CC BY
45
DOI 10.24411/2227-7315-2020-10152
УДК 340
С.Н. Туманов
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ, ПРАВОВЫЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ГАРАНТИИ РЕАЛИЗАЦИИ ВНЕШНИХ ФУНКЦИЙ СОВРЕМЕННЫМ РОССИЙСКИМ ГОСУДАРСТВОМ
Введение: общетеоретическое исследование механизма реализации внешних функций Российского государства актуально ввиду недостаточного внимания к вопросам теории государства в целом в отечественном правоведении. В практическом плане изучение закономерностей функционирования Российского государства злободневно по причине роста внешних угроз и вызовов, меняющих ориентиры государственного управления в области экономики и политики. Цель: формирование общетеоретической модели организационных, правовых и экономических гарантий реализации внешних функций государства. Методологическая основа: центральным методом исследования выступает общенаучный системно-структурный подход, благодаря которому гарантии реализации внешних функций государства рассматриваются как единый системный комплекс организационных, правовых и экономических средств. В числе частноправовых методов также используются формально-юридический и сравнительно-правовой. Результаты: предложено авторское понимание соотношения и взаимосвязи организационных, правовых и экономических гарантий реализации внешних функций государства. Выводы: неопределенность компетенционных границ различных субъектов внешнеполитической деятельности, вызванная отсутствием единого нормативного акта, устанавливающего правовой статус указанных субъектов, влечет за собой ряд негативных последствий.
Ключевые слова: внешние функции государства, гарантии реализации внешних функций государства, механизм реализации внешних функций государства.
S.N. Tumanov
ORGANIZATIONAL, LEGAL AND ECONOMIC GUARANTEES FOR THE IMPLEMENTATION OF EXTERNAL FUNCTIONS BY THE MODERN RUSSIAN STATE
Background: the general theoretical study of the mechanism for implementing the external functions of the Russian state is relevant due to the lack of attention to the theory of the state as a whole in Russian law. In practical terms, the study of the laws of the functioning of the Russian state is topical due to the growth of external threats and challenges that change the guidelines of public administration in the field of Economics and politics. Objective: formation of a general theoretical model of organizational, legal and economic guarantees for the implementation of external functions of the state. Methodology: the central method of research is a general scientific system-structural
© Туманов Сергей Николаевич, 2020
Доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой истории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); е-mail: [email protected] © Tumanov Sergey Nikolaevich, 2020
Doctor of law, associate Professor, head of History of state and law department (Saratov State Law Academy) 27
approach, through which guarantees for the implementation of external functions of the state are considered as a single system of organizational, legal and economic means. Among private law methods, formal legal and comparative legal ones are also used. Results: the author's understanding of the relationship and interrelation of organizational, legal and economic guarantees for the implementation of external functions of the state is proposed. Conclusions: the uncertainty of the competence boundaries of various subjects of foreign policy activity caused by the absence of a single normative act establishing the legal status of these subjects leads to a number of negative consequences.
Key-words: external functions of the state, guarantees of implementation of external functions of the state, mechanism of implementation of external functions of the state.
Российское государство осуществляет свою внешнеполитическую деятельность в ситуации, осложненной существенными внешнеэкономическими и геополитическими рисками, что дополнительно актуализирует проблематику гарантирования реализации государством его внешних функций.
В качестве системы гарантий рассматривается совокупность внутренних и внешних условий и факторов, способствующих обеспечению процесса реализации внешних функций Российского государства. Среди внутренних гарантий наибольшее значение имеют правовые, организационные и экономические. Они именуются внутренними, поскольку обеспечивают функционирование различных звеньев аппарата государства, непосредственно осуществляющих внешние функции государства на территории самой Российской Федерации и ее собственными силами. g Представляется, что гарантирование профессиональной деятельности госу-
~ дарственных служащих по осуществлению внешних функций включает в себя
m о
- ряд направлений:
z формирование звеньев государственного аппарата, вовлеченных в процесс
| осуществления внешних функций;
| разработку и принятие нормативных актов, обеспечивающих правовую основу
£ осуществления внешних функций;
0
| подготовку квалифицированных кадров;
У
| создание материально-технической базы органов, осуществляющих внешние
2 функции;
g финансовое обеспечение осуществления внешних функций.
| Отмеченные выше направления как раз и призваны обслуживать организа-
| ционные, правовые и экономические гарантии.
