Организация деятельности автономной государственной службы в зарубежных странах Текст научной статьи по специальности «Право»

Сагидан Анар Жарылкасынкызы,

гл.эксперт-начальник отдела международного законодательства

и сравнительного правоведения Института законодательства РК, кандидат юридических наук

Жумабаева Меруерт Ербосыновна,

ведущий научный сотрудник отдела международного законодательства

и сравнительного правоведения Института законодательства РК

ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АВТОНОМНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Одним из актуальных вопросов государственного управления является формирование автономного корпуса государственных служащих.

В своем выступлении на XVI съезде партии «Нур Отан» Президент РК Н. Назарбаев отметил необходимость формирования «современного, профессионального и автономного государственного аппарата, обеспечивающего качественную реализацию экономических программ и предоставление государственных услуг». В этом аспекте важной задачей является сделать корпус государственных служащих профессиональным и автономным. Зависимость административной государственной службы от политического уровня излишне политизирует принятие решений; при этом, отмечает Президент, смена министров и акимов не должна влиять на работу административной государственной службы [1].

Если обратиться к этимологии слова, то автономия (греч. amovoцía - «самозаконие») - это самостоятельность, способность или право субъекта действовать на основании установленных им самим принципов. В правовом понимании, автономия - это право, предоставляемое объединениям, сословиям, корпорациям, руководствоваться собственными нормами и правилами в определённых пределах. Автономный государственный аппарат, полагаем, предполагает профессиональное управление без политики при руководстве правилами вне зависимости от политического уровня.

В англосаксонских странах правовые механизмы в сфере государственной службы призваны создать жесткие рамки для действий выборных должностей и государственных служащих. В англосаксонских странах важнейшей задачей в сфере государственной службы традиционно выступает создание системы защиты частных лиц, граждан от произвола в государственном управлении. Правовые механизмы в этой сфере призваны создать жесткие рамки для действий выборных должностей и государственных служащих. Главное внимание в странах данной правовой семьи уделяется проблеме ответственности представителей государственных органов, судебному контролю и процессуальным нормам [2].

В Великобритании основным принципом деятельности государственной службы является отделение государственного управления от политики. В связи с этим все правительственные структуры в стране разделены на политические, которые принимают решения, и исполнительные, которые решения реализуют.

В Великобритании действует трехзвенная система государственного управления:

- министерства: определяют стратегию государственного развития, обеспечивают эффективное функционирование различных сфер управления, разрабатывают и реализуют различные программы, готовят законопроекты и проводят их экспертизу, совершенствуют структуру управления и осуществляют

надзорные функции;

- неминистерские исполнительные органы составляют исполнительные неминистерские органы и совещательные неминистерские органы. Исполнительные неминистерские органы обладают определенной самостоятельностью по реализации возложенных на них функций (например, исполнительная служба по вопросам безопасности). Совещательные органы создаются министерствами для получения консультаций по определенным вопросам (например, комитет по здравоохранению);

- децентрализованные учреждения.

Государственные служащие Великобритании

делятся на служащих, занимающихся политическими вопросами и служащих-управленцев. К числу государственных служащих-политиков относятся в первую очередь высшие должностные лица: премьер-министр, министры, государственные секретари и некоторые другие высокопоставленные чиновники. Высший слой профессиональных служащих, относимых ко второй категории, самым непосредственным образом участвует в разработке политических решений, но, в отличие от министров, не несет никакой политической ответственности за их последствия.

Гражданскими служащими не считаются судьи, военнослужащие, служащие полиции и органов местного самоуправления, учителя и работники национальной службы здравоохранения. Представители всех перечисленных категорий вместе с гражданскими служащими объединяются более широким понятием - «служащие общественного (публичного) сектора».

В состав высшей группы служащих входят ведущие политические и административные руководители: постоянные секретари министерств, их заместители и помощники заместителей. Для них существуют особые правила пребывания в должности.

Все остальные служащие разделены на несколько категорий. Первая (общая) категория включает административную часть, вторая категория - научные работники, третья - технические специалисты [3].

В целом государственную службу Великобритании отличает эффективная система контроля над деятельностью чиновников всех уровней, ориентация на постоянную модернизацию своих структур и общая ориентированность на менеджериальную модель организации государственной службы.

