CC BY
11НЕКОТОРЫЕ ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
ХИСМАТУЛЛИН Оливер Юрьевич,
кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры гражданско-правовых дисциплин Федерального государственного казенного учреждения высшего профессионального образования «Уфимский юридический институт МВД России», полковник полиции. E-mail: Tekwin@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассмотрены некоторые аспекты осуществления финансового контроля, финансового мониторинга и аудита в процессе осуществления государственных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Автором исследована история эволюции института финансового контроля отношений, связанных с заключениями государственных контрактов, проанализированы особенности реализации контрольных мероприятий в процессе государственных закупок, установлена целесообразность мониторинга и финансового аудита в данной сфере.
Abstract: The article discusses some aspects of financial control, financial monitoring and auditing in the process of public procurement of goods, works, services for state and municipal needs. The author examines the history of the evolution of financial control institution of the relations connected with the conclusion of state contracts, analyzed the features of the implementation of control measures in the public procurement process and established the feasibility of monitoring and financial audit in this field.
Ключевые слова: Финансовый контроль; бюджетный контроль; государственные закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; государственный контракт.
Keywords: Financial control; budget control; public procurement of goods, works, services for state and municipal needs; the state contract.
Процесс осуществления расходов денежных фондов страны неразрывно связан с осуществлением контроля за их эффективным и целевым использованием, с проверкой обоснованного применения нормативно-правовых актов при образовании, распределении и использовании указанных фондов. В значительной степени это касается осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, так как именно в этом случае происходит расходование большей части финансовых ресурсов государства и муниципальных образований.
В процессе реализации контрактной системы в сфере закупок механизм контроля приобретает особое значение. Он является неотъемлемым элементом данной системы и одним из условий повышения эффективности системы государственных закупок служит качество проведения данного вида государственного (в особенности финансового) контроля.
Ранее осуществление контроля в сфере размещения заказов было не достаточно эффективным. Как отмечает А.А. Строганов, источником причин неэффективности работы в области контроля является отсутствие систематизированного и после-
довательного контроля всей процедуры размещения заказа от этапа планирования до момента исполнения обязательств, включая постоянный текущий (профилактический) контроль [15, с. 48]. Им также верно сформулирована еще одна значимая проблема в области контроля: отсутствие регламентации взаимодействия различных контролирующих органов [15, с. 49]. Так, на практике складывалась ситуация, когда происходило дублирование функций контроля, в связи с тем, что полномочиями по контролю в области размещения заказа были наделены как территориальные подразделения ФАС, так и органы исполнительной власти субъектов РФ.
В процессе принятия Закона о контрактной системе одной из ключевых задач было введение положений о системном контроле, в том числе предусматривающем проведение мониторинга, аудита закупок, общественного контроля, а также закрепление полномочий органов финансового контроля за осуществлением закупок. Как отмечает А.А. Ялбулга-нов, основной целью принятия данных положений о контроле в Законе о контрактной системе являлась «предотвращение нарушений при использовании
бюджетных средств путем противодействия коррупции, которая будет зависеть от эффективности работы внешнего, внутреннего государственного и муниципального финансового контроля» [5, с. 39].
В сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд нормы об осуществлении финансового контроля приобретают особое значение. От результатов проведения этого вида контроля зависят эффективность удовлетворения публичных нужд, качество их обеспечения, экономность и целенаправленность расходования финансовых ресурсов государства и муниципальных образований, предотвращение проявлений коррупции в сфере закупок.
Как справедливо отмечает К.Б. Маркелов, «финансовый контроль за осуществлением государственных и муниципальных закупок как элемент бюджетного контроля охватывает практически все стадии бюджетного процесса, а именно: 1) формирование государственного и муниципального заказа входит в систему формирования расходов бюджетов; 2) исполнение бюджета предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных расходов, в том числе и на осуществление государственных и муниципальных закупок; 3) анализ результатов размещения заказа, отчет об использовании бюджетных средств проводится после завершения финансовых операций путем анализа и ревизии бухгалтерской и финансовой документации. Данный этап государственных и муниципальных закупок входит в систему бюджетной отчетности исполнения соответствующего бюджета» [12, с. 113].
