CC BY
14Конституционное и муниципальное право
ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК И ЕЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
БЫЧКОВ Михаил Сергеевич,
соискатель кафедры конституционного и муниципального права Орловского филиала «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». E-mail: msbichkov@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассматривается механизм осуществления контроля за расходованием бюджетных средств, при осуществлении государственных закупок. Делается попытка соотнести действующее законодательство регулирующее механизмы контроля со статьей 101 (часть 5) Конституции Российской Федерации. Анализируя отдельные частности действующего механизма контроля, автор приходит к выводу о том, что система контроля государственных и муниципальных закупок является - по своей сути малоэффективной, и порождающей коррупциоген-ные риски. В статье также сделана попытка выявить системные противоречия законодательства регулирующего контрольную деятельность за осуществлением государственных закупок и Конституции Российской Федерации.
Abstract: The article discusses the mechanism of control over the expenditure of budgetary funds in the implementation of public procurement. An attempt is made to correlate the current legislation governing the control mechanisms with Article 101 (Part 5) of the Constitution of the Russian Federation. Analyzing certain particulars of the existing control mechanism, the author comes to the conclusion that the control system of state and municipal procurement is inherently ineffective and generates corruption-related risks. The article also attempted to identify the systemic contradictions of the legislation governing the control activities for the implementation of public procurement and the Constitution of the Russian Federation.
Ключевые слова: государственный контроль, финансы, Счетная палата, законодательство о контрактной системе в сфере государственных и муниципальных закупок, Федеральная антимонопольная служба, бюджет.
Keywords: state control, finance, Accounts Chamber, legislation on the contract system in the field of state and municipal procurement, the Federal Antimonopoly Service, the budget.
Состоятельность государства как высшего образования публичной власти, распространяющейся на все общество и выступающее его официальным представителем [5] в современном мире определяет, в том числе и уровень развитости его экономики.
Определяющей характеристикой уровня экономики государства является - не только эффективность системы обеспечения получения таким государством доходов необходимых для функционирования государственных органов власти, обеспечения его суверенитета, и соответственно исполнения государством своих конституционных обязанностей перед обществом (гл.1 и гл. 2 Конституции Российской Федерации), но и эффективность расходования этих
доходов. Иными словами, уровень экономики государства характеризуется эффективностью его бюджета.
Как указанно в ч. 6 ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (далее - БК РФ), бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [1].
Статьи расходования бюджета предусматривают, в том числе и обеспечение государства (в лице его органов, и пр.) товарами, работами и услугами, которые в свою очередь приобретаются посредствам реализации правовых механизмов предусмотренных законодательст-
вом о государственных закупках (прим. Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ [8] (далее Закон о контрактной системе, 44-ФЗ)).
Согласно статье 101 (часть 5) Конституции Российской Федерации, для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.
Пунктами 1 и 8 ст. 5 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" [6] (далее - Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации") определено, что задачами Счетной палаты Российской Федерации в том числе являются организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета и средств государственных фондов.
Таким образом, к сфере деятельности Счетной палаты отнесен и контроль расходования средств при осуществлении органами власти и их подведомственными учреждениями государственных закупок.
В действительности, Счетная палата лишена каких-либо реальных механизмов осуществления оперативного контроля за государственными закупками, что на наш взгляд прямо противоречит статье 101 (часть 5) Конституции Российской Федерации.
В связи с тем, что в настоящее время среди исследований правоведов отсутствует исследования, подобным образом устанавливающие взаимосвязь государственных закупок и полномочий Счетной палаты, то данная тема приобретает действительную актуальность.
Если говорить обобщенно, то в правовом смысле, система государственных закупок предусматривает ряд законоположений регулирующих порядок проведения процедур публичных торов, в целях получения наилучшей цены за приобретаемые товары, работы или услуги отвечающие потребностям государства.
В настоящее время, законодательство о государственных закупках постоянно реформи-
руется, усложняется, и формализуется. Вместе с тем ужесточается и ответственность за его нарушение.