Государственная служба в США определяется федеративным устройством страны, системой разделения властей и ориентирована на противодействие бюрократическим традициям и организации эффективного менеджмента в системе государственного управления. Так, в ходе реформирования государственной службы значительное внимание уделялось сокращению численности государственных служащих федеральных учреждений, были выдвинуты следующие приоритеты: улучшение финансовой дисциплины; стратегическое управление человеческим капиталом; закупки на конкурентной основе; интеграция бюджетного процесса с оценкой исполнения; расширение сферы электронного правительства.

Важной особенностью института государственной службы в США является отсутствие единой государственной службы. Она разделена по административно-территориальному принципу на множество автономных систем.

Особую роль в системе государственной службы США играет Служба высших руководителей - персональная система в органах исполнительной власти, насчитывающую около 8 тыс. карьерных и некарьерных служащих, занятых на ключевых постах в 75 ведомствах. Они занимают промежуточное положение между политическими руководителями, назначаемыми президентом, и остальными федеральными государственными служащими. В Службе высших руководителей введены 4 типа назначений: карьерные, некарьерные, чрезвычайные и временные. Карьерные назначения происходят в соответствии с квалификационными требованиями, устанавливаемыми самим ведомством, из числа кадровых служащих. Некарьерные назначения распространяются только на общие должности, которые связаны с политическим управлением и формированием стратегического курса. Временные назначения на общие должности производятся на срок не более 3 лет, когда ведомству требуется быстро принять служащего для выполнения специального проекта или важной работы, а формальная процедура приема из-за ее длительности не устраивает. Чрезвычайные назначения на общие должности происходят на срок не более 18 месяцев в случае крайней необходимости.

В настоящее время в США осуществляется работа по устранению излишних административных барьеров, содержащихся в актах регулирующих деятельность ведомств, приня-

тых в разные годы. В сфере управления государственной службой проводится перераспределение служащих: должно быть увеличено число тех, кто непосредственно производит услуги (эксперты), и сокращены звенья служебной иерархии (число начальников).

В США также встречается институт «совет -менеджера». Менеджер - это профессиональный чиновник, нанимаемый советом, с ним заключается контракт, и он работает в качестве менеджера-управляющего. Он ведет оперативные дела, координирует финансы, деятельность различных муниципальных служб. Если он справляется со своими обязанностями, то контракт продлевается, если нет — совет ищет другого, более подходящего управляющего [4].

Интере сен опыт организации государственной службы в романо-германских странах (Германия, Франция).

Для государственной службы Германии характерны различия в правовом положении чиновников и служащих государственных учреждений, сложная четырехступенчатая система уровней государственной службы, весьма архаичная система государственных должностей, наименования которым были даны еще в Германии империи [5].

Лица, находящиеся на государственной службе в Германии, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Различия в их статусе определяются характером их взаимоотношений с государством, в порядке приема на работу, прохождения и прекращения службы, в установленных к ним требованиях, прав и обязанностей. Статус чиновника в стране подразумевает осуществление государственных функций, обеспечивающих безопасность государства и общества.

В Германии, как и во многих других странах, проводится различие между политическими должностями и собственно государственными служащими. Политические чиновники оставляют свою должность с приходом к власти представителей других партий, формирующих новый правительственный кабинет. Чиновники-специалисты постоянно осуществляют государственные функции. Они должны иметь высший уровень профессионально-административной подготовки. Именно они обеспечивают непрерывность и стабильность управленческого процесса.

Министры также принадлежат к системе государственной службы, однако, не являются чиновниками в установленном законом смысле.

Их правовой статус определен специальным законом о министрах, принятым еще 1953 г. Они считаются не служащими, а должностными лицами и имеют право заниматься политической деятельностью.

Различия между чиновниками и служащими (и рабочими) государственной службы состоят в том, что первые назначаются на службу, а со вторыми (и третьими) заключается трудовое соглашение. Чиновники назначаются пожизненно, а трудовое соглашение может быть расторгнуто [6].

Вместе с тем в ходе реформирования системы государственной службы в Германии идет дискуссия о ликвидации чиновничества как специального вида государственных служащих, наделенных особым статусом. Такие требования обосновываются формированием чиновничества в замкнутую касту и наличием у чиновников многих привилегий.

