CC BY
3716. Topchij V. A., Kiseleva K. A. Finansovaya sfera: aspekty administrativno-pravovogo regulirovaniya // Plekhanovskij barometr. 2017. № 9. S. 52.
ФАРИКОВА ЕКАТЕРИНА АЛЕКСАНДРОВНА - кандидат юридических наук, доцент, кафедра административного и финансового права, Северо-Кавказский филиал Российского университета правосудия/
FARIKOVA EKATERINA A. - Ph.D in Law, Assistant Professor, Department of administrative and financial law, North-Caucasian branch of Russian State University of Justice (farikova.ekaterina@yandex.ru)/
УДК 347.73
БУРДОНОВА О.В. ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ И ФИНАНСОВАЯ ДИСЦИПЛИНА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) ЗАКУПОК:
ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОНЯТИЯ
Ключевые слова: финансовый контроль, государственные (муниципальные закупки), финансовая дисциплина, эффективность расходывания бюджетных средств
В статье рассматривается реализация принципа эффективности использования бюджетных средств путем законодательного закрепления - принятия Федерального закона, регулирующего контрактную систему в сфере закупок; о важности и целях финансового контроля. Дается понятие финансовой дисциплины. Обозначены задачи финансового контроля. Сделан вывод об определении финансового контроля в сфере закупок для государственных (муниципальных) нужд.
BURDONOVA, O.V.
FINANCIAL CONTROL AND FINANCIAL DISCIPLINE AT IMPLEMENTATION OF STATE (MUNICIPAL) PROCUREMENT: PROBLEMS OF DEFINITION OF THE CONCEPT
Ключевые слова: financial control, state (municipal) purchases, financial discipline, the effectiveness of spending budget funds.
In the article viewed the implementation of the principle of the effectiveness of using budgetary funds through legislative consolidation - the adoption of the Federal Law regulating the contract system in the sphere of purchases; on the importance and purposes of financial control. It given the concept of financial discipline. It indicated the tasks of financial control. It makes the conclusion on the definition of financial control in the sphere of procurement for state (municipal) needs.
В настоящее время обеспечение государственных (муниципальных) нужд есть обязательное условие исполнение властью различного уровня как внутренних, так и внешних функций. Сегодня наблюдается прямая зависимость между эффективным исполнением государством и муниципальными образованиями обязанностей и уровнем финансового обеспечения, степенью рациональности использования материальных ресурсов, стремлением к экономичности расходования бюджетных средств, выделяемых на обеспечение государственных (муниципальных) нужд.
Именно в целях эффективного использования бюджетных средств в рамках контрактной системы 5 апреля 2013 г. был принят Федеральный закон № 44-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2017 г.) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1] (далее - Закон № 44-ФЗ).
Развитие национальной экономики, эффективность ее модернизации напрямую зависит от соблюдения всеми субъектами, вовлеченными в производственные отношения, правовых норм и правил. Следует отметить, что круг указанных субъектов не может быть ограничен исключительно частнохозяйствующими субъектами и государственными (муниципальными) предприятиями. К ним необходимо относить и субъектов, заинтересованных в приобретении производимых товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг в целях исполнения определенных возложенных законодательством функций.
Степень исполнения законодательных норм и правил представляется возможным оценить посредством осуществления финансового контроля. «Государственный финансовый
контроль является одним из основных средств осуществления финансово-правовой политики, важнейшим рычагом финансового механизма. Его назначение состоит в содействии успешной реализации финансовой стратегии и тактики, целесообразном и эффективном распределении и использовании финансовых ресурсов. Высокий уровень законности и дисциплины в сфере формирования, распределения и использования публичных денежных фондов - один из критериев правового государства» [2].
Настоящее исследование будет исходить из классического определения финансового контроля, данного доктором юридических наук, профессором, академиком Международной академии наук высшей школы Н.И. Химичевой. Согласно позиции ученого финансовый контроль - это «соблюдение законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов» [3].
Следует отметить определенную научную близость понятий финансового контроля, представляемого специалистами в области права и экономистами. Так, например, Н.С. Столяров говоря о финансовом контроле как экономической категории, определяет его как «контроль за законностью и целесообразностью действий органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляемый в процессе планирования и ведения хозяйственной деятельности в интересах реализации стратегии социально-экономического развития страны и ее территорий» [4].
Основной целью финансового контроля, осуществляемого в рамках контрактной системы, следует считать соблюдение субъектами, вовлеченными в отношения в рамках закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, финансовой дисциплины.