Действительно, процесс реализации контрактной системы в сфере закупок взаимосвязан с бюджетным процессом и входит практически в каждую его стадию, а также включается в систему методов финансовой деятельности государства (муниципальных образований), в частности в процесс распределения и использования денежных фондов страны. В связи с этим проведение финансового контроля в сфере закупок представляет собой неотъемлемый элемент финансово-бюджетного контроля государства (муниципальных образований), от эффективного проведения которого зависит социальное и экономическое развитие всей страны.
Становление процесса осуществления финансового контроля за реализацией закупок проис-
ходило достаточно долго и трудно и продолжается по сей день. Закон о размещении заказов регулировал только осуществление контроля за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов, вопросы контроля за расходованием бюджетных средств не входили в сферу его действия, что вызывало на практике множество проблем, так как контрольный орган - Федеральная антимонопольная служба - проверял только правильность осуществления самой процедуры размещения заказа. Целевое и эффективное использование финансовых ресурсов государства проверялось финансовыми органами в рамках общих плановых проверок, без особого внимания на процесс закупок и их результаты.
В настоящее время финансовый контроль проводится практически на каждой стадии контрактной системы в сфере закупок, связанной с осуществлением расходов денежных фондов государства, в особенности в процессе:
определения (формирования) государственных и муниципальных нужд (закрепления их в планах закупок и планах-графиках закупок) - данный этап непосредственно входит в стадию составления проекта бюджетов и в такое направления финансовой деятельности, как распределение финансовых ресурсов страны;
финансирования государственных (муниципальных) нужд (из бюджетных и внебюджетных источников) - данный этап включается в процесс исполнения бюджета по расходам и в осуществление финансовой деятельности государства (муниципальных образований) по использованию публичных денежных фондов;
удовлетворения выявленных потребностей посредством осуществления закупок - данный этап связан с процессом исполнения бюджета и реализацией финансовой деятельности государства (муниципальных образований) по использованию финансовых ресурсов государства (муниципальных образований).
В то же время, понятие «государственный финансовый контроль» не нашло отражения в законодательстве. Имеется только указание на цель его проведения - обеспечение соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в 1977 г. IX Конгрессом Меж-
дународной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), приведено следующее определение: «Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем» [11].
В юридической и экономической литературе среди ученых также не сложилось единого мнения относительно понятий «государственный финансовый контроль» и «финансовый контроль» [10]. Как отмечает Э.С. Карпов, «финансовый контроль - сложное многогранное явление, в силу чего дать его однозначное определение достаточно затруднительно» [9].
Е.Ю. Грачева, внесшая большой вклад в изучение проблем правового регулирования государственного финансового контроля, отмечает, что «финансовый контроль - это регламентированная нормами права деятельность уполномоченных государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования в целях достижения стоящих перед обществом задач» [7, с. 37]. Она считает, что роль финансового контроля проявляется в результатах практического применения функций финансов - распределительной и контрольной, которые неразрывны и должны быть реализованы в интересах повышения эффективности использования финансовых ресурсов [13, с. 1213]. Также ею впервые обоснован вывод о том, что финансовый контроль является подотраслью финансового права [6, с. 7].
Н.И. Химичева под финансовым контролем понимает «соблюдение законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом
и ее регионов» [16, с. 130]. По ее мнению объектом финансового контроля служат не только одни лишь денежные средства, а также «... использование материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредуется денежными отношениями» [16, с. 132].
Следует отметить, что в настоящее время в системе российского законодательства отсутствует единый самостоятельный нормативно-правовой акт, который устанавливал бы правовые основы государственного и муниципального финансового контроля, регламентировал бы все существенные аспекты, связанные с его организацией и проведением.