° Эффективное осуществление внешних функций возможно только при глубоко
§ продуманном организационном механизме их обеспечения, способствующем | достижению целей и разрешению задач, стоящих перед субъектами осущест-s вления внешней политики [1, с. 171-173]. Последнее требует компетентности и | профессионализма, что достигается разработкой и проведением целенаправлен-
1 ной кадровой политики, способной обеспечить соответствие результативности внешних функций целям государства в области внешней политики и международных отношений.
Организационные гарантии связаны с формированием аппарата, осуществляющего внешние функции, и его кадровым обеспечением.
Такие гарантии являются ядром осуществления внешних функций государства, т.к. без специально формируемых государственных институтов вряд ли можно было бы говорить о реализации внешней политики государства. Организационные гарантии находят конечное воплощение в системе государственных органов, наделенных полномочиями на осуществление внешних функций.
Для большинства органов государственной власти осуществление таких функций не является единственным направлением деятельности. Тем не менее рассмотрение действующего законодательства показывает, что в структуре практически любого органа, осуществляющего свои полномочия, в т.ч. и в сфере внешней политики и международных отношений, формируются подразделения, чья деятельность связана с разрешением вопросов или обеспечением осуществления внешних функций государства.
Так, Указом Президента РФ от 29 июня 2004 г. № 815 сформировано Управление Президента Российской Федерации по внешней политике1.
В структуре Министерства обороны Российской Федерации сформированы Управление Минобороны России по контролю над выполнением договоров (Национальный центр по уменьшению ядерной опасности), а также Главное управление международного военного сотрудничества Минобороны России2.
В центральном аппарате МВД России сформировано Национальное центральное бюро Интерпола3.
Анализ действующего законодательства показывает, что основное бремя по созданию и реализации организационных гарантий в отношении служб и подразделений, непосредственно осуществляющих функции в сфере международных отношений, ложится на МИД России.
Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 12 июля 2004 г. № 865 «Вопросы министерства иностранных дел Российской Федерации» (в ред. от 28 октября 2016 г.)4 МИД России образует научно-консультативные, методические и экспертные советы, координационные и совещательные органы (советы, комиссии), подведомственные территориальные органы, специализированные структурные образовательные подразделения загранучреждений (подп. 8-10.1 п. 7 Указа); а также вносит в Правительство РФ предложения по созданию медицинских и санаторно-курортных организаций (подп. 12 п. 7 Указа).
Сущность организационных гарантий проявляется и в системе взаимодействий между различными звеньями внешнеполитического аппарата при ведущей роли Президента РФ, Правительства РФ и МИД России. Установление таких взаимосвязей направлено на обеспечение единства внешней политики Российской Федерации, принятия органами политических решений в соответствии с интересами Российской Федерации.
Примером такой взаимосвязи можно назвать положения ст. 106 Конституции РФ, обязывающие Совет Федерации рассматривать законы о ратификации и денонсации международных договоров, принятые Государственной Думой РФ. Координирующая роль МИД России отмечена в Федеральном законе от 4 янва-
1 См.: Положение об Управлении Президента Российской Федерации по внешней политике (утвержден Указом Президента РФ от 29 июня 2004 г. № 815) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 7, ст. 2750; 2014. № 30, ч. II, ст. 4286.
2 URL: http://mil.ru/ (дата обращения: 05.09.2020).
3 URL: https:// мвд. рф/mvd/structurel (дата обращения: 05.09.2020).
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 28, ст. 2880; 2016. № 44, ст. 6120. 29
ря 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», Указе Президента РФ от 8 ноября 2011 г. № 1478 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации»5.
К организационным гарантиям можно отнести обеспечение безопасности субъектов, осуществляющих внешние функции государства. Особенно это актуально в отношении загранучреждений, дипломатических и консульских миссий. Организация специальной защиты указанных субъектов является составной частью обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также одним из условий осуществления внешних функций государства.
Безопасность названных субъектов обеспечивается Службой внешней разведки, ФСБ России, Министерством обороны России в соответствии с законодательством, а также согласно мероприятиям обеспечения безопасности учреждений Российской Федерации за рубежом с учетом угроз терроризма6.
