CC BY
11УДК 352/354
Организация экспертизы ценности документов в органах местного самоуправления муниципальных образований
Самсонова Татьяна Николаевна
В статье рассматриваются особенности организации экспертизы ценности в органах местного самоуправления муниципальных образований на основе современных нормативных требований.
Ключевые слова: экспертиза ценности документов, центральная экспертная комиссия, документальный фонд, номенклатура дел, уничтожение документов, сроки хранения документов.
Внимание исследователей и практиков к вопросам организации экспертизы ценности документов определяется тем, что при постоянном разрастании объемов документооборота и широком распространении, альтернативных бумаге видов носителей информации, требуется современный подход к систематизации документального фонда и отбора информации для архивного хранения. Хранение утратившей актуальность информации приводит к необоснованным финансовым затратам. В данном материале отметим базовые правила и отдельные проблемы проведения экспертизы ценности документов в органах местного самоуправления (далее - ОМСУ), с учетом традиционных и появившихся в последнее время норм и рекомендаций по организации этой процедуры. В частности, приказом Федерального архивного агентства от 31 июля 2023 г. № 77 введены в действие Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных органах, органах местного самоуправления и организациях (далее Правила хранения архивных документов), определяющие порядок проведения экспертизы ценности в условиях смешанного документооборота [1]. В этих Правилах уточнены процедурные особенности работы с электронными документами.
Анализ практики работы с документами в ОМСУ показывает, что нередко нарушаются сроки и правила проведения экспертизы
ценности документов, установленный порядок подготовки и согласования сдаточных описей дел постоянного хранения и по личному составу, актов на уничтожение документов. Встречаются также случаи применения в делопроизводстве номенклатур дел, утвержденных до 2020 г. Как следствие подобных ошибок возможна утрата архивных документов, которые предназначены для пополнения фондов государственных и муниципальных архивов и нарушение установленных Федеральным архивным агентством правил хранения документированной информации.
Экспертиза ценности документов - это изучение документов на основании критериев их ценности для определения сроков хранения документов [2]. В процессе экспертизы ценности также осуществляется отбор документов для включения в состав Архивного фонда Российской Федерации, передачи в структурное подразделение ОМСУ, осуществляющее хранение архивных документов или выделения к уничтожению дел, срок хранения которых закончился. Экспертиза ценности осуществляется на разных стадиях работы с документами, прежде всего в процессах систематизации документального фонда для организации оперативного делопроизводства, хранения документов в структурных подразделениях администрации и при подготовке к передаче архивных документов на постоянное хранение в отделы по делам архивов ОМСУ.
Для проведения экспертизы ценности в ОМСУ создается экспертная или центральная экспертная комиссия (далее - ЦЭК или ЭК), в зависимости от сложности организационной структуры и наличия подведомственных организаций. Экспертная комиссия - это совещательный орган, состоящий из специалистов, причастных к управлению документами в ОМСУ. Состав ЦЭК (ЭК) утверждается распоряжением главы администрации, председателем комиссии назначается его заместитель, курирующий управление делами. В составе ЦЭК (ЭК) также определяется секретарь и требуется представительство работников муниципального архива. На наш взгляд, в настоящее время в качестве члена ЦЭК необходим специалист, обеспечивающий информационную безопасность и надежность хранения информации в электронной базе данных ОМСУ для согласования решений, соответствующих его компетенции. Полноценную работу комиссии обеспечивают ответственные за делопроизводство в структурных подразделениях, осуществляющие работу по отбору, упорядочению, формированию дел и передачу на архивное хранение документов, образовавшихся в деятельности этих подразделений. Создание и деятельность ЦЭК (ЭК) осуществляется на основе Примерного положения об экспертной комиссии организации, утвержденного приказом № 43 Росархива от 11 апреля 2018 г. Порядок работы ЦЭК и ЭК устанавливается инструкцией по делопроизводству администрации ОМСУ.
