти данные включается и предполагаемый объем капитальных вложений, необходимый для осуществления этих планов. В общей схеме очерчиваются зоны действия региональных операторов по переработке отходов. С учетом данных об объеме и составе всей массы региональных отходов, о видах и характере их обработки рассчитываются прогнозы по предельным тарифам в сфере обращения с отходами. На основании всех региональных данных должна быть создана электронная модель территориальной схемы. Сформированная территориальная схема подвергается общественному обсуждению и квалифицированному анализу соответствующими федеральными органами исполнительной власти. В результате формируются предложения и рекомендации по корректировке представленного проекта территориальной схемы. Скорректированная по этим рекомендациям территориальная схема региона по обращению с отходами утверждается соответствующими правительственными органами в законном порядке. Утвержденная территориальная схема в открытом доступе размещается на официальном сайте субъекта Российской Федерации информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
В структурах региональной власти формируются указания, и организуется контроль в части осуществления мероприятий по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению отходов. Разрабатываются программы, пропагандирующие и стимулирующие создание условий для раздельного сбора отходов.
Организация раздельного сбора отходов - это один из самых важных моментов в проблеме обращения с отходами. Раздельный сбор имеет принципиальное значение для повышения эффективности переработки и снижения вредного воздействия токсичных отходов на окружающую среду.
Региональные структуры участвуют в развитии отрасли обращения с отходами и разрабатывают механизмы, стимулирующие введение передовых современных технологий по переработке отходов.
За объектами повышенной опасности с точки зрения охраны окружающей среды предусмотрен государственный контроль, и региональными структурами создаются органы, осуществляющие такой надзор.
Организацией регулярной отчетности об образовании, утилизации и обезвреживанию отходов реализуется система обратной связи. На основании отчетов и мониторинга состояния дел, эксперты региональных структур оценивают прогнозы, создают и корректируют планы, направленные на повышение эффективности и оптимизацию обращения с отходами, формируют и разрабатывают новые меры по сокращению массы отходов, подлежащих захоронению.
Региональные структуры контролируют доступ к полной информации о размещении отходов и состоянии сферы обращения с отходами (за исключением информации, представляющей государственную или коммерческую тайну), которая располагается в открытом доступе на официальном сайте государственных структур в ресурсах интернета.
Органы местного самоуправления, в частности, муниципальные структуры, оказываются, по сути, конечным исполнительным звеном в общей вертикали власти и реализуют установки, указания и рекомендации вышестоящих звеньев. Их задача - максимально полно воплотить в жизнь требования и рекомендации, исходящие от региональных структур, следовать принятым ими постановлениям, подзаконным актам и другим правовым ориентирам, регламентирующим правила действий в сфере обращения с отходами.
На плечи муниципальной власти возлагается важнейшая задача по реализации раздельного сбора ТКО[2]. Проведение просветительской деятельности среди населения, доведение до сознания жителей огромной важности раздельного сбора отходов, в стремлении обезопасить среду нашего обитания от сильнейших ядов, содержащихся подчас в собираемых отходах: ртуть, хлор, соединения тяжелых металлов, токсичные продукты переработки пластика и т.д.
На муниципальные органы возлагается обязанность постоянной и регулярной очистки вверенной им территории в соответствии с экологическими и санитарными нормами, прописанными в федеральных законах и постановлениях.
Муниципальные органы власти взаимодействуют с региональными операторами, занимающимися коммунальными отходами. Тарифы на эти работы определяются региональными структурами на основе федеральных законов. Но федеральные законы сферы управления ТКО допускают в некоторых случаях возможность передачи некоторых полномочий. В частности, региональные структуры могут передавать полномочия по формированию тарифов на обработку отходов структурам местного самоуправления. При этом всё же формирование тарифов остается под надзором государственных органов, уполномоченных на эту деятельность. Осуществление мониторинга тарифов позволяет избежать злоупотреблений и нарушений государственной политики в этой сфере.
Будучи подконтрольными, вышестоящим структурам исполнительной власти, муниципальные органы составляют и направляют в эти структуры регулярные отчеты, в которых предельно точно и исчерпывающе отражается ход реализации и результат действий во исполнение указаний по сбору, транспортированию, обработке, обезвреживанию, утилизации и накоплению отходов в местах захоронения.
Муниципальные органы власти участвуют в формировании полной и достоверной информации о состоянии дел в сфере обращения с отходами и обеспечивают свободный и надежный доступ общественности к этой информации.
Муниципальные власти управляют всеми этапами процесса обращения с отходами, а исполнение принимаемых управленческих решений по организации обращения с отходами возложено на муниципальные унитарные предприятия. На эти же предприятия возложена задача ресурсосбережения, получения прибыли при использовании отходов для вторсырья и минимизации негативного воздействия отходов на окружающую среду.
В сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений относится организация по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию мусора, в том числе и твердых коммунальных отходов, на территории городских поселений.
К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов относится организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО на территориях соответствующих районов. Эти же органы осуществляют полномочия в области обращения ТКО на территориях сельских поселений и на межселенной территории.
К полномочиям органов местного самоуправления городских округов относится участие в организации сбора (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО на территориях соответствующих городских округов [2].
Согласно статье 24.6 Федерального закона № 89, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ на конкурной основе выбирает регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами сроком не более 10 лет, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации [1]. Статус оператора присваивается юридическому лицу и определяется зона его деятельности в пределах конкретного региона Российской Федерации. Операторов, управляющих отходами, в регионе может быть несколько, они все действия проводят в соответствии с правилами обращения с твердыми коммунальными отходами: сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение. При нарушении установленных законом правил по обращению с твердыми коммунальными отходами юридическое лицо может быть лишено статуса регионального оператора досрочно. Все нормы и критерии по оценке деятельности регионального оператора содержатся в законодательно утвержденных документах. Также законодательно прописана процедура заключения и содержание договора с юридическим лицом, получающим статус регионального оператора. На регионального оператора возлагается обязанность следовать строго схеме потоков ТКО, заданной на территориальной схеме региона. С региональным оператором собственник ТКО заключает договор. Договор можно дополнить по соглашению сторон, если это не противоречит законодательству Российской Федерации. Региональный оператор по обращению с отходами не может отказать в предоставлении услуг собственнику ТКО находящегося в зоне деятельности регионального оператора. Он обязан принимать мусор в объеме и в местах накопления, которые были прописаны в договоре. Установление деловых связей, заключение договоров с транспортными организациями и другими участниками деятельности регионального оператора является предельно прозрачным и регламентируется законодательными документами субъектов Российской Федерации. Все региональные операторы, участвующие в управлении отходами, даже если они являются собственниками объектов по обработке, обезвреживанию, захоронению ТКО, обязаны принимать ТКО, находящиеся за пределами данного региона, если заключено соответствующее соглашение между субъектами Российской Федерации, утвержденное Правительством РФ.
Региональные органы контролируют взаимодействие с операторами, занимающимися ТКО, утверждают их инвестиционные и производственные программы и устанавливают предельные тарифы на осуществление практической деятельности по обращению с отходами. Если оператор по ТКО осуществляет обработку отходов на объектах, принадлежащих ему на праве собственности, тогда предельный тариф на обработку ТКО не используется. Региональные органы организуют постоянный мониторинг тарифов. Основой деятельности региональных операторов является функционирующая система формирования тарифов на услуги по управлению отходами. Тарифная система нацелена на обеспечение финансирования, достаточного для организации неубыточного и надежного с точки зрения экологической безопасности процесса управления отходами, и ограничена соображениями доступной платежеспособности населения как главного коммунального отходообразователя. Все услуги осуществляются по ценам, согласованным между участниками договора по обращению с ТКО. Тарифы устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации для каждой организации и для каждого вида деятельности в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами. Критерии и методы регулирования тарифов определяется Правительством Российской Федерации. Правомерность и обоснованность установленного или измененного тарифа проверяется на федеральном и региональном уровнях. Расчет тарифов исходит, кроме того, из необходимых и регулярных затрат на содержание и эксплуатацию действующих производственных элементов системы управления ТКО.
Реализация механизмов взаимодействия региональных и муниципальных органов власти в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами является составной частью длинной цепи административно-правовых взаимодействий законодательных и исполнительных властных структур разного уровня. В этом звене глобальной вертикальной цепи комплекс мер по управлению отходами приобретает более четкие черты практического осуществления и обрастает специфическими, индивидуальными деталями, присущими конкретному региону. Существенным значением тут может оказаться материально-техническая и производственная база региона, его географические особенности -плотность заселения, структура ландшафта (реки, водоемы, горы, леса и поля), масштабы городов, региональная структура поселений. С учетом всего комплекса индивидуальных особенностей региона и на основе законов Российской Федерации формируются административно-правовые механизмы для оптимальной и наиболее эффективной реализации государственной политики по обращению с отходами в масштабах конкретного региона. Органы власти субъектов федерации через свои соответствующие исполнительные структуры выступают координатором взаимодействия подведомственных ей муниципальных структур, входящих в тот или иной регион.
Список используемой литературы:
1. Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" // Собрание законодательства РФ, 29.06.1998 г. № 26, ст. 3009.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003 г. № 40, ст. 3822.
3. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2016 году» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// mnr.gov.ru.