В организации государственной службы Франции сочетаются система найма («открытая государственная служба») и система карьеры («закрытая государственная служба»). В соответствии с этим государственные служащие делятся на две большие группы:

1) Служащие, не являющиеся чиновниками, работающие в государственных учреждениях по найму. Сюда относятся те, кто работает на условиях почасовой оплаты и по контракту, стажеры.

2) Служащие-чиновники, постоянно работающие в системе государственной службы и составляющие ее костяк.

Страны Восточной Европы прошли особый путь становления и развития государственной службы. Из всех стран Восточной Европы наиболее успешно осуществлены реформы государственной службы в Венгрии и Польше.

В Венгрии высшим органом государственной власти и народного представительства является Государственное собрание. Государственное собрание избирает премьер-министра и принимает программу правительства.

Решения принимаются в два этапа: на первом этапе утверждается концепция, на втором этапе разрабатывается проект нормативного правового акта. На заседании административных статс-секретарей принимается решение о внесении документов в кабинет министров, доработке их или возвращение в профильное министерство.

При проведении реформ Венгрии много внимания уделялось процессу децентрализации. В 1990 году местным муниципальным властям

были предоставлены более широкие полномочия и автономия, что привело к улучшению обслуживания. Уровень образованности населения Венгрии достаточно высок. После произведенных изменений правительство унаследовало высококачественный штат государственных служащих. Но не все государственные служащие работали в структуре министерств. Существуют три другие разновидности центральных органов государственного управления: органы общенациональной компетенцией, министерские отделы и автономные подразделения центральных органов власти.

До внесения 2001 году поправок в Закон «О государственной гражданской службе» система подразделялась на четыре категории государственных гражданских служащих. Чиновники с учеными степенями не ниже бакалавра относились к первому классу, чиновники со средним образованием - ко второму, канцелярские служащие уровня машинисток - к третьему, люди физического труда - к четвертому классу. Каждый класс предусматривал несколько ступеней. Как правило, через каждые три года работы в системе государственного управления служащий переводился (и по-прежнему пере водится) на следующую ступень. Согласно поправкам 2001 года, отныне лишь должностные лица первого и второго классов относятся к категории государственных гражданских служащих и подпадают под действие Закона «О государственной гражданской службе». Составление бюджета заработной платы передано в ведение свыше 3000 организаций-работодателей, которые могут использовать сэкономленные на вакансиях средства для того, чтобы поднять оклад данного госслужащего максимум на 20%. В силу этого руководители заинтересованы в урезании штата своих сотрудников и сохранении свободных мест. Тем не менее, существует озабоченность низким уровнем окладов в госсекторе по сравнению частным сектором. Закон «О государственной гражданской службе» 1992 года обеспечивает законодательную основу продвижения по службе на основании эффективности работы. Это был первый такой всеобъемлющий закон в регионе. Закон вводит все необходимые элементы системы государственной гражданской службы на основе способностей заслуг, включая политический нейтралитет защиту от политического вмешательства, строго определенную кадровую систему соответствующей системой оплаты труда, систему оценки персонала обучение.

С 1992 года в этот Закон несколько раз вносились поправки. В 2001 году правительство выступило с инициативой внесения поправок в законодательство с целью сделать кадровую систему государственной службы более закрытой. При этом должны были быть ограничены возможности для «входа со стороны» и сделан мощный акцент на воспитании кадров. Это называется системой «пожизненной карьеры на государственной службе». Цель заключается в том, чтобы обеспечить каждому государственному служащему стабильность предсказуемость ожиданий на всех ключевых этапах, начиная от поступления на службу заканчивая выходом на пенсию, гарантируемую и финансируемую государством. Должны быть прояснены ожидания системы вознаграждения, льготы возможности продолжения обучения. Это будет сопровождаться некоторым сокращением объема «легальной» государственной службы, которая будет ограничена управленцами персоналом, осуществляющими основные виды деятельности по государственному управлению при отправлении государственной власти. [7]

В 1990-х годах в Польше были проведены административные реформы, направленные на комплексную реструктуризацию административных функций. В государственном управлении выделены различные отрасли, охватывающие основные сектора. Министры несут ответственность за политику и стратегию в отдельных областях, а не за текущее государственное управление. На различных уровнях публичной администрации ликвидировались сложные административные процедуры.

