CC BY
61
С.Н. Туманов
СИСТЕМА ПРИНЦИПОВ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЙСТВИЯ МЕХАНИЗМА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ВНЕШНИХ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА
В статье анализируются отправные нормативные начала осуществления внешних функций государства. Критически оценивается позиция, согласно которой принципы осуществления внешних функций государства имеют только конституционно-правовую природу. Приводится авторская аргументация модели принципов реализации основных направлений деятельности государства на международной арене с учетом его федеративного устройства.
Ключевые слова: государство, внешнеполитическая деятельность, механизм осуществления внешних функций государства, принципы права, международное право, принципы осуществления внешних функций государства.
S.N. Tumanov
THE SYSTEM OF PRINCIPLES OF ORGANIZATION AND OPERATION OF THE MECHANISM OF EXTERNAL STATE FUNCTIONS
The article is devoted to the analysis of normative base from which began the implementation of the external functions of the state. Critical evaluation of the position according to which the principles of the external functions of the state have a constitutional-legal nature. The author gives argumentation model of the principles of implementation of the main directions of state activities in the international arena according to Federal structure.
Keywords: government, foreign policy, the mechanism of external functions of the state, principles of law, international law, principles of implementation of the external state function.
В ходе анализа механизма осуществления внешних функций государства как соединения нескольких компонентов ради решения одной задачи, в рамках которого происходят «соприкосновение» и взаимодействие различных субъектов с использованием широкого набора средств и т.д., необходимо уделять внимание его организации, чтобы добиться такой его работы, которая бы была понятной и имела бы как можно меньше объективных и непредвиденных сбоев. Поэтому важно рассмотреть отправные начала осуществления внешних функций государства, которые имеют непосредственное отношение к организации и работе механизма их реализации, показывают некоторые его особенности и, стало быть, подчеркивают специфику рассматриваемого механизма.
Система принципов осуществления внешних функций государства и механизма, обеспечивающего этот процесс, обусловлена сразу нескольким факторами, среди которых выделяются следующие:
а) особенности сферы развертывания процесса осуществления функций государства и действия соответствующего механизма;
б) содержание и нормативное регулирование отношений, в рамках которых осуществляется реализация внешних функций государства посредством рассматриваемого механизма;
© Туманов Сергей Николаевич, 2016
Кандидат исторических наук, доцент, заведующий кафедрой истории государства и права, первый проректор, проректор по учебной работе (Саратовская государственная юридическая академия); е-1гшП: [email protected]; [email protected] 15
в) особенности организации самого механизма осуществления внешних функций государства.
Разнообразие факторов, оказывающих влияние на систему принципов, заставляет усомниться в том, что их необходимо рассматривать через призму конституционно-правовой природы. Думается, такое заявление требует нескольких пояснений, которые одновременно будут выступать содержанием гипотезы о системе анализируемых принципов.
Во-первых, принципами осуществления внешних функций государства мы не подменяем проблему функционирования механизма их осуществления. Так или иначе отправные начала организации и функционирования механизма осуществления внешних функций государства во многом пересекаются с принципами реализации самих внешних функций. Это объясняется тем, что внешнеполитическая деятельность по реализации внешних функций составляет часть соответствующего механизма и, стало быть, принципы ее осуществления характеризуют и механизм осуществления внешних функций государства.
Во-вторых, осуществление внешних функций государства — процесс сложный по структуре и по содержанию, а механизм реализации внешних функций государства по отношению к ним выступает по сути сложносоставным средством, обеспечивающим этот процесс. Считаем такое терминологическое обозначение рассматриваемого нами механизма вполне допустимым и с точки зрения проблематики темы, и с позиции грамматического удобства одновременного упоминания внешних функций и механизма их осуществления.
В-третьих, в формулировке «конституционно-правовые принципы» содержит-з ся более широкий перечень исходных положений, чем это может показаться на ? первых взгляд. Так, признание на конституционном уровне принципов и норм
т
з международного права в качестве составной части правовой системы России ведет
ц к заключению о том, что принципы осуществления международной деятельно-
I сти государств, установленные международным правом или складывающиеся
1 как общепризнанные обычаи международного общения, также являются опо-
го
| средованно конституционными принципами воплощения внешних функций
§ государства и механизма их реализации.
| В-четвертых, обеспечение функционирования механизма осуществления
2 внешних функций государства основано на ряде положений, связанных с компо-° нентами этого механизма и регламентирующих их работу. Речь идет, например, « об организации субъектного компонента, который представлен различными | органами и организациями, включенными и участвующими в процессе реали-
0 зации внешних функций государства.