Направления деятельности ЦЭК (ЭК) включают в себя организацию ежегодного отбора дел для хранения или уничтожения. Эта работа осуществляется путем просмотра дел, предоставленных для изучения структурными подразделениями. Важнейшей функцией ЦЭК (ЭК) является принятие решения о согласовании ряда документов. На заседаниях ЦЭК рассматриваются: проекты сводной номенклатуры дел ОМСУ, описи дел структурных подразделений постоянного хранения, по личному составу, временных (свыше 10 лет) сроков хранения, аналогичные описи электронных документов, акты о выделении к уничтожению документов, с истекшим сроком хранения, об утрате документов
и о неисправимых повреждениях архивных документов. Также ЦЭК (ЭК) уполномочена рассматривать предложения об изменении сроков хранения документов с пометкой ЭПК, установленных перечнями, и об установлении сроков хранения документов, не предусмотренных перечнями. ЦЭК ОМСУ может принять решение об увеличении срока хранения документа, указанного в типовом перечне, а вот сократить срок хранения не имеет права. Глава администрации утверждает упомянутые выше документы, только после того, как они будут согласованы с ЦЭК. Согласование обязательно фиксируется в протоколе заседания ЦЭК. Работа ЦЭК отражается в протоколах заседаний ЦЭК, которые оформляются в течение 5 дней после заседания, секретарем ЦЭК. Работа ЦЭК не должна быть формальной и ограничиваться составлением протоколов. Секретарь составляет полный протокол, отражающий ход обсуждения и решения спорных вопросов и содержащий четкие формулировки принятых решений. Заседания ЦЭК проводятся по мере необходимости. Структурные подразделения администрации ОМСУ также задействованы в проведении экспертизы ценности. Руководители структурных подразделений отвечают за составление раздела номенклатуры дел своего структурного подразделения, а также сдаточных описей дел документов отдела постоянного, временных (свыше 10 лет) сроков хранения. Экспертизе ценности подлежат все документы, создаваемые в процессе деятельности ОМСУ. На электронные документы описи составляются отдельно.
Начальным этапом экспертизы ценности документов в ОМСУ является подготовка сводной номенклатуры дел. Подготовка или уточнение сводной номенклатуры дел осуществляется ежегодно в конце года с целью систематизации документального фонда. Документальный фонд представляет собой совокупность документов, образующихся в деятельности администрации. Исключением может быть период, когда вступает в силу очередной перечень типовых архивных документов с указанием сроков хранения в начале текущего года и требуется оперативное внесение поправок в уже утвержденный документ.
Как, например, это случилось в феврале 2020 года.
В настоящее время документооборот в органах местного самоуправления имеет смешанную форму. Это означает, что в различных документопотоках параллельно используются документы, на бумажных и электронных носителях и соответственно в одном деле допустимо хранение как бумажных, так и электронных документов. Перечень решаемых задач в процессе экспертизы ценности документов в условиях смешанного документооборота имеет особенности. При рассмотрении номенклатуры дел уточняются не только полнота состава применяемых для документирования деятельности администрации документов, сроки их хранения, но и вид носителя информации. Для организации экспертизы ценности необходимо использовать действующие нормативные документы. Прежде всего, это Правила делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления, введенные в действие приказом Росархива № 71 от 22 мая 2019 г. и Правила хранения архивных документов 2023 г. Упомянутые документы определяют задачи и порядок проведения данной процедуры. Главным методом проведения экспертизы ценности в условиях роста разновидностей и видов носителей документов является экспертиза на основании нормативных правовых актов, прежде всего типовых перечней. Для определения сроков хранения документов все большее значение имеют федеральные законы, устанавливающие сроки хранения конкретных видов документов. Чаще всего речь идет об определении сроков хранения информации в негосударственном секторе, а также документов по личному составу. Для установления сроков хранения в ОМСУ должен применяться Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций с указанием сроков их хранения, утвержденный приказом Ро-сархива № 236 от 20 декабря 2019 г. [3]. Таким образом, процедура определения сроков хранения документов, как этап проведения
экспертизы ценности, максимально регламентирована и понятна исполнителям. Конечно, необходимо исключать технические ошибки. Сроки хранения архивных документов отсчитываются с 1 января года, следующего за годом, в котором была завершена работа с ними. Сроки хранения не зависят от носителя и ограничения доступа к информации.
Сложнее дело обстоит с определением вида носителя для размещения информации. Росархив не уполномочен, да и по объективным причинам не может установить единые требования к определению состава электронных документов для всех организаций, осуществляющих свою деятельность в самых разных условиях, с различными финансовыми, а соответственно техническими и кадровыми возможностями. В тоже время, руководитель ОМСУ имеет право определить состав электронных документов в своем документальном фонде при утверждении номенклатуры дел. Это решение принимается исходя из наличия программного обеспечения для создания, хранения и дальнейшего использования информации на электронном носителе с учетом мнения специалистов, задействованных в проведении экспертизы ценности документов. Какие нормативные документы можно использовать для обоснования такого решения? Для упорядочения перехода на безбумажный документооборот Росархив подготовил в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2011 г. № 176-р и ввел в действие приказом от 29 апреля 2011 г. № 32 рекомендации по подготовке ФОИВ перечней документов, которые могут создаваться и храниться на электронных носителях. Эти рекомендации использовались как руководство к действию и в ОМСУ. Росархив в 2011 г. рекомендовал, что подлинники документов постоянного срока хранения, если на этот счет нет законодательно установленных норм, нельзя создавать и хранить на электронном носителе. В настоящее время, когда продолжается рост количества электронных документов в составе документального фонда ФОИВ, в том числе постоянного срока хранения, Росархив предлагает составлять перечни документов, которые необходимо создавать и хранить на
бумаге. Для упорядочения этой процедуры Росархив подготовил проект Перечня видов управленческих документов, относящихся к составу Архивного фонда Российской Федерации, создание, хранение которых осуществляется исключительно на бумажном носителе, в котором наряду с другими представлены соответствующие документы органов местного самоуправления [4]. По мнению разработчиков Перечня, на бумаге должно создаваться и храниться 5-10% документов от общего количества документов постоянного хранения, включенных в Типовой перечень. Однако упомянутый документ в настоящее время находится на стадии проекта, до законодательного закрепления права утверждения такого Перечня за Росархивом. Решение о выборе носителя информации должно быть согласовано с экспертной комиссией при рассмотрении состава документов, включенных в номенклатуру дел. При этом следует оценивать потребности и возможности хранения электронных документов в ОМСУ, с учетом наличия и возможностей использования СХЭД.