Организационные гарантии в части кадровой политики призваны обеспечить следующие результаты:
развитие системы профессиональных кадров в соответствии с новыми условиями глобализации;
оптимизацию штатной численности кадрового аппарата; создание необходимых предпосылок осуществления профессиональных задач; внедрение новейших технологий прохождения службы и др. Так, в отношении кадровой политики, МИД России «осуществляет кадровое обеспечение центрального аппарата МИДа России, загранучреждений, территориальных органов, подведомственных организаций, организует подготовку, профессиональную переподготовку и повышение профессиональной и языковой квалификации кадров дипломатической службы, а также принимает участие в кадровом обеспечении Россотрудничества (подп. 33 п. 6 Указа); «устанавливает порядок и сроки проведения аттестации руководителей и кандидатов на должности руководителей подведомственных образовательных организаций» (подп. 42.4 п. 6); вносит в Правительство РФ предложения по созданию образовательных организаций для подготовки и профессиональной переподготовки дипломатического корпуса (подп. 12 п. 7 Указа).
Правовые гарантии призваны обеспечить полноту правового регулирования осуществления внешних функций государства. От этого зависят качество и своевременность осуществления рассматриваемых функций.
Недостаточное правовое регулирования механизма осуществления внешних функций, пробелы правового регулирования вызывают различного рода конфликтные ситуации между государственными органами, а также должностными лицами в процессе осуществления возложенных на них полномочий, что влияет на качество осуществления внешних функций государства.
Кроме этого, рассматриваемые гарантии должны стать условием предупреждения или исключения дублирования полномочий различных субъектов осуществления рассматриваемых функций. Одним из способов решения указанной задачи выступает конкретизация полномочий. Ее отсутствие в необходимых
30 07.09.2020).
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 46, ст. 6477.
6 См.: Официальный сайт МИД РФ. URL: http://www.mid.ru/ru/home (дата обращения:
случаях ведет к существованию «размытой компетенции», когда отсутствие конкретизации прав и обязанностей (либо перечня полномочий) вносит путаницу в процесс осуществления функций, снимает ответственность за принимаемые решения и в конечном итоге способно нанести ущерб престижу страны на международной арене.
Размытые границы компетенции, а также иные пробелы правового регулирования отдельных направлений внешнеполитической деятельности обусловливают, с одной стороны, проявление различного рода злоупотреблений в системе государственной службы, выражающихся в неисполнении служебных обязанностей, связанных с осуществлением внешних функций государства либо в принятии решения, не соответствующего внешнеполитическим интересам государства. С другой стороны, размытость правого регулирования сковывает инициативу принятия решений во внешнеполитической сфере вследствие боязни ответственности или проявления некомпетентности, профессиональной безграмотности.
Можно также отметить, что отсутствие нормативно-правового базы работы механизма осуществления внешних функций становится причиной совершения непродуманных шагов, ведущих к серьезным политическим последствиям (санкциям, утрате доверия, разрыву международных договоров, прекращению исполнения обязательств и др.).
Неопределенность компетенционных границ различных субъектов внешнеполитической деятельности, вызванная отсутствием единого нормативного акта, устанавливающего правовой статус указанных субъектов, влечет за собой ряд негативных последствий.
Отсутствие эффективного правового регулирования внешнеполитического процесса не только противоречит конституционным положениям в области внешней политики, но и лишает механизм осуществления внешних функций государства адекватной ответственности за негативные последствия, что отражается на общем статусе России в международных отношениях.
Экономические гарантии. Влияние экономики на внешнюю политику вполне очевидно, хотя до начала ХХ в. взаимосвязь политики и экономики в практике отрицалась. Считалось, что внешняя политика и экономика не имеют общих граней соприкосновения. Так, представителями школы классического реализма указывалось, что внешняя политика любого государства преследует две цели: укрепление собственного авторитета на международной арене и собственное усиление.
Долгие годы в теории международных отношений основное внимание уделялось безопасности существования государств. Отношение к повышению уровня социального обеспечения населения и развитию народно-хозяйственного комплекса оставалось посредственным [2, с. 15]. Экономические связи рассматривались лишь в контексте обеспечения военной мощи государства.