Определенную попытку на пути к систематизации норм о государственном финансовом контроле сделал законодатель, внеся изменения в раздел IX БК РФ. Однако, думается что этого не достаточно, так как в данной главе не находят отражения ключевые моменты финансового контроля: это и само понятие «финансовый контроль», и принципы на которых он основывается, и виды и методы контроля. В связи с этим, стоит согласиться с мнением А.В. Богдановой, Е.Ю. Грачевой, Ю.Г. Клещенко, Ю.М. Литвиновой, Н.Г. Лиходаевой, С.М. Мироновой, М.М. Савченко, А.А. Ял-булганова о целесообразности принятия специального закона, регулирующего правоотношения в области финансового контроля, который позволит создать четкую систему нормативных правовых актов, регламентирующих финансовый контроль и без которого функционирование контроля как эффективной системы не представляется возможным в полной мере [2].
Как нами было отмечено ранее, важной особенностью Закона о контрактной системе стало закрепление в гл. 4 норм о проведении мониторинга и аудита закупок.
Мониторинг представляет собой непрерывный процесс наблюдения и регистрации параметров объекта, в сравнении с заданными критериями [4]. Согласно ч. 1 ст. 97 Закона о контрактной системе (вступившей в силу с 1 января 2016 г.) мониторинг закупок представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков.
Осуществляют мониторинг закупок федеральные органы исполнительной власти по регулированию контрактной системы, которым, в соответст-
вии с Постановлением Правительства РФ от 26 августа 2013 г. № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» являются Минэкономразвития России, органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органами местного самоуправления с использованием ЕИС и на основе содержащейся в ней информации. По итогам мониторинга Минэкономразвития России оформляет сводный аналитический отчет, в котором дается оценка эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также определяются меры по совершенствованию законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок.
Думается, введение мониторинга закупок благотворно скажется на развитии института контрактной системы в сфере закупок и на процессе расходования финансовых ресурсов государства и муниципальных образований. Это обусловлено тем, что анализ практики применения законодательства о контрактной системе позволит выявить ее недостатки, определить проблемы ее практического применения, сформулировать часто совершаемые ошибки со стороны субъектов, реализующих контрактную систему, оценить эффективность применения данной системы с точки зрения эффективного и целевого использования денежных фондов страны, достижения результатов закупки - качественного удовлетворения государственных и муниципальных нужд, а также сформулировать предложения по устранению выявленных недостатков и повышению эффективности осуществления закупок. Все эти меры на практике должны способствовать тому, что субъекты, участвующие в реализации контрактной системы в сфере закупок, будут стараться избегать выявленных ошибок и не допускать правонарушений в данной области.
Еще одним важным элементом в осуществлении контроля в процессе реализации контрактной системы в сфере закупок стало введение аудита закупок, то есть проведения независимой проверки деятельности субъектов контроля в данной области, в особенности за правильностью использования бюджетных ресурсов страны в процессе осуществления закупок и результативным (качественным) удовлетворением государственных и муниципальных нужд.
Е.Г. Алеева и И.В. Сугаипова полагают, что
аудит является видом финансового контроля и дают следующее определение понятию «государственный аудит»: «Вид финансового контроля, осуществляемый государственными органами, не зависит от органов исполнительной власти и подотчетен органам законодательной власти» [1].
Однако стоит согласиться с Н.А. Саттаровой, определяющей аудит бюджета как метод финансового контроля [3, с. 130]. Она отмечает, что «в настоящее время ст. 267.1 Бюджетного кодекса закрепляет такие методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, как проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. Аудит эффективности по замыслу законодателя не входит в число методов осуществления государственного финансового контроля, однако в ст. 157 Бюджетного кодекса РФ закреплены полномочия Счетной палаты по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств» [14, с. 58].
Можно предположить, что введение норм об аудите закупок значительно повысит результативность проведения финансового контроля, что повлияет на эффективность расходования денежных фондов государства и сократит число коррупционных проявлений в данной области.