1 Из приведенных пояснений следует, что система принципов осуществления ° внешних функций государства и механизма, обеспечивающего этот процесс,
го
3 сложна, не ограничивается собственно конституционно-правовыми, а может 1 быть отражена в документах программного, доктринально-стратегического I характера.
Процесс реализации внешних функций государства и приложения возможностей соответствующего механизма имеет место в рамках международных отношений, что обязывает государство выстраивать их в первую очередь на основе признания основополагающих начал международного права и международных отношений. «В первую очередь» еще и потому, что Конституция РФ не содержит 16 отдельных норм о принципах указанной деятельности или хотя бы похожих на
них, например, «принципы внешней политики», «принципы внешнеполитической деятельности», и т.п.
К слову сказать, в Конституции СССР 1977 г. целая глава — IV — была посвящена внешней политике, ее основным направлениям и отправным идеям, которых придерживалось Советское государство в отношениях с другими государствами и субъектами международного права. Правда, содержащиеся в ст. 29 этой главы принципы построения отношений СССР с другими государствами дублировали международно-правовые, закрепленные в Уставе ООН1, Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций2, Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе3. Возможно, что такой технико-юридический прием покажется простым при формулировании положений Основного Закона, но, тем не менее, этот факт нельзя не признать рациональным опытом регламентации соответствующей сферы вопросов, который полезно было бы перенять и современному законодателю.
Возвращаясь к Конституции РФ и регламентации ею принципов международного сотрудничества укажем на гл. I, ст. 15 и 79. Содержание ст. 15 связано с определением места международных принципов и норм в российской правовой системе. Статья 79 закрепляет условия участия Российской Федерации в межгосударственных объединениях. Системное толкование положений указанных норм, а также положений гл. I Конституции РФ дает возможность говорить о принципиальных идеях, лежащих в основе как внутренней, так внешней политики государства, осуществлении им внешних функций, выстраивания отношений с зарубежными партнерами и т.д. Не случайно представители конституционного права прямо заявляют о том, что именно Конституция определяет основы ее внешней политики, закрепив постоянные, непреходящие национальные интересы и некоторые интернациональные интересы4. Однако считаем, что их явно недостаточно, что нередко порождает диспропорции в понимании и регулировании соответствующих вопросов.
Отсутствие в Конституции РФ положений об основных началах внешней политики и осуществлении внешних функций государства отчасти компенсируется Концепцией внешней политики Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 12 февраля 2013 г.)5, в разд. III которой среди приоритетов России в решении глобальных проблем упоминаются принципы межгосударственных отношений и названные выше международные акты; Стратегией национальной безопасности РФ до 2020 г.6, содержащей положение о стремлении выстраивать международные отношения на принципах международного права, обеспечения надежной и равной безопасности государств (п. 13); Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации»7, предусматривающим одной из мер утверждение верховенства права в международных отношениях, отстаивание центральной роли ООН в мировых делах, основополагающих принципов Устава ООН, которые требуют развивать дружественные отношения между государствами на основе равноправия, уважения их суверенитета и территориальной целостности.
Содержание приведенных нормативных актов свидетельствует о том, что система принципов осуществления внешних функций государства, обеспечивающих его механизм, включает идеи, заложенные в международном праве, что на-
ходит подтверждение и в юридической науке. Внешняя политика реализуется на принципах международного права, которые определяют рамки международно-правовой политики государств. Устанавливаемые государствами принципы их внешней политики не должны противоречить принципам международного права. «Совпадение принципов внешней политики государства с основными принципами международного права обусловлено тем, что принципы международного права являются обязательными для всех государств. Тот факт, что принципы внешней политики зачастую соответствуют основным принципам международного права, обычно подчеркивает стремление государства реализовывать свои внешнеполитические цели, соблюдая предписания международного права»8.
К принципам, относящимся к осуществлению государствами своей внешней политики и осуществлению ими внешних функций, нашедших формальное закрепление в международно-правовых актах, относятся следующие принципы: суверенного равенства всех государств; добросовестного выполнения взятых обязательств; разрешения международных споров мирными средствами, не подвергая угрозам международный мир, безопасность и справедливость; воздержания от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и иным образом, несовместимым с целями ООН; нерушимости границ и территориальной целостности; невмешательства во внутренние дела; уважения прав человека и основных свобод; равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой; сотрудничества между государствами.