В самом общем смысле под финансовой дисциплиной понимают подчинение субъектов финансовых правоотношений установленным правилам, закрепленным в финансовом законодательстве [5].
Следует обратить внимание, что, несмотря на абсолютную динамичность общественных отношений, регулируемых нормами финансового права, понятие финансовой дисциплины остается достаточно статичным, несмотря на изменения политического режима, вида экономики и ориентиров развития государства. Так, еще в 1971 г. И.И. Розанов писал, что «государственная финансовая дисциплина - это строгое соблюдение установленных государством в процессе его финансовой деятельности правил и предписаний всеми предприятиями, организациями, учреждениями и их служащими и гражданами при реализации ими своих прав и финансовых обязательств перед государством в целях выполнения задач по строительству коммунистического общества в нашей стране» [6].
Исходя из представленных позиций, финансовая дисциплина в рамках контрактной системы - это совокупность обязательных к исполнению всеми субъектами отношений в рамках закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд норм и правил использования финансового обеспечения, исходя из доведенного лимита бюджетных обязательств. Финансовая дисциплина в рамках контрактной системы должна отвечать сложившимся в рамках финансового права порядку и правилам финансовой деятельности. Благодаря ей, использование бюджетных средств при осуществлении государственных (муниципальных) закупок приобретает упорядоченный характер.
Думается, что финансовую дисциплину можно разделить на самодисциплину и дисциплину по принуждению. И если самодисциплина обеспечивается регулятивными нормами Закона № 44-ФЗ и внутренними правилами субъектов контрактной системы, то дисциплина по принуждению поддерживается санкциями, закрепленными в нормах различной правоотраслевой принадлежности.
Видится достаточно спорным утверждение А.Ю. Ильина и Л.М. Гулиевой о том, что цель финансового контроля состоит в обеспечении целенаправленного, эффективного и рационального контроля денежных средств [7]. Контроль не может и не должен
осуществляться ради самого контроля, а ставить своей целью исключительно правомерное поведение всех субъектов отношений в рамках контрактной системы.
Достижение обозначенной цели финансового контроля предопределяет решения следующих задач:
- выявление проблем при расходовании бюджетных средств в рамках контрактной системы;
- оптимизация процессов расходования бюджетных средств при осуществлении государственных (муниципальных) закупок;
- обнаружение причин, способствующих совершению нарушений правил расходования бюджетных средств в рамках контрактной системы;
- предупреждение нецелевого или неэффективного использования бюджетных средств при осуществлении государственных (муниципальных) закупок.
Сущность финансового контроля в рамках контрактной системы можно исследовать через анализ его возможностей для оптимизации системы государственных (муниципальных) закупок, среди которых:
- исследование приоритетных направления обеспечения государственных (муниципальных) нужд и имеющихся для этого финансовых ресурсов, обнаружение потенциальных резервов для последующего их рационального использования (системные возможности);
- использование результатов финансового контроля в рамках контрактной системы предыдущих периодов для планирования государственных (муниципальных) закупок, оценки его финансовой составляющей (перспективные возможности);
- осуществление постоянного наблюдения для реализации обозначенных планов в контексте использования (процессуальные возможности);
- определение не только законности и целесообразности, но и эффективности расходования бюджетных средств в рамках контрактной системы (результативные возможности);
- выработка направление по повышению эффективности расходования бюджетных средств в рамках контрактной системы (целевые возможности).
Объектом финансового контроля в рамках контрактной системы будут являться общественные отношения в области использования бюджетных средств посредством закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд.
Однако отдельные ученые к объектам государственного финансового контроля причисляют главных распорядителей (распорядителей, получателей) средств федерального бюджета, главных администраторов (администраторов) доходов федерального бюджета, главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита федерального бюджета; финансовые органы (главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которым выдаются межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов из федерального бюджета; федеральные государственные учреждения; государственные корпорации и государственные компании; хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах; отдельных юридических лиц и прочих субъектов отношений в рамках государственных закупок [8].
Подобная позиция видится в корне неверной, поскольку объектом обозначается предмет или вещь, от латинского о^есШш - предмет. Философские словари определяют объект как нечто противостоящее субъекту [9].
А вот предмет финансового контроля в рамках контрактной системы достаточно многоаспектен. В силу того, что потенциальное использование бюджетных средств начинается уже на этапе планирования, можно непосредственным предметом назвать планы закупок и планы-графики закупок (именно в последних заказчик обязан обосновать
начальную максимальную цену контракта, совокупная сумма которых не может выходить за пределы лимитов бюджетных обязательств). Также предметом будут являться контракты, заключенные по результатам определения поставщика, а также отчеты об исполнении контрактов.