Таким образом, анализ зарубежного опыта функционирования государственной службы показал, что во многих странах государственная служба постоянно реформируется и совершенствуется. Наиболее прогрессивными, полагаем, являются следующие подходы:

1. Основным принципом деятельности государственной службы является отделение государственного управления от политики.

2. Политические чиновники оставляют свою должность с приходом к власти представителей других партий, формирующих новый правительственный кабинет, а чиновники-специалисты, имеющие высший уровень профессионально-административной подготовки, постоянно осуществляют государственные функции. Тем самым обеспечивается непрерывность и стабильность

управленческого процесса.

3. Должно быть увеличено число тех, кто непосредственно производит услуги (экспертов), и сокращены звенья служебной иерархии (число

начальников), что способствует повышению статуса эксперта и самостоятельности в принятии решений.

Список литературы

1. http://www.akorda.kz/ru/page/page_219337_vystuplenie-prezidenta-respubliki-kazakhstan-predsedatelya-partii-

2. http://www.distanz.ru/videoLecture/3394/

3. Фененко Ю.В. Муниципальные системы зарубежных стран: правовые вопросы социальной безопасности / Ю.В. Фененко. - М.: МГИМО-Университет, 2004. - 401. - 32 с.

4. Зенков М.Ю. Зарубежный опыт управления: Государственная служба: Учебное пособие. -Новосибирск: НГАУ, 2004. - 130 с.

5. Козырин А.Н. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах: учебное пособие / А.Н. Козырин, Е.К. Глушко, М.А. Штатина; под ред. А.Н. Козырина; Гос. Ун-т -Высшая школа экономики. - М.: ТЕИС, 2006. - 287 с.

6. Литвинцева Е.А. Управление персоналом государственной службы в зарубежных странах / Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2010. - 124 с.

7. http://www.0ecd.0rg/puma/f0cus/c0mpend/hu.htm#Ethics.

Мацала шет елдерде автономды мемлекеттж цызметтщ уйымдастыру мэселелер1не арналган. Мацалада алгы цатардагы елдердщ мемлекеттж басцаруды саясаттан тыс шыгару тэж1рибей баяндалган. Осы саладагы озыц тургылар белгтенген.

TYÜin свздер: автономды мемлекеттж цызмет, саясат, озыц тургылар, мемлекеттж басцару.

Статья посвящена вопросам организации деятельности автономной государственной службы в зарубежных странах. В статье изложен передовой опыт ведущих стран по отделению государственного управления от политики. Обозначены наиболее прогрессивные подходы в этой сфере.

Ключевые слова: автономная государственная служба, политика, передовые подходы, государственное управление.

This article is devoted to the activity arrangement of the autonomous public service in foreign countries. In article was described the best practices of the leading countries in the department ofpublic administration from politics and was identified the most progressive approaches in this area.

Keywords: autonomous public service, policy, progressive approach, public administration.

Анар Жарылк;асынк;ызы CaF^iaH,

КР Зацнама институты хальщаральщ зацнама жэне салыстырмалы ^¥^ьщтану бeлiмшiц бастыгы-бас сарапшысы, з.г.к.

Меруерт Ербосынкызы Жумабаева,

КР Зацнама институты халыщаралыщ зацнама жэне салыстырмалы к^ыщтану бeлiмiнiц жетекшi гылыми rçызметкерi

Шет елдерде автономды мемлекеттж кызметтщ ж^мысын ^йымдастыру

Сагидан Анар Жарылкасынкызы,

гл.эксперт-начальник отдела международного законодательства и сравнительного правоведения Института законодательства РК, к.ю.н.

Жумабаева Меруерт Ербосыновна,

ведущий научный сотрудник отдела международного законодательства и сравнительного правоведения Института законодательства РК

Организация деятельности автономной государственной службы в зарубежных странах

Sagidan Anar Zharylkasynkyz^

Head of the Department of international legislation and comparative law of the Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan, c.j.s.

Zhumabayeva Мeruert Еrbosynovna,

Leading Research Fellow of the Department of International Legislation and Comparative Law of the Institute of Legislation of the Republic of Kazakhstan

Activity arrangement of the autonomous public service in foreign countries