Здесь перечислены принципы, имеющие формальное выражение в международно-з правовых документах и, как видно, некоторые принципы согласно отечествен? ному доктринальному пониманию пересекаются или составляют часть иного
т
Л принципа. Например, принцип территориальной целостности и невмешательства
§1 во внутренние дела может составлять содержание принципа суверенитета. Вот
1 это и есть то, что мы назвали диспропорцией в понимании и регулировании.
| К принципам, не нашедшим формального выражения в международных до-
го
| кументах, можно отнести распространенную в практике выстраивания между-
§ народных отношений идею мирного сосуществования государств. Обращение к
| содержанию Устава ООН позволяет сделать вывод о том, что она проходит красной
2 нитью по всему этому документу: все названные в нем принципы международ° ных отношений так или иначе сводятся в одно объемное понимание их существа. « Однако ни в одном официальном документе универсального или регионального | характера указанная сложившаяся практика межгосударственного общения не
0 закреплена в качестве принципа, что указывает на ее обычно-правовой характер.
1 Напомним, что Российская Федерация при осуществлении своих внешних ° функций придерживается всех перечисленных принципов и в своих внутренних
го
3 нормативных правовых актах и документах концептуального характера прямо 1 подтверждает их путем отсылок к международному праву. Все они характеризу-| ют содержание деятельности по осуществлению внешних функций государства
и механизма, обеспечивающего этот процесс.
Однако сам механизм, его компоненты тоже организованы определенным образом и подчинены принципам. Так или иначе они касаются всех компонентов механизма, но наиболее ярко выражены в нормативном и субъектном, поскольку принципы осуществления внешнеполитической деятельности государства в 12 большей степени направлены на работу механизма во вне. Если же говорить о
нормативной и субъектной составляющих механизма осуществления внешних функций государства, то основополагающие начала их действия в указанном механизме очень тесно пересекаются с принципами построения национального права и законодательства и принципами построения механизма государства.
Так, например, федеративное устройство России обусловливает принципы организации и функционирования государственных органов, участвующих в осуществлении внешних функций государства. Поэтому принцип федерализма и разграничения полномочий между государственными органами двух уровней власти, принцип исключения дублирования компетенции и другие актуальны применительно к механизму осуществления внешних функций государства. Остановимся на некоторых из них.
Основной принцип, лежащий в основе формирования нормативного компонента механизма осуществления внешних функций государства, — принцип взаимодействия национального и международного права в сочетании с необходимостью соблюдения стандартов последнего. Содержание этого принципа хорошо известно: разработан механизм имплементации норм и принципов международного права в систему российского права, практически применяются способы имплементации норм международного права и т.д. Не повторяя существующие в науке суждения по этому вопросу, подчеркнем, что международное право оставляет на усмотрение государства способы его осуществления. «Поэтому государствам необязательно, по крайней мере, официально признавать верховенство международного права над национальным правом, но они должны обеспечить полное соблюдение международного права теми способами, которые они сами определят»9.
Что касается принципов организации субъектного компонента механизма осуществления внешних функций государства, то здесь можно назвать принцип договорного регулирования отношений и сотрудничества указанных субъектов, принцип координации деятельности по осуществлению внешних функций государства, принцип согласования.
Принцип договорного регулирования и сотрудничества в одинаковой степени касается отношений между субъектами-резидентами и между субъектами-резидентами и субъектами-нерезидентами. Речь идет в первую очередь о том, что использование договорных средств эффективно в сфере разграничения полномочий между федеральными органами власти РФ и органами власти субъектов РФ. Именно договоры об определении круга вопросов и компетенции в сфере внешних сношений становятся одной из нормативных основ осуществления соответствующей деятельности органами государственной власти и позволяют максимально учесть возможности каждой стороны установить справедливую ответственность за неисполнение обязательств.
Вторая разновидность договоров касается взаимодействия государства и межгосударственных организаций. Государства-участники соответствующей международной организации заключают с последней соглашения о сотрудничестве и о передаче ей определенных полномочий. Только такие договоры позволяют государству рассчитывать на то, что такая организация в сфере своей деятельности будет способствовать осуществлению внешних функций государств-участников и реализации их интересов.
Принцип координации нашел формальное закрепление в законодательстве РФ и касается построения взаимоотношений внутри механизма осуществления внешних функций государства между федеральными органами и органами субъектов РФ. Так, ранее говорилось о роли МИД РФ в деле организации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ. Законодательством именно на этот орган возложена координация указанной деятельности. При МИДе РФ создаются специальные подразделения и консультативные органы, обеспечивающие развитие внешнеэкономических связей субъектов РФ, например, Совет глав субъектов РФ.