Думается, что к предметам финансового контроля в рамках контрактной системы можно отнести и документы налогового и бухгалтерской отчетности заказчика, которые опосредованно могут доказывать соблюдение/несоблюдение последним финансовой дисциплины при осуществлении государственных (муниципальных) закупок.
Нужно отметить, что в рамках исследования различных видов финансового контроля представители науки финансового права в качестве предмета контроля называют именно документы. Так, например, О.В. Новиков предлагает считать документы бухучета предметом бюджетного контроля [10].
Хотя до настоящего времени не сложилось единого подхода к пониманию предмета финансового контроля.
Говоря о значении финансового контроля в рамках контрактной системы, необходимо определить его место в системе финансового права в целом.
Научным сообществом доказано, что правовое регулирование финансового контроля является институтом финансового права[11]. Имеются отдельные точки зрения о наделении финансового контроля статусом подотрасли финансового права. Так, Е.Ю.Гачева пишет: «учитывая всепроникающий характер финансового контроля, его возрастающую роль в условиях формирования рынка как важнейшей функции финансов, представляется возможным говорить об особой роли финансового контроля и, в первую очередь, государственного финансового контроля на каждом этапе осуществления финансовой деятельности. Важностью складывающихся при этом общественных отношений и необходимостью их урегулирования правом обусловлено выделение названных финансово-правовых норм в подотрасль финансового права» [12]. Исходя из первого научной позиции, представляется возможным предположить, что исследуемый вид контроля будет являться самостоятельным институтом финансового права.
Правовые основы указанного контроля представлены Законом № 44-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также рядом подзаконных нормативных правовых актов, детализирующих положение вышеназванных документов [13; 14; 15].
Итак, на основании проведенного исследования финансовый контроль в рамках контрактной системы можно определить как институт финансового права, система действий и мероприятий, направленных на проверку соблюдения норм и правил использования бюджетных средств при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных муниципальных нужд в целях оптимизации контрактной системы, отдельных ее этапов, повышения эффективности расходования бюджетных средств.
Литература и источники
1. СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
2. Геймур О.Г. Государственный финансовый контроль в бюджетной сфере России: организационно-правовое регулирование. Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. Тюмень, 2011. С. 3.
3. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма-ИНФРА-М, 2012. С. 130.
4. Столяров С.Н. Финансовый контроль в системе стратегического управления социально-экономическим развитием России (теория и практика). Автореф. дисс. .д-ра экон. наук. М., 2006. С. 15.
5. См.: Саттарова Н.А. Отдельные финансово-правовые средства обеспечения финансовой дисциплины в сфере денежного обращения // Финансовое право. 2016. № 4. С. 27.
6. Розанов И.И. Финансово-правовые средства обеспечения государственной финансовой дисциплины. Автореф. дисс. .канд. юрид. наук. Саратов, 1971. С. 5.
7. См.: Ильин А.Ю., Гулиева Л.М. Финансовый контроль при реализации государственного оборонного заказа // Налоги. 2017. № 2. С. 25.
8. См.: Контроль в финансово-бюджетной сфере: научно-практическое пособие / И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина, Н.Е. Абрамова и др.; отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2016. 320 стр.
9. Словарь философских терминов. 2-е изд., доп. и испр., Кемерово, 2011. С.113.
10. Новиков О.В. Бюджетная деятельность государства и бухучет (краткие тезисы доклада) II Финансовое право. 2016. № S. С. 29
11. См.: Концепция развития российского законодательства I Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 193.
12. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 113.
13. Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2015 г. № 1367 (ред. от 20 марта 2017 г.) «О порядке осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (вместе с «Правилами осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд») II СЗ РФ. 2015. № 52 (часть I). Ст. 7602.
14. Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1092 (ред. от 27 августа 2016 г.) «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» (вместе с «Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере») II СЗ РФ. 2013. № 49 (часть VII). Ст. 6435.
15. Приказ Минфина России от 22 июля 2016 г. № 120н «Об утверждении общих требований к порядку взаимодействия при осуществлении контроля финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, органов управления государственными внебюджетными фондами с субъектами контроля, указанными в пунктах 4 и 5 Правил осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2015 г. № 1367» II Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. № 44.