На основании проектов описей дел постоянного хранения и по личному составу, проектов актов о выделении к уничтожению документов, с истекшими сроками хранения, подготовленных в структурных подразделениях, должностные лица ответственные за делопроизводство ОМСУ готовят сводные описи и акты. Описи электронных документов постоянного хранения, временных (свыше 10 лет) сроков хранения, в том числе по личному составу, а также акты на электронные документы, не подлежащие хранению, составляются для рассмотрения ЦЭК отдельно от описей и актов на бумажные документы. Подчеркнем, что Росархив не уточняет в опись бумажных или электронных дел, включаются дела, в которых хранятся документы на разных носителях. Одновременно упомянутые сводные документы ежегодно рассматриваются на заседании ЦЭК (ЭК).
Решение о включении документов в состав Архивного фонда Российской Федерации принимает экспертно-проверочная комиссия (далее - ЭПК) архивного учреждения,
источником комплектования которого является ОМСУ. Следовательно, руководитель ОМСУ, или уполномоченное им лицо утверждает перечисленные выше документы, после их проверки ЭПК отдела по делам архивов ОМСУ. Уничтожение документов раньше завершения проведения экспертизы ценности и утверждения руководителем ОМСУ описей дел постоянного хранения и согласования описей дел по личному составу, запрещено. На рассмотрение ЭПК отдела по делам архивов в случае необходимости направляются акты о повреждениях или утрате архивных документов, относящихся к документам Архивного фонда Российской Федерации. Таким образом, сложилась определенная система правил, которые должны соблюдаться при проведении экспертизы ценности документов в ОМСУ. Тем не менее, Росархив продолжает работу по дальнейшему упорядочению этой процедуры с ориентиром на развитие нормативных основ и оказания серьезной методической поддержки организациям со стороны уполномоченного ведомства. Заместитель директора ВНИИДАД Романова Е.А. отмечает, что в планах Росархива и подведомственного ему института документоведения и архивного дела упрощение механизмов определения сроков хранения документов для применения на практике [5]. Систему перечней документов с указанием сроков хранения, которая применялась долгие годы в нашей стране, планируется заменить информационной системой, построенной по реестровой модели, - ИС «Реестр видов документов».
Целью создания системы является формирование единой информационной базы о видах документов, образующихся в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, сроках хранения. Эта система может в будущем послужить методической основой для разработки Альбомов и Табелей форм документов ОМСУ, уточнения рекомендуемого вида носителя для конкретного вида документа. Информационную систему планируется обеспечить функционалом автоматического формирования номенклатур дел и подготовки выборки по различным критериям, а
также обеспечения взаимодействия между ее пользователями. Реестр видов документов предполагает в перспективе и использование возможностей искусственного интеллекта для проведения экспертизы ценности документов. Возможности применения информационных технологий для дальнейшего развития методов и способов организации экспертизы ценности документов позволят минимизировать ошибки в управлении документами в ОМСУ.
Библиографический список
1. Об утверждении Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных органах, органах местного самоуправления и организациях: Приказ Росархива от 31.07.2023 № 77 (Зарегистрировано в Минюсте России 06.09.2023 № 75119) // Доступ из справ.-прав. системы Консультант Плюс.
2. ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информа-
ции, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. -Введ. 2014-03-01. - М.: Стандартинформ, 2014. - С. 4.
3. Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций с указанием сроков их хранения. Утвержден приказом Росархива № 236 от 20 декабря 2019 г. (зарегистрирован Минюстом России 06.02.2020, регистрационный № 57449). -URL:http://archives.ru/documents/2019-perechen-typdocs-organization.shtml.
4. Перечень видов управленческих документов, относящихся к составу Архивного фонда Российской Федерации, хранение которых осуществляется исключительно на бумажном носителе. Проект.URL: http://ar-chives.gov.ru/sites/default/files/2021-01-12 project perechen-paper.pdf.
5. Романова Е.А. Развитие теории и методики экспертизы ценности документов и комплектования архивов в условиях цифровизации // Документация в информационном обществе: формирование и сохранение наследия цифровой эпохи: доклады и сообщения XXIX Международной научно-практической конференции. -М., 2023. - С. 117-125.