С принципом координации тесно связан принцип согласования, означающий, что осуществление внешних функций государства и внешнеэкономической деятельности субъектами РФ происходит только с согласия Правительства РФ на основании обращения органов исполнительной власти субъектов Федерации при наличии положительного заключения Министерства иностранных дел РФ, Министерства юстиции РФ и других федеральных органов исполнительной власти10. Процедура такого согласования закреплена в законе, достаточно сложна, но обязательна для осуществления субъектами РФ международной и внешнеэкономической деятельности. Так, ее соблюдение позволило субъектам Приволжского федерального округа заключить соглашения с более чем 20-ю соответствующими субъектами иностранных государств.
На основании изложенного подведем некоторые итоги по вопросам системы принципов организации осуществления внешних функций государства: з 1. Система принципов осуществления внешних функций государства и
д. обеспечивающего этот процесс механизма сложна, не ограничивается только
т
Л конституционно-правовыми принципами, может находить свое выражение и в
ц международно-правовых актах, и в текущем законодательстве, и в документах
| программно-стратегического характера (доктрины, концепции и т.д.). Кроме
| того, она тесно связана с системой принципов организации и деятельности ме-
£ ханизма государства и, прежде всего, органов исполнительной власти. I 2. Определяя место принципов в механизме осуществления внешних функ-
| ций государства, отметим, что они связаны со всеми его компонентами. Однако
® действие их направлено по разным векторам. Так, принципы деятельностно-
£ инструментального компонента, в котором основной составляющей выступает
| внешнеполитическая деятельность, преимущественно работают на связь меха-
| низма с внешней средой, в то же время принципы нормативного и субъектного
(О
>1 компонента обращены в большей степени на внутреннюю работу механизма. I 3. Анализ источников международного права и национальных нормативных
| правовых актов позволил усмотреть целый комплекс основополагающих идей
I реализации внешних функций государства и выстраивания межгосударственно-
I
§ го общения. Все их многообразие предлагаем разделить на следующие группы:
т
А) относительно связи механизма осуществления внешних функций государства с внешней средой: внутренние (нормативный и субъектный компонент); внешние (деятельностно-инструментальный);
Б) по способу отражения в официальных источниках: формально выраженные (в т.ч. в программно-стратегических документах); сложившиеся в практике
20
межгосударственного общения (принцип мирного сосуществования);
В) по степени универсальности: универсальные международно-правовые; международно-правовые; конституционно-правовые; правовые (находят свое закрепление в текущем законодательстве);
Г) по напрвленности: функциональные; организационные.
4. Нормативное закрепление принципов осуществления внешних функций государства и обеспечивающего этот процесс механизма в источниках международного и национального права характеризуется определенной степенью дисбаланса. Это состояние вызвано, в частности, тем, что понимание и отражение какого-либо принципа в национальном праве не совпадает с объемом понимания и техникой закрепления в международном праве.
Проблема формирования и реализации системы принципов осуществления внешних функций государства не сводится исключительно к конституционно-правовым основаниям, а имеет более широкий характер с учетом действия норм международного права. При этом рассматриваемая система включает в себя как принципы, имеющие формальное выражение в международно-правовых документах, так и принципы, не нашедшие подобного выражения в международном праве. Нормативное же закрепление принципов осуществления внешних функций государства в российском законодательстве требует совершенствования с учетом вышеобозначенных теоретических положений и накопленной политико-правовой практики.
1 См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. М., 1956. С. 14-47.
2 См.: Действующее международное право. Т. 1. М., 1996. С. 65-73.
3 См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXI. М., 1977. С. 544-589.
4 См.: Хижняк В.С. Конституция Российской Федерации как правовая основа формирования ее международно-правовой политики // Ленинградский юридический журнал. 2014. № 2(36). С. 48.
5 URL: hppt://www.kremlin.ru (дата обращения: 15.10.2016).
6 См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20, ст. 2444.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 19, ст. 2342.
8 Хижняк В.С. Указ. раб. С. 53.
9 Economides C. Projet d'étude comparative des solutions nationales sur la question des rapports entre le droit nternational et le droit interne et recommandations y relatives // Le rapports entre le droit international et le droit interne. Conseil de l'Europe. 1994. P. 105.
10 См.: Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (в ред. от 13 июля 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 2, ст. 231; 2015. № 29, ч. I, ст. 4381.
Л.В. Туманова
КООПЕРАТИВНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ В РОССИИ 30-Х ГОДОВ XIX — НАЧАЛА XX ВЕКА: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
В статье рассматриваются причины и условия развития кооперативных учреждений и кооперативного законодательства в России в 30-х гг. XIX —начале XX в. Прослеживается динамика унификации соответствующего законодательства.
Ключевые слова: история законодательства о кооперации, кооперативные учреждения, устав торговый, свод законов.
© Туманова Людмила Викторовна, 2016
Кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры истории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия)