Однако, возникает вопрос: - насколько эффективны принимаемые государством меры регулирования своей закупочной деятельности? А равно насколько эффективен контроль осуществляемый государством за надлежащим исполнением вводимых им правоположений?
Так, в 2016 году Председатель Счетной палаты Российской Федерации Т.А. Голикова указывала, что риски противоправных посягательств на денежные средства, выделяемые для обеспечения нужд государства и муниципалитетов, особенно растут в связи с реформированием системы государственных и муниципальных закупок, о чем свидетельствуют публикуемые представителями Счетной палаты РФ результаты контрольных мероприятий [2].
Принимая во внимание данные Председателя Счетной палаты Российской Федерации, складывается впечатление о наличии некоего парадокса, при котором законодательство усложняется и модернизируется, а «риски противоправных посягательств на денежные средства» - растут.
В такой ситуации вполне объяснимыми выглядят результаты опроса Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) среди специалистов по государственным закупкам и населения, согласно которым:
- 80% населения считают существующую систему проведения государственных закупок непрозрачной и несправедливой;
- 45% специалистов по государственным закупкам считают, что все закупки являются коррумпированными [7].
Кроме того, для контроля в сфере закупок остаются характерными такие черты, как отсутствие единства правоприменения, фрагментарность (множество объектов остаются вне юрисдикции контрольных органов). Сохраняется и "дублирование полномочий контрольных органов при проведении проверок, что создает дополнительные барьеры для заказчиков и субъектов предпринимательства" [3].
Как видится, реформа системы государственных закупок должна происходить одновременно с реформой механизмов контроля за ней.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2019. № 1(169)
Более того, элемент контроля есть важнейший элемент системы «сдержек» противоправного расходования средств бюджета, и даже более важный, нежели усложнение и формализация закупочных процедур.
Касательно непосредственного контроля, то исходя из положений ч. 1 ст. 99 Закона о контрактной системе контроль в сфере закупок осуществляют следующие органы:
- Федеральная антимонопольная служба (далее ФАС). ФАС уполномочена на ведение контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
- органы исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченные на проведение контроля в сфере закупок;
- органы местного самоуправления муниципального района или городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок;
- Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственных внебюджетных фондов;
- органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Напомним, что к указанным органам относятся Федеральное казначейство, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований;
- органы ведомственного контроля. В силу ст. 100 Закона о контрактной системе государственные органы, органы управления государственных внебюджетных фондов, муниципальные органы осуществляют ведомственный контроль за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок в отношении подведомственных им заказчиков;
Примечательно, что все указанные выше контролирующие органы являются - органами исполнительной власти специальной компетенции. Иными словами, и те, кто тратят бюджетные средства, и те, кто такие траты контролируют, относятся к одной и той же ветви власти. Более того, все эти органы, так или иначе, территориально находятся в каждом конкретном подведомственном им субъекте.
Данное обстоятельство, безусловно, указывает на фактическую взаимосвязь, обусловленную единым началом (все они относятся к ветви исполнительной государственной власти) между контролирующими органами и субъектами их профессиональной деятельности, что в свою очередь создает риски как роста коррупциоген-ности среди органов исполнительной власти осуществляющих закупки, так и риски имитации своей деятельности органами, уполномоченными на осуществления контроля за соблюдением законодательства.
Свою роль при осуществлении контроля при осуществлении государственных закупок имеет и контрольно-счетная палата, однако, ее полномочия по выявлению или пресечению противоправной деятельности при организации государственных закупок, можно охарактеризовать по меньшей мере как - скромные.
Так в частности статья 98 Закона N 44-ФЗ предусматривает, что аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований. В ходе аудита устанавливаются причины выявленных нарушений, подготавливаются предложения по совершенствованию контрактной системы. Иными словами, все функции контрольно-счетной палаты сводятся к сбору и обобщению информации о правонарушениях при осуществлении государственных закупок уже после их совершения.