Однако многие исторические факты доказывают обратное. Так, Англия в период Нового времени добилась влияния на мировую политику благодаря контролю над торговыми судоходными путями. Последнее соответственно требовало преобладания в военной мощи, в первую очередь флота. Внеся существенный финансовый вклад в развитие военно-морского комплекса, Лондон занял доминирующие позиции на море и обеспечил безопасность торгового мореплавания.
Интервенционная политика США в отношении латиноамериканских стран начала ХХ века осуществлялась по соображениям экономического обеспечения внешней политики.
В 70-х годах прошлого столетия Джозеф Наем и Роберт Кохейн в целях преодоления традиционных взглядов на соотношение экономики и внешней политики продемонстрировали их взаимовлияние и взаимозависимость [3, с. 41]. По мнению американских политэкономистов, экономические отношения способны трансформировать политические отношения между государствами.
Последующие десятилетия развития внешней политики различных государств подтверждают справедливость названной концепции взаимозависимости в международных отношениях.
Современный этап внешнеполитических связей показывает, что чем выше экономический потенциал страны, тем, с одной стороны, она наиболее привлекательна как потенциальный партнер на мировом рынке, а с другой стороны, посредством экономического ресурса появляются рычаги влияния на конкурентов, а также обеспечивается сохранение отношений между государствами-партнерами, несмотря на неблагоприятные конъюнктурные факторы.
Это подтверждается примерами развития российско-германских отношений, в которых Россия сохраняет свои позиции в энергетическом партнерстве, несмотря на жесткую критику ее внешней и внутренней политики со стороны канцлера Германии А. Меркель.
Представляется, что не могущество, не уровень суверенитета, а наличие огромного запаса экономико-стратегических ресурсов, выступающих определенного рода «подушкой безопасности», позволяет России сохранять партнерские отношения с иностранными державами, несмотря на противоречия в геополитической и экономической сферах.
Хорошо изученным фактором является влияние внутреннего благополучия населения на внешнюю политику государства. Не случайно во второй половине ХХ в. практически в каждом государстве, хотя и формально, но ставилась задача роста социального благополучия населения. Необходимость повышения жизненного уровня граждан отмечалась в основных законах государств социалистической направленности.
Таким образом, чем выше уровень социально-экономического развития и благополучия граждан, тем сильнее государство, которое получая, вследствие указанного факта, стабильность, поддержку и уверенность во внутренних делах, становится способным сосредоточить усилия на внешнеполитической арене и быть субъектом влиятельной внешнеполитической деятельности.
Закономерно, что в Концепции внешней политики РФ отмечается влияние внутригосударственных социальных процессов на развитие международных отношений, а также важность социального и экономического обеспечения населения, его духовного и интеллектуального развития7.
Следовательно, экономические факторы вполне корректно относятся к числу гарантий осуществления внешних функций современного государства, играют обеспечительную роль в механизме реализации внешних функций государства, оказывая влияние на эффективность его действия, обусловливая мощь страны и
7 См.: Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 2016 г. № 640 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 49, ст. 6886.
суверенитет государства. Кроме этого, сила экономических факторов оказывает влияние на выбор инструментария внешнеполитической деятельности и международного влияния.
Библиографический список
1. Туманов С.Н. Механизм реализации внешних функций российского государства: вопросы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2017. 501 с.
2. Невоенные рычаги внешней политики России. Региональные и глобальные механизмы / под ред. М.В. Братерского. М.: Изд. дом Высшая школа экономики, 2013. 279 с.
3. Keohane R.O., Nye J.S. Power and Interdependence: World Politics in Transition. Boston, 1977. 268 p.
References
1. Tumanov S.N. Mechanism of Implementation of External Functions of the Russian State: Questions of Theory and Practice: dis. ... doc. of law. Saratov, 2017. 501 p.
2. Non-military Levers of Russian Foreign Policy. Regional and Global Mechanisms / ed. by M.V. Bratersky, Moscow: publishing house Higher school of Economics, 2013. 279 p.
3. Keohane R.O., Nye J.S. Power and Interdependence: World Politics in Transition. Boston, 1977. 268 p.