Несмотря на многочисленные положительные моменты, связанные с закреплением в Законе о контрактной системе положений о проведении различного вида контроля за реализацией данной системы, некоторые ученые все же отмечают определенные проблемы в области осуществления контроля за реализацией контрактной системы в сфере закупок. Так, Н.А. Саттарова указывает на тот факт, что в Законе о контрактной системе «не удалось изменить принципиальный подход к проведению контроля закупок - перейти от детального регулирования процедур и контроля за ними к возложению на заказчика ответственности за конечный результат» [14, с. 58].
По итогам исследования можем сказать, что включение в Федеральный закон № 44-ФЗ норм об осуществлении финансового контроля должно способствовать повышению эффективности расходования государственных денежных фондов. Полагаем, введение норм о мониторинге и аудите закупок благотворно скажется на развитии данной системы в рамках эффективного и качественного удовлетворения государственных (муниципальных) нужд, а также будет способствовать соблюдению государственной
финансовой дисциплины. Дальнейшее совершенст- осуществляться в том числе, в аспекте повышения вование системы государственных закупок должно эффективности бюджетных расходов.
Библиография:
1. Алеева Е.Г., Сугаипова И.В. Аудит бюджетных средств // Вестник Адыгейского государственного университета. Сер. 5: Экономика. № 4/2011 [Электронный ресурс]. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/audit-byudzhetnyh-sredstv (дата обращения: 20.04.2017).
2. Богданова А.В. Актуальные проблемы осуществления внешнего государственного финансового контроля за состоянием и управлением государственным долгом субъекта Российской Федерации // Финансовое право. 2012. № 6. С. 30; Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / отв. ред. Е.Ю. Грачева. М., 2013. С. 158 ; Клещенко Ю.Г., Савченко М.М. Финансовый контроль как один из факторов обеспечения финансовой безопасности // Финансовое право. 2009. № 5. С. 14; Литвинова Ю.М. Финансовый контроль в области таможенного дела: проблемы правового регулирования и правоприменения: автореф. дис... канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 11; Лиходаева Н.Г. Правовые основы внутреннего финансового контроля в кредитных организациях : автореф. дис... канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 16 ; Миронова С.М. Правовые основы финансового контроля: проблемы и перспективы развития // Финансовое право. 2009. № 4. С. 8 ; Ялбулганов А.А. Модернизация системы органов регионального финансового контроля // Государство и право. 2010. № 12. С. 44.
3. Бюджетное право : учебник / под ред. Н.А. Саттаровой. С. 130.
4. Википедия [Электронный ресурс]. URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/Мониторинг (дата обращения: 20.04.2017).
5. Государственный финансовый контроль: современное правовое регулирование / под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2014. С. 39.
6. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 7.
7. Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: учебник для средних специальных учебных заведений. 3-е изд., испр. и доп. М., 2010.
8. Зырьянова Т.В. Ведомственный финансовый контроль на современном этапе // Бюджет. 2012. № 6. С. 19; Овсянников Л.Н. Государственный финансовый контроль: подходы к стандартизации // Финансы. 2010. № 2. С. 71.
9. Карпов Э.С. Бюджетный контроль в Российской Федерации. М., 2012. С. 7.
10. Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 123); Зырьянова Т.В. Ведомственный финансовый контроль на современном этапе // Бюджет. 2012. № 6. С. 19); Овсянников Л.Н. Государственный финансовый контроль: подходы к стандартизации // Финансы. 2010. № 2. С. 71.
11. Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году) [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы «Гарант».
12. Маркелов К.Б. Государственные и муниципальные закупки как институт бюджетного права : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 113.
13. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы / отв.ред. Е.Ю. Грачева. М., 2013. С. 12 - 13.
14. Саттарова Н.А. Некоторые вопросы финансового контроля при осуществлении государственных и муниципальных закупок // Юридический мир. 2014. № 1. С. 58.
15. Строганов А.А. Госзаказ и контроль за его размещением. М., 2010. С. 48.
16. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С.130.