В современных Российских реалиях, такое положение дел не совсем отвечает понятию «эффективного контроля», так как большинство выявленных нарушений на момент проведения аудита «Post Factum» не позволяет каким бы то ни было способом пресечь эти противоправные действия и не допустить неэффективного расходования бюджетных средств. При таком положении дел, в лучшем случае можно говорить о ту-
манной перспективе недопущения подобного правонарушения в будущем.
Действительно же эффективной формой контроля можно назвать такой контроль, при котором существует возможность пресечения противоправного действия в реальном времени, т.е. в момент совершения противоправного действия или же до его начала.
В России, в большей степени такой контроль в сфере государственных закупок осуществляет Федеральная антимонопольная служба, которая например, уполномочена рассматривать жалобы заинтересованных лиц на закупочные процедуры. При этом, ФАС имеет полномочия давать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений норм законодательства, а также привлекать к административной ответственности виновных лиц.
Таким образом, ФАС представляет собой некий квазисудебный орган, уполномоченный на определенную форму правосудия в хозяйственных отношениях, возникающих в сфере государственных и муниципальных закупок.
При этом, решения ФАС подлежат исполнению немедленно, т.е. эти акты имеют действительную силу в вопросах регулирования взаимоотношений хозяйствующих субъектов.
Однако, некоторым образом подменяя собой органы судебной власти, и имея такие весомые регулятивные полномочия, ФАС продолжает оставаться органом власти исполнительной, а потому, как уже отмечалось выше, не является в полной мере независимой.
Библиография:
С другой же стороны, как отмечается, в статье 3 Лимской декларации ИНТОСАИ [4] в отношении внутреннего и внешнего контроля предусмотрено, что внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Высший контрольный орган является внешним ревизионным органом (п. 1);
В Российской Федерации высшим контрольным органом является - Контрольно-счетная палата.
Представляется, что инструментами эффективного контроля, позволяющими в реальном времени пресекать правонарушения связанные с расходованием бюджетных средств должна обладать именно контрольно-счетная палата, так как она является полностью независимой от органов исполнительной власти всех уровней, а также в силу ч. 5 ст. 101 Конституции РФ является тем самым высшим органом государственного финансового контроля уполномоченным на осуществление контроля за эффективностью расходования бюджетных средств.
Такое положение дел, отвечало бы нормам, указанным в ст. 1 Лимской декларации, из которой следует, что организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, т.к. такое управление влечет за собой ответственность перед обществом, а также в полной мере соответствовало бы статье 101 (часть 5) Конституции Российской Федерации.
1. "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 03.08.2018);
2. Выступление Председателя Счетной палаты Российской Федерации Т.А. Голиковой на четвертом Евразийском антикоррупционном форуме "Предупреждение коррупции: новые подходы" / Счетная палата Российской Федерации [Электронный ресурс] // URL: http://www.ach.gov.ru/structure/golikova-tatyana-alekseevna/speeches/21444/ (дата обращения: 22.11.2018);
3. Вайпан В.А. Состояние и тенденции развития контрактной системы // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2016. N 3. С. 9.;
4. Лимская декларация руководящих принципов контроля: принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ)) 17 - 26 октября 1977 г.: [Электронный ресурс] // Счетная палата РФ [сайт] // URL: http://audit.gov.ru/activities/intemational/intosai-working-group-on-key-national-indicators/documents-of-intosai/the-lima-declaration-of-guidelines-on-monitoring.php (дата обращения - 07.11.2018 г.);
5. Постановление N 47-13 Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ "О Глоссарии терминов и понятий, используемых государствами - участниками СНГ в пограничной сфере" (Принято в г. Санкт-Петербурге 13.04.2018);
6. Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ (ред. от 07.02.2017) "О Счетной палате Российской Федерации" опубликовано Российская газета", N 77, 10.04.2013;
7. Эффективность системы контроля проведения государственных закупок. Открытые госзакупки [Электронный ресурс] // URL: http://goszakupki.open.gov.ru/upload/ibl ock/2d5/2d50848a1541e414fc716bb92ea02444.pdf. (дата обращения 22.11.2018 года).