References and Sources
1. SZ RF. 2013. № 14. St. 1652.
2. Gejmur O.G. Gosudarstvennyj finansovyj kontrol' v byudzhetnoj sfere Rossii: organizacionno-pravovoe regulirovanie. Avtoref. diss. .. .kand. yurid. nauk. Tyumen', 2011. S. 3.
3. Finansovoe pravo: uchebnik / otv. red. N.I. Himicheva. S-e izd., pererab. i dop. M.: Norma-INFRA-M, 2012. S. 130.
4. Stolyarov S.N. Finansovyj kontrol' v sisteme strategicheskogo upravleniya social'no-ehkonomicheskim razvitiem Rossii (teoriya i praktika). Avtoref. diss. .d-ra ehkon. nauk. M., 2006. S. 1S.
5. Sm.: Sattarova N.A. Otdel'nye finansovo-pravovye sredstva obespecheniya finansovoj discipliny v sfere denezhnogo obrashcheniya II Finansovoe pravo. 2016. № 4. S. 27.
6. Rozanov I.I. Finansovo-pravovye sredstva obespecheniya gosudarstvennoj finansovoj discipliny. Avtoref. diss. . kand. yurid. nauk. Saratov, 1971. S. S.
7. Sm.: Il'in A.YU., Gulieva L.M. Finansovyj kontrol' pri realizacii gosudarstvennogo oboronnogo zakaza II Nalogi. 2017. № 2. S. 2S.
S. Sm.: Kontrol' v finansovo-byudzhetnoj sfere: nauchno-prakticheskoe posobie / I.I. Kucherov, N.A. Povetkina, N.E. Abramova i dr.; otv. red. I.I. Kucherov, N.A. Povetkina. M.: IZiSP, KONTRAKT, 2016. 320 str.
9. Slovar' filosofskih terminov. 2-e izd., dop. i ispr., Kemerovo, 2011. S.113.
10. Novikov O.V. Byudzhetnaya deyatel'nost' gosudarstva i buhuchet (kratkie tezisy doklada) II Finansovoe pravo. 2016. № S. S. 29
11. Sm.: Koncepciya razvitiya rossijskogo zakonodatel'stva / Pod red. T.YA. Habrievoj, YU.A. Tihomirova. M., 2010. S. 193.
12. Gracheva E.YU. Problemy pravovogo regulirovaniya gosudarstvennogo finansovogo kontrolya. M., 2000. S. 113.
13. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 12 dekabrya 2015 g. № 1367 (red. ot 20 marta 2017 g.) «O poryadke osushchestvleniya kontrolya, predusmotrennogo chast'yu S stat'i 99 Federal'nogo zakona «O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd» (vmeste s «Pravilami osushchestvleniya kontrolya, predusmotrennogo chast'yu S stat'i 99 Federal'nogo zakona «O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd») II SZ RF. 2015. № 52 (chast' I). St. 7602.
14. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 2S noyabrya 2013 g. № 1092 (red. ot 27 avgusta 2016 g.) «O poryadke osushchestvleniya Federal'nym kaznachejstvom polnomochij po kontrolyu v finansovo-byudzhetnoj sfere» (vmeste s «Pravilami osushchestvleniya Federal'nym kaznachejstvom polnomochij po kontrolyu v finansovo-byudzhetnoj sfere») II SZ RF. 2013. № 49 (chast' VII). St. 6435.
15. Prikaz Minfina Rossii ot 22 iyulya 2016 g. № 120n «Ob utverzhdenii obshchih trebovanij k poryadku vzaimodejstviya pri osushchestvlenii kontrolya finansovyh organov sub"ektov Rossijskoj Federacii i municipal'nyh obrazovanij, organov upravleniya gosudarstvennymi vnebyudzhetnymi fondami s sub"ektami kontrolya, ukazannymi v punktah 4 i S Pravil osushchestvleniya kontrolya, predusmotrennogo chast'yu S stat'i 99 Federal'nogo zakona «O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd», utverzhdennyh postanovleniem Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 12 dekabrya 2015 g. № 1367» II Byulleten' normativnyh aktov federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti. 2016. № 44.
БУРДОНОВА ОЛЬГА ВЛАДИМИРОВНА - аспирант кафедры публичного права Саратовского социально-экономического института (филиала) РЭУ им. Г.В. Плеханова.
BURDONOVA OLGA V. - Ph.D. student of the Public Law Chair of the Saratov Social and Economic Institute (branch) G.V. Plekhanova (2312.sofya@gmail.com)